Соединенные Штаты Америки

Соединенных Штатов, заданная параметрами конституции, представляла собой единственный в то время удачный опыт организации демократического правления.

Федеральное законодательство регулировало лишь некоторые, важнейшие черты избирательного права. В силу специфики правовой системы Соединенных Штатов борьба за изменение избирательного законодательства (в частности, за его демократизацию) велась на уровне штатов путем внесения поправок в региональные конституции, а также при формировании основного законодательства новых штатов. Отметим, что на рубеже XVIII-XIX вв. в состав американской федерации входило лишь 16 штатов. В XIX в. шел процесс динамичного роста территории США. Началось освоение Запада путем колонизации, приобретений и войн; на протяжении первой половины века границы страны расширилась до побережья Тихого океана.

Уже в начале XIX в. процесс демократизации избирательного законодательства в штатах привел к существенному увеличению числа лиц, имеющих право избирать и быть избранными. А. де Токвиль писал в связи с этим: «Все штаты предоставляют своим гражданам удовольствие участвовать в выборах начиная с 21-летнего возраста»1. Однако практически в каждом штате существовали цензы, ограничивающие право голоса на выборах местных и федеральных органов власти.

В ряде штатов, первоначально участвовавших в создании Союза, сохранялись более или менее значительные имущественные цензы (Род-Айленд, Массачусетс, Коннектикут, Ныо-Джерси, Мэриленд, Южная Каролина); в конституциях некоторых «старых» и большинства новых штатов таковые отсутствовали. В Джорджии, Вирджинии, Пенсильвании, Делавэре, Нью- Йорке, Миссисипи, Огайо для получения избирательного права достаточно было платить любой прямой налог. Кроме того, служба в местном ополчении (милиции) была в данном случае эквивалентна уплате налогов. В штате Теннесси избирателем признавалось лицо, владеющее любой собственностью. В штатах Мэн и Ныо-Гэмпшир достаточно было не значиться в списках получающих пособие по бедности. В штатах Миссури, Алабама, Иллинойс, Луизиана, Индиана, Кентукки, Вермонт для избирателей не было установлено никакого избирательного ценза-.

Нормы местного избирательного законодательства пе являлись незыблемыми. Цензы, в том числе, имущественные, могли меняться: уменьшаться или увеличиваться. Тем не менее, на протяжении XIX в. общей тенденцией являлось повсеместное снижение имущественного ценза. В результате, к началу XX в. лишь в некоторых штатах для регистрации в качестве избирателя требовалась уплата налогов в ми- нимальном размере. Там, где имело место подобное требование, па- лог часто вносила партия, заинтересованная в получении голоса данного избирателя.

В XIX - начале XX в. в местном законодательстве штатов активно практиковался образовательный ценз. Критерием грамотности счита- Выборы в графстве (США, XIX в.) лось, например, умение

читать по-английски конституцию США (Коннектикут), читать по-английски, уметь написать свое имя (Делавэр), читать и говорить по-английски (Вирджиния). Образовательный ценз служил барьером для политического участия низших социальных слоев, прежде всего, темнокожих американцев.

В целом, штаты были заинтересованы в том, чтобы вводить более демократичное избирательное законодательство, снижать требования, предъявляемые к своим гражданам.

Тенденция к демократизации политических институтов США нашла отражение в правовых нормах, регламентирующих порядок избрания выборщиков президента Соединенных Штатов. Согласно конституции (ст. II, раздел 1, 2) способ избрания коллегии выборщиков являлся прерогативой штатов. Как было указано в 7-м очерке настоящего издания, в XVIII в. часть штатов избирала выборщиков всеобщим голосованием (Вирджиния, Мэриленд и др.), часть - в местном законодательном собрании (Массачусетс, Пенсильвания, Нью-Йорк, Ныо-Гэмпшир). Некоторые штаты комбинировали оба способа. К 1836 г. лишь в Южной Каролине коллегию выборщиков формировала местная легислатура (до 1860 г.), остальные штаты практиковали прямое избрание выборщиков.

Необходимо отметить, что, несмотря на наличие нормы конституции (ст. I, раздел 2, 1), предписывающей избрание представителей «народом отдельных штатов», в первой половине XIX в. эти выборы нередко проводилось в легислатурах штатов. В пяти штатах Новой Англии действовало правило, согласно которому представитель должен быть избран абсолютным большинством голосов. Если этого не происходило, выборы осуществлялись в легислатуре штата. Данная практика не отвечала интересам широких масс избирателей; в 1844-1845 гг. в конституции штатов были внесены поправки, согласно которым избрание членов палаты представителей являлось исключительной прерогативой избирателей. При получении кандидатом недостаточного количества голосов следовало проводить повторные выборы - до тех пор, пока требуемое большинство пе будет получено.

Избрание сенаторов федерального Конгресса регламентировал раздел 3 первой статьи конституции США.

На протяжении XIX-XX вв. порядок выборов президента Соединенных Штатов устанавливали, главным образом, статьи федеральной конституции (включая XII Поправку 1804 г.).

В XIX в. дважды возникали конфликтные ситуации при избрании президента. В 1824 г. голоса выборщиков разделились между четырьмя кандидатами, и президент был избран путем голосования в Конгрессе. Более сложная ситуация возникла в 1876 г., когда были оспорены результаты голосования по трем штатам и президент был избран в коллегии выборщиков, но с перевесом В ОДИН ГОЛОС".

Развитие электорального законодательства, регламентировавшего выборы президента, происходило путем принятия федеральных законов и формирования особой политической практики. В 1872 г. Конгресс принял постановление, согласно которому для всей страны устанавливался единый день, когда в каждом штате одновременно должно было производиться избрание выборщиков президента и вице-президента, представителей в Конгресс (а с 1915 г. и сенаторов федерального Конгресса). В день национальных выборов, как правило, проводилось избрание структур местного управления в штатах, графствах, городах.

Принятая в 1804 г. XII Поправка к конституции способствовала развитию в Соединенных Штатах партийной системы. Уже на рубеже XVIII-XIX вв. борьба между кандидатами на пост президента Соединенных Штатов носила ярко выраженный «партийный» характер. Претенденты на должности президента, членов палаты представителей, как правило, выдвигались двумя партиями, доминирующими в политическом процессе. Первоначально образовались федералистская и демокра- тическо-республиканская партии; в 1828 г.

В конце XVIII - начале XIX в. начала складываться практика, когда руководство партии, включая конгрессменов, определяло кандидатов на должности президента и вице-президента США374. Первоначально данная практика не вызывала существенных возражений в обществе, по к 20-м гг. XIX в. ситуация изменилась: «Шла дискуссия в прессе.., выносились резолюции по данному вопросу. Большинство общественного мнения было враждебно кокусу. Народные митинги, почти без исключения, опротестовывали назначения, сделанные кокусом, как вопиющую узурпа-

В начале 30-х гг. XIX в. па смену кокусам приходят национальные партийные съезды (конвенты), в ходе которых решался вопрос о кандидатах, выдвигаемых на предстоящие выборы. Съезды проводились публично, в них участвовали делегаты от региональных партийных структур, велась активная дискуссия по представленным кандидатурам. Решение принималось большинством голосов (по правилам демократической партии, действовавшим в 1832-1936 гг., кандидат в президенты должен был набрать на партийном съезде 375/, голосов; республиканцы ирактико-

Деятельность конкурирующих партий в предвыборный период не ограничивалась агитацией за своих кандидатов. Они осуществляли деятельность по регистрации граждан в качестве избирателей. Заявительный порядок реализации активного избирательного права, открывал возможности более тесной «опеки» электората политическими структурами. Регистрация избирателей проходила прп широком участии политических партий. В большинстве случаев она была возложена на лиц, являющихся партийными функционерами. Члены регистрационных комиссий назначались местными властями в равном количестве от основных партий. На рубеже XIX-XX вв. партийные структуры стремились использовать все возможности по установлению контактов с избирателями в процессе регистрации: «Они рассылают своим сторонникам циркуляры с напоминанием, указывающим место и дату регистрации; они посылают за опоздавшими, оплачивают за избирателей...

Постепенно сложились формы национальной выборной кампании, своего рода правила игры, не предписанные законодательством, но не противоречащие ему и принятые обществом. В частности, выдвижение кандидатов на пост президента фактически не могло быть осуществлено вне партийной системы. Кандидатов предлагали пе граждане или какие- либо разрозненные общественные организации, а две мощные «партийные машины».

Развитие партийного влияния на электоральный процесс привело в начале XX в. к появлению института «первичных выборов» («primaries», «primary elections»). В принципе, праймериз - это предварительные выборы, которые служат для выдвижения кандидатов партии на собственно выборы. Обычно там представлена целая обойма кандидатов на многочисленные посты - не только политические, но и административные и юридические. Праймериз официально организуются публичными властями, как и сами выборы; они проводятся обычно в таких же пунктах для голосования, но все это происходит внутри каждой партии. Избиратель выбирает среди кандидатов своей собственной партии того, кто будет представлять партию на выборах. У входа в пункт для голосования избиратели получают два бюллетеня, но одному от каждой партии (открытые праймериз); каждый бюллетень содержит список кандидатов партии; избиратель отмечает крестиком тех, кого он предпочитает, но он имеет право использовать только один бюллетень (пли один список в бюллетене с двумя списками)1.

На основании полученных результатов определялся рейтинг кандидатов и формировались группы поддержки каждого претендента на президентский пост. Затем участники национальных партийных съездов (конвентов) избирали одного кандидата в президенты и одного - в вице- президенты, которые в дальнейшем предъявлялись выборщикам для окончательного избрания. Первые праймериз состоялись в 1904 г. в штате Флорида; к 1916 г. они практиковались в 20 штатах. С 60-х гг. XX в. институт «первичных выборов» стал неотъемлемой частью кампании по выборам президента США.

Важным этапом в развитии американского государственного права стал рубеж 60-х - 70-х гг. XIX в., когда в конституцию США был внесен ряд поправок, регламентирующих существенные аспекты реализации демократических прав и свобод (в том числе избирательного права). Поправки стали следствием гражданской войны между Севером и Югом.

В первой половине XIX п. рабство было наиболее серьезной социальной проблемой, стоящей перед Соединенными Штатами. В стране назревал конфликт между промышленно развитым Севером, отказавшимся от применения подневольного труда, законодательно запретившим рабство, и Югом, активно эксплуатирующим труд рабов. Конфликт привел к гражданской войне 1861-1865 гг., завершившейся поражением сторонников рабовладения. Рабство было отменено сначала прокламацией президента Линкольна2 от 1 января 1863 г., а затем XIII Поправкой к конституции США (1865 г.).

В 1868 г., в связи с принятием XIV Поправки к конституции всем совершеннолетним гражданам Соединенных Штатов (мужчинам), за исключением тех, кто совершил преступление или участвовал в мятеже, было гарантировано право голоса «при проведении выборов выборщиков Президента и Вице-президента Соединенных Штатов, представителей в Конгресс, должностных лиц исполнительной или судебной власти штата либо членов легислатуры штата». В случае ограничения в реализации данного права «норма представительства от этого штата должна быть уменьшена в той пропорции, в которой число таких граждан мужского пола соотносится с общим числом граждан мужского пола этого штата, достигших двадцати одного года»376.

Два года спустя, с принятием XV Поправки к конституции был сделан важный шаг на пути решения проблемы наделения бывших рабов политическими правами, в том числе правом голоса. Данная поправка устанавливала, что «право голоса граждан Соединенных Штатов не должно оспариваться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким- либо штатом по признаку расы, цвета кожи либо выполнения ранее подневольной работы»'-.

XIII-XV конституционные поправки способствовали общественной интеграции бывших рабов, распространению па них всего объема гражданской правоспособности. Отметим также, что первый раздел XIV Поправки давал юридическое определение гражданства США, существенно важное для приобретения политических прав.

Однако процесс установления в США реального политического равноправия для представителей различных рас и социальных групп испытывал существенное влияние консервативных, реакционных сил. Политические элиты южных штатов не могли смириться с тем, что вчерашние рабы получили право голоса на выборах и возможность самим претендовать на выборные должности. Несмотря на наличие достаточно четких формулировок в XIV и XV поправках к федеральной конституции и принятие Закона о гражданских правах (1866 г.) «южане» всеми силами препятствовали участию бывших рабов в политическом процессе. Конституционные поправки игнорировались местным законодательством, темнокожее население подвергалось преследованию, нередкими были случаи убийства «цветных» избирателей в период выборов. В 1867 г. в южных штатах было введено военное положение. Присутствие федеральных войск позволило темнокожему населению участвовать в избирательном процессе. В частности, при участии бывших рабов были избраны местные конституционное конвенты, призванные выработать тексты конституций штатов. Тогда же впервые в Конгресс США были избраны афроамериканцы (всего 16 человек).

Но на рубеже 1869-1870 гг. бывшим рабовладельцам отчасти удалось вернуть власть и установить в большинстве южных штатов дискриминационное законодательство. Одной из мер по отстранению бывших рабов от участия в выборах стало применение новых форм образовательного ценза. Теперь от потенциального избирателя требовалось не только умение писать, читать конституцию, но и толковать ее содержание (в частности, в штате Миссисипи). Для ограничения избирательных прав населения при- менялись также требования имущественного ценза или наличие «хороших моральных качеств». Причем наличие этих «качеств» или степень умения толковать конституцию произвольно определялись должностными лицами.

В этих же целях, с 1895 г. ряд штатов (Южная Каролина, Луизиана, Северная Каролина, Алабама, Вирджиния, Джорджия, Оклахома) принял законы, согласно которым избирательным правом наделялись лишь те жители штатов, которые владели им до 1 января 1867 г. или имели предков-избирателей, зарегистрированных до этой даты. Ценз грамотности к этим избирателям не применялся. Современники назвали данные законы «дедушкиными поправками», «дедовскими пунктами»1, так как данная правовая норма апеллировала к некоей политической традиции.

Имущественный ценз применялся в 11 южных штатах. В некоторых случаях (например, в штате Вирджиния) для того, чтобы быть допущенным к выборам, избиратель должен был предъявить свидетельство об уплате налога за все годы, когда он не участвовал в голосовании.

В результате дискриминационных мероприятий численность темнокожих избирателей на Юге резко сократилась. Например, если в 1890 г. в штате Миссисипи афроамериканцы составляли до 55 % электората, то в 1910 г. - 10 %. В 1896 г. в штате Луизиана было более 130 тыс. темнокожих избирателей; вследствие манипуляций с избирательным законодательством к 1904 г. их число сократилось до 1 324 человек377.

Явное противоречие местного законодательства нормам федеральной конституции неоднократно оспаривалось в судах, в том числе и в Верховном Суде Соединенных Штатов. Но в процессе рассмотрения исков суды выносили постановления, гласившие, что цензовое ограничение прав при регистрации избирателей или «дедушкины пункты» не противоречат федеральной конституции. Так, вердикт Верховного Суда США по делу Williams v. Mississippi (1898 г.) гласил, что ценз грамотности не противоречит XV Поправке к конституции, если он одинаково применяется ко всем гражданам, желающим зарегистрироваться в качестве избирателей, и не доказан факт дискриминации.

Лишь в 1915 г. Верховный Суд признал неконституционность «дедушкиных поправок». Более значимые шаги по созданию режима подлинного равноправия и обеспечения конституционного права голоса за представителями «цветного» населения США были предприняты в 50-60-е гг. XX в., во многом благодаря деятельности администрации президента Кеннеди. В этой связи необходимо упомянуть принятие федерального законодательства, сделавшего акцент на обеспечении за всеми американцами равного права голоса, устранении норм местного законодательства, обуславливавших избирательное право имущественными, образовательными или иными цензами (законы о гражданских правах 1957 и 1960 гг., закон об избирательных правах 1965 г.).

В 60-70-х гг. XX в. в конституцию США были внесены две поправки. Первая была принята в целях устранения возможных ограничений пра- ва голоса на основании имущественного ценза1, вторая устанавливала, что активное избирательное право должно быть распространено на лиц, достигших 18-ти летнего возраста378.