Государственная граница

Вопрос о территории государства - это прежде всего вопрос о границах. На протяжении всей истории границы государств устанавливались силой. Попытки в любой отдельно взятой границе отыскать действие некоей исторической закономерности и безусловное торжество справедливости беспочвенны.

С современной государственной границей совпадает и таможенная граница соответствующего государства как линия, обозначающая предел таможенной территории. Дополнительно в состав таможенной территории включаются находящиеся в исключительной экономической зоне соответствующего государства искусственные острова, установки и сооружения, над которыми это государство осуществляет свою юрисдикцию (ст. 2 Таможенного кодекса РФ). Ф. Ф. Мартенс вслед за Инама-Штернегом обоснованно использовал понятие социальной границы, призванное зафиксировать разграничение территорий с учетом общности экономический и социальных условий, в которых находится население разделяемой области^[554].

Границы государства могут быть изменены или уточнены только законом, который принимается абсолютным большинством общего числа депутатов Парламента (ст. 27 Конституции Греции, ст. 2 Конституции Люксембурга и др.). Это общее правило современных государств.

В ст. 1 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. дано определение государственной границы Российской Федерации, под которой понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.

Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории^[555].

Прохождение Государственной границы устанавливается и изменяется международными договорами Российской Федерации, федеральными законами.

Прохождение Государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, устанавливается:

а) на суше - по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

б) на море - по внешней границе территориального моря Российской Федерации;

в) на судоходных реках - посередине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях - по их середине или посередине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах - по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы Государственной границы к берегам озера или иного водоема. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону;

г) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах - в соответствии с линией Государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;

д) на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, - посередине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения Государственной границы на воде (ст. 5 Закона РФ).

Часто в договорах особо оговаривается, что начальная точка границы определяется отдельным договором между сторонами (ст. 2 Договора от 18 января 2005 г. между Россией и Казахстаном о российско-казахстанской границе, ст. 2 аналогичного российско-литовского Договора от 24 октября 1997 г.).

Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, а именно:

а) сохранность территории государства;

б) международное признание;

в) международное установление.

А. Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением.

Так, например, Конституция Ирана, жестко закрепляя принцип: «Не допускается любой пересмотр границ», предусматривает исключения для «незначительных частных изменений» при соблюдении одновременно следующих условий:

а) что это изменение не будет односторонним;

б) что изменение линии границы не нанесет ущерба независимости и территориальной целостности страны;

в) что оно будет одобрено четырьмя пятыми от общего числа депутатов Меджлиса исламского совета (ст. 78).

В России с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. многое остается на усмотрение органов государственной власти. А потому и возможны позиции типа спокойного утверждения советника Президента России Э. Паина 30 ноября 1996 г. в Москве на очередном заседании Бергердорфского клуба о том, что Российская Федерация с краев немного «обсыплется», но сохранится.

Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.

Б. Международное признание границ. Международно признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.

В. Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Делимитация государственной границы означает описание в договоре либо

максимально точное непосредственное обозначение линии ее прохождения на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора.

Демаркация границы есть процесс проведения и обозначения линии границы на местности, дополняемый соответствующим описанием в протоколах о демаркации границы.

При делимитации государством своей границы с территорией, имеющей другой правовой статус (открытым морем, территорией с переходным правовым режимом), эта граница считается международно признанной и установленной, если линия ее прохождения явно или хотя бы молчаливо признается другими государствами. Между процедурами делимитации и демаркации достаточно часто случаются существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются. Жаркие споры российской общественности 1993-1997 гг. о прохождении линии российско-китайской границы по р. Амур и на юге Приморского края могут быть примером прежде всего сложности конкретных процедур демаркации.

Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы - необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.

Следует согласиться с Ю. И. Скуратовым в разграничении режима государственной границы, пограничного режима по содержанию границы и режима в пунктах пропуска через государственную границу ^[556]. Механизм охраны границы включает большой набор юридических элементов.

Режим Государственной границы в соответствии со ст.

пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных;

пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;

ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается законами государства и международными договорами. С учетом взаимных интересов сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным.

И режим границ, и сами государственные границы прошли сложный путь становления. Эпоха Карла Великого (VIII-IX вв. н. э.), особенно Верденский договор 843 г., завершивший многолетнюю борьбу внуков Карла Великого со своим отцом Людовиком Благочестивым и между собой, определила контуры территорий государств Западной и Центральной Европы, прежде всего Франции, Германии, Италии. Строительство крепостей в Европе, засек в России целые столетия оставалось главным механизмом, фиксировавшим государственную принадлежность той или иной территории. Складывались границы-зоны, которые со временем эволюционировали в границы-линии. Напротив, Арабский мир до настоящего времени инертно относится к проблеме граничного размежевания, постулируя свою целостность (во многом отсюда подход Ирака как к суверенитету Кувейта, так и к волевому сдвигу линии ирако-кувейтской границы на 2 км в сторону Ирака).

Историческая эволюция понимания границы привела А. Рибера к выделению трех типов границ евразийских империй (западноевропейская государственная граница, исламская граница и «динамическая» граница)^[557], но такая классификация смешивает сравнительно-исторический и правовой методы исследования, ибо на деле речь идет об одномоментном существовании границ, находящихся в разной стадии их формирования.

На Балканах границы территорий современных государств Болгарии, Румынии, Турции, Греции, Югославии (до 1991 г.) сложились в результате русско-турецкой войны 1877-1878 гг. и последовавших затем болгаро-сербской войны 1885 г., греко-турецкой войны 1897 г., трех Балканских войн 1912-1913 гг., греко-турецкой войны 1922 г. Именно в ходе этих событий Албания была объявлена самостоятельным княжеством, а историческая территория Македонии, например, по Бухарестскому миру 1913 г. поделена между Сербией, Грецией и Болгарией.

Современные границы Соединенных Штатов Америки формировались в основном в середине XIX в., уже после гражданской войны Севера и Юга, а границы национальных государств Африки - в 60-е гг. XX в., после краха системы колониализма. При этом Ф. Бродель справедливо отмечал, что история тяготеет к закреплению границ, которые словно превращаются в природные складки местности, неотъемлемо принадлежащие ландшафту и нелегко поддающиеся перемещению ^[558]. Тем не менее неурегулированность вопроса о границах - достаточно частое явление. Так, у Вьетнама до сих пор существуют спорные границы с Камбоджей и вовсе не определена с ней морская граница. Соглашение о сухопутной границе с Китаем подписано в 1999 г., но не обнародовано.

К счастью, на уровне пограничных разногласий, а не территориальных споров находятся и вопросы о некоторых участках границы между Вьетнамом и Камбоджей, Камбоджей и Таиландом, Таиландом и Мьянмой (Бирманским Союзом), между Киргизией и Таджикистаном в Исфарской долине. Не урегулирован пограничный вопрос между Республикой Конго и Демократической Республикой Конго, между ОАЭ и Оманом, Таиландом и Лаосом. У Китая не урегулирован режим 33 км границы с Северной Кореей.

Принцип нерушимости границ в Европе был лейтмотивом договоров с ФРГ, заключенных СССР, ПНР, ГДР, ЧССР в 1970-1973 гг.

В договоре между СССР и ФРГ от 12 августа 1970 г. сказано, что «мир в Европе может быть сохранен только в том случае, если никто не будет посягать на современные границы». Стороны заявили, что «не имеют каких-либо территориальных претензий к кому бы то ни было и не будут выдвигать такие претензии в будущем». Они будут «неукоснительно соблюдать территориальную целостность всех государств в Европе в их нынешних границах».

В современном международном праве нашла свое закрепление концепция эстоппеля, согласно которой государство должно быть последовательно и не отрицать уже признанного факта. Отсюда ФРГ не вправе после образования новых государств в Европе предъявлять претензии к ним относительно границ. Таков же подход и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г.

«Подчинение всех живущих на данной территории лиц единой юрисдикции и вместе с тем превращение этой территории в единый рынок, т. е. совпадение политической и таможенной границы - вот что придавало государственным границам их вполне законченный и современный характер предела, до которого простирается суверенная власть государства (terminus ad quern) и внутри которого она осуществляется как таковая (terminis a quo)»^[559].

Российско-китайская граница оформлялась Айгунским 1858 г., Тяньцзинским 1858 г. и Пекинским 1860 г. договорами. В 1861 г. была подписана карта с линией разграничения в Уссурийском крае.

25 июля 1919 г. в своем Обращении к Китайскому правительству Советское правительство предложило китайской стороне вступить в переговоры об аннулировании договора 1896 г., Пекинского протокола 1901 г. и заключенных в период с 1907 по 1916 г. соглашений с Японией.

При аннулировании договоров Советское правительство отказывалось:

- от особых привилегий, например факторий русских помещиков;

- от получения с Китая контрибуции;

- от экстерриториальных прав на китайской территории.

Китаю была возвращена полоса отчуждения КВЖД. Однако эти положения не относятся к соглашениям о границе России и Китая, они никогда не признавались аннулированными. В 1924-1927 гг. власти правительств Гоминьдана и Маньчжурии заявляли о неравноправности заключенных Российской империей и Китаем соглашений о границах. Советская сторона не принимала претензии и была готова к переговорам о демаркации, но не к пересмотру границ.

В вышеупомянутом Обращении 1919 г. было четко указано, какие соглашения рассматриваются новым Советским правительством как недействительные.

Договор о дружбе, союзе и взаимной помощи 1950 г. между СССР и КНР возлагал на стороны обязательства «взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности».

Границы подтверждались Совместной декларацией Советского и Китайского правительств от 12 октября 1954 г., советско-китайским заявлением от 18 января 1957 г. и другими актами.

Однако затем китайская сторона вновь выдвинула тезис о «неравноправном характере» советско-китайской границы, который затем перерос в существенные разногласия при пограничном размежевании.

Существуют критерии, которыми государства руководствуются при своем отношении к проблемам границ. Так, Российская Федерация при установлении и изменении прохождения своей Государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на Государственной границе руководствуется принципами:

1) обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности;

2) взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами;

3) взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ;

4) мирного разрешения пограничных вопросов (ст. 2 Закона РФ «О Государственной границе РФ»).

Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (1978 г.) закрепила положение о том, что правопреемство государств как таковое не затрагивает границ, установленных договором, а также обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму границы (ст. 11). Это означает, что при возникновении каких-либо оснований для прекращения или изменения договорных прав и обязательств при правопреемстве такие основания не могут быть использованы для изменения границ или для изменения обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму государственной границы^[560].

В августе 1993 г. Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан и Узбекистан подписали Декларацию о неприкосновенности границ, в которой, в частности, заявили о своей коллективной ответственности за неприкосновенность их границ с третьими государствами и о рассмотрении ими обеспечения неприкосновенности границ государства как сферы совместных жизненно важных интересов, их общего дела^[561].

15.3.