§ 3. Конфедерации государств

Это не объединение двух или нескольких государств в одном едином государстве, т.е.

Единообразного наименования таким объединениям не предложено. Их можно именовать конфедерациями государств. Но можно рассматривать и именовать в качестве, например, наднациональных международных организаций в отличие от собственно международных организаций, о которых речь шла выше.

Термин «наднациональная организация» не должен при этом отпугивать, так как речь идет не об утрате государствамичленами своего суверенитета, а лишь о передаче ими некоторых своих правомочий совместно созданному объединению, которое приобретает определенные права выступать в сфере этих правомочий не только от своего имени, но и от имени государствчленов, связывая их своими юридическими актами — договорами.

Проблема, о которой идет речь, имеет в своей основе происходящие в мире интеграционные процессы в сфере главным образом экономики. Но экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что охватывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация». Этого, к сожалению, не понимают многие государственные деятели, препятствующие интеграции на том основании, что создание надгосударственных структур якобы умаляет суверенитет объединившихся государств.

При наличии конфедерации государств (или наднациональной организации, что в дальнейшем подразумевается) возникают сложнейшие международноправовые проблемы, не решенные в общем международном праве.

Таковы некоторые предварительные соображения, касающиеся конфедерации государств.

Итак, что же такое конфедерация государств?

Конфедерация государств — это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои правомочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т.е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух и более) путем заключения международного договора между ними, который предусматривает создание совместного органа государствчленов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государствчленов).

Поскольку речь идет о межгосударственном договоре, то к нему применимы все положения Венской конвенции о праве договоров, в частности определение термина «договор» как означающего международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом.

Что же касается взаимоотношений государствчленов в рамках конфедерации, то они регулируются ее «внутренним правом».

Перейдем теперь к конкретным примерам конфедерации.

Таковыми издавна являются таможенные союзы, ныне еще и ассоциации свободной торговли, отличающиеся от первых тем, что они для тех же целей объединяют не пограничные государства, а любые государствачлены.

Характерные признаки таможенного союза — единая таможенная территория объединившихся в таможенный союз государств и отсутствие внутренних таможенных границ; единство таможенной политики составляющих таможенный союз государств; единые таможенные пошлины и сборы применительно к третьим государствам; распределение таможенных доходов в соответствии с установленными квотами. В результате в рамках таможенного союза существует свободное перемещение товаров, капиталов и услуг.

Естественно, что для осуществления деятельности таможенного союза необходимо создание какогото совместного для государствчленов органа (органов), наделенного соответствующими полномочиями. Очевидно также, что государствачлены уже не могут каждое в отдельности заключать торговые договоры, поскольку этим были бы установлены различные тарифные режимы для третьих государств, в то время как такой режим един для всего таможенного союза. В результате торговые договоры заключаются от имени таможенного союза в целом либо общим органом, либо должным образом уполномоченным государством — членом союза. Например, от имени Бенилюкса торговые договоры заключала Бельгия.

Таким образом, таможенный союз приобретает наднациональные полномочия, поскольку он не только выступает от своего имени, но и обязывает и управомочивает своими договорами государствачлены, передавшие таможенному союзу часть своих суверенных прав. Во всем же остальном государствачлены полностью сохраняют свои полномочия заключать международные договоры, обязывающие и управомочивающие лишь их самих, т.е. остаются суверенными государствами. Таможенный же союз становится специальным субъектом международного права в сфере торговоэкономических взаимоотношений.

Следовательно, таможенный союз можно рассматривать как особый союз (объединение) государств, именуемый конфедерацией.

В качестве конфедерации можно рассматривать и Европейский союз (ЕС), сначала выступавший как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), затем как Европейское сообщество. Первоначально это был прежде всего таможенный союз. Затем Сообщество приобрело компетенцию заключения международных договоров применительно к исключительным экономическим зонам своих государствчленов в морском пространстве, а в дальнейшем предполагает стать также валютнофинансовым союзом. Реализуя свои международные полномочия, Европейское сообщество подписало, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г.

Следовательно, ЕС также следует рассматривать как конфедерацию государств в сфере торговоэкономических и частично морских взаимоотношений с третьими государствами, круг правомочий которой расширяется. Возможная тенденция развития — образование единого федеративного государства, хотя последнее, видимо, перспектива отдаленного будущего.

Конечно, решения органов конфедерации могут приниматься либо консенсусом, либо определенным большинством государствчленов. В любом случае они для них юридически обязательны в силу учредительного договора конфедерации. Требуется, в частности, унифицировать внутреннее законодательство государствчленов, касающееся правового положения их национальных физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере компетенции конфедерации. Это достигается путем придания юридической силы соответствующим актам конфедерации в силу ратификации государствамичленами учредительного договора конфедерации и соответствующей отсылки к нему в конституции или ином законе члена конфедерации либо путем издания государствамичленами специальных о том юридических актов.

Для межгосударственных правоотношений с созданием конфедерации или наднациональной международной организации возникают существенные трудности. Так, создавая таможенный союз, государствачлены должны денонсировать свои торговые договоры с третьими государствами, а союз в целом должен заключить с ними новые торговые договоры. Однако дело это многотрудное и продолжительное, поскольку третьи государства приобрели по прежним договорам весьма важные права и не могут и не хотят в одночасье оказаться лишенными этих прав. Поэтому требуется определенный переходный период для урегулирования возникших проблем. Для ЕС этот переходный период составил почти 12 лет.

Выше имелись в виду объединения государств (конфедерации) как институции, не сводящиеся только к соглашениям. Последние являются лишь их учредительными актами.

Тем не менее ряд принципиальных вопросов, касающихся юридического статуса наднациональных организаций, был разрешен международным сообществом государств в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

При разработке этой Конвенции возникла необходимость учесть, что государства — члены Европейского сообщества передали этому объединению свои правомочия (компетенцию) заключать международные договоры об использовании третьими государствами ресурсов своих исключительных экономических зон. Но сделано это было в общем виде, применительно ко всем возможным наднациональным организациям (конфедерациям).

Статья 305 Конвенции предусмотрела возможность участия в ней некой «международной организации согласно Приложению IX», а это Приложение установило, о какой международной организации идет при этом речь и каковы именно условия ее участия в Конвенции.

Иными словами, государствазаконодатели отказались так или иначе именовать такую организацию, что мы и делаем, называя ее наднациональной или конфедерацией. Однако они указали на ее сущностные признаки.

Приложение IX включает восемь весьма обширных статей, содержащих множество отдельных положений. Привести их полностью и тем более проанализировать в данном случае не представляется возможным. Приведем лишь некоторые статьи Конвенции и кратко изложим отдельные положения других статей.

Статья 1, озаглавленная «Употребление термина «международная организация», гласит:

«Для целей статьи 305 и настоящего Приложения термин «международная организация» означает учрежденную государствами межправительственную организацию, которой ее государствачлены передали компетенцию в вопросах, регулируемых настоящей Конвенцией, в том числе компетенцию по заключению договоров, относящихся к таким вопросам».

С нашей точки зрения, даже применительно к потребностям Конвенции, это определение далеко от совершенства.

В то же время, согласно Приложению, наличие указанной международной организации само по себе недостаточно для того, чтобы на нее распространялись положения Конвенции.

Чтобы стать участником Конвенции, наднациональной международной организации (конфедерации) необходимы следующие условия:

— большинство ее государствчленов должны стать участниками Конвенции;

— организация и ее государствачлены должны сделать заявления, содержащие конкретный перечень вопросов, в отношении которых организация приобрела соответствующую компетенцию и государствачлены ей передали таковую, а также указывающие характер и рамки такой компетенции организации;

— государства — участники организации и Конвенции обладают компетенцией во всех вопросах, регулируемых Конвенцией, в отношении которых они заявили, уведомили или сообщили о передаче этой организации компетенции;

— участие организации в Конвенции не дает какихлибо прав, ею предусмотренных, государствам — членам организации, не являющимся участниками Конвенции;

— в случае конфликта между обязательствами организации по Конвенции и ее обязательствами, вытекающими из условий соглашения об ее учреждении, преимущественную силу имеют обязательства по Конвенции.

Следовательно, в положениях Конвенции нашли отражение определенные общие условия учреждения и деятельности наднациональных организаций или конфедераций государств как таковых, однако далеко не все. Рассмотрим некоторые из них.

Так, одно из основных свойств конфедераций, обозначенных в Конвенции, — их компетенция (правомочие) заключать международные договоры. Но, спрашивается, какими нормами международного права, какой его отраслью или подотраслью регулируется порядок заключения таких договоров, устанавливается их действительность или недействительность, помимо основных принципов международного права?

Ответ возможен лишь один: ясно, что такими нормами не являются нормы, касающиеся межгосударственных договоров, кодифицированные в Венской конвенции о международных договорах 1969 г., поскольку конфедерации государствами не являются. Очевидно также, что нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г. также неприменимы. На конференции, принимавшей текст этой Конвенции, была справедливо исключена разработанная Комиссией международного права пресловутая ст. 36бис, предусматривавшая некоторые условия, при наличии которых на конфедерации распространились бы положения этой Конвенции, поскольку все необходимые такие условия она не охватывала, да и вообще сферой действия этой Конвенции являются договоры между государствами и международными организациями или между последними, а конфедерации не являются международными организациями в смысле этой Конвенции.

Где же выход из создавшегося положения? Его, в частности, находят, указывая (это имеет место и в Приложении IX к Конвенции), что те или иные нормы международного права mutatis mutanadis применимы и к ситуации конфедераций. Но это латинское выражение означает: при условии необходимых изменений или уточнений. Однако каких именно — остается загадкой. Радикальный же путь — формулирование системы норм о праве договоров между государствами и их конфедерациями либо между специальными международными организациями или особыми объединениями государств, так или иначе терминологически обозначенными.

Другая крупная проблема, практически совершенно не решенная, — это проблема международной ответственности конфедераций. В Приложении IX к Конвенции ей посвящена ст. 6 «Ответственность», которая устанавливает:

«1. Участники, обладающие компетенцией согласно статьи 5 настоящего Приложения, несут ответственность за невыполнение обязательств или любое другое нарушение настоящей Конвенции.

2. Любое государствоучастник может обратиться к международной организации или ее государствамчленам, которые являются государствамиучастниками, с просьбой предоставить информацию о том, кто несет ответственность в отношении любого конкретного вопроса. Организация и соответствующие государствачлены предоставляют такую информацию. Непредоставление такой информации в разумный срок или предоставление информации противоречивого характера влечет за собой солидарную ответственность».

Сказать, что п. 2 чтолибо проясняет, значит погрешить против истины. Наоборот, он запутывает ситуацию.

Поясним это на весьма вероятном примере такой ситуации. Допустим, что рыболовное судно государства А — участника Конвенции было задержано военным кораблем государства Б — члена ЕС в его экономической зоне. При этом prima facie следует, что такое задержание является нарушением обязательств и ЕС, и государства Б по Конвенции. Спрашивается, к кому именно государство А может обратиться с протестом и требованием нести международную ответственность за совершенное правонарушение? Ответ: сначала следует обратиться к Организации и государству Б за разъяснением, кто именно в данном случае несет международную ответственность, ждать ответа в течение разумного срока и только потом обратиться к указанному в ответе ответчику с протестом и прочим. А если ответа нет или он противоречив, то государство А остается в неизвестности по поводу адресата возникшей ответственности и т.д. Наконец, что такое солидарная ответственность Организации и государства Б? Какие меры (санкции) государство А может применить в отношении Организации и государства Б? И так далее. Столь же туманны и положения Приложения о разрешении соответствующих споров.

Короче говоря, возникающие проблемы радикально можно разрешить лишь сформулировав систему международноправовых норм о международной ответственности конфедераций государств, число которых в современном мире имеет очевидную тенденцию к увеличению.

В заключение отметим, что возникающие международноправовые проблемы изложены нами по необходимости предельно кратко. Они требуют подробного и тщательного исследования на государственном и доктринальном уровне.