Глава 1. Соединенные Штаты Америки

Основные Факторы, определяющие ПОЛИТИКУ США в области нераспространения боевых ракет и ракетной технологии

В последние годы усилия по предотвращению распространения ракет и ракетной технологии в контексте глобальной задачи нераспространения ОМУ стали одним из основных приоритетов внешней политики США.

Как указываюсь в опубликованном в августе 1991 года докладе Белого дома «Стратегия Соединенных Штатов в области национальной безопасности», «нет важнее задачи, чем остановить глобальное распространение ядерного, химического и биологическог о оружия и ракет для его доставки...

Данная проблематика стала неотъемлемой частью повестки дня совещаний на высшем уровне в НАТО, встреч в верхах «Семерки» индустриально развитых стран по экономическим вопросам.

Активность США в этой области вызвана рядом причин.

Прежде всего, в ее основе лежит объективная обеспокоенность Соединенных Штатов (равно как и России, и всего международного сообщества) угрозой распространения боевых ракет как средств доставки

ОМУ. Б кризисные регионы. Реальность такой угрозы убедительно показали события в Персидском заливе.

По официальным данным, которые неоднократно приводились R США (и п нашей стране), к 2000 году 15 развивающихся стран получат возможность производить баллистические ракеты большой дальности. 8 таких стран могут заполучить ядерное оружие или уже обладают им, стран будут располагать химическим оружием, !0 стран будут способны также производить бактериологическое оружие.

Если в 80-е годы развивающиеся страны имели на воорчжении преимущественно приобретенные ракеты иностранного производства, то в последние годы более 10 стран «третьего мира» работают над собственными программами создания баллистических ракет, налаживая такое производство либо самостоятельно, либо с помощью развитых стран52.

Специалисты прогнозируют и такую тенденцию, как существенное увеличение дальности баллистических ракет, производимых в «третьем мире»: к концу 90-х годов пять развивающихся стран смогут получит», ракеты с дальностью о г 1000 км и более, одно или несколько таких стран - ракеты с дальностью 5000 км5

Кроме того, расширяется круг экспортеров ракет и ракетной технологии.

Появляются и новые производители космической технологии. 11оми.мо России и США пять стран уже выводили в космос свои спутники с помощью собственных носителей - КНР. Франция. Япония. Индия, Израиль. Над собственными спутниковыми программами работают также Аргентина, Бразилия и другие страны.

Соединенные Штаты при этом рассматривают данную проблему в первую очередь как угрозу их глобальным интересам. Как заявлял министр обороны США, «Соединенные Штаты по-прежнему остаются державой с глобальными интересами. Поэтому нельзя допхетить, чтобы возможности США по осуществлению глобальных интересов были ограничены. Уже лет через десять континентальная часть США может оказаться в пределах досягаемости баллистических ракет нескольких стран «третьего мира»м.

Наконец, позицию США, безусловно, определяют и американские экономические интересы, связанные со стремлением контролировать международный рынок ракетной и космической технологии. «Администрация Дж.Бша считает усилия по сдерживанию этого рынка свои важным приоритетом»,- отмечается в книге сотрхдника Брукингского института США Дж.Нолан".

Неудачи космических программ США в восьмидесятые годы («Шатл», «Титан». «Дельта») привели к полному пересмотру американской ракетной стратегии4.

С 1983 года правительство США стремилось ускорить появление рынка коммерческих услуг по космическим запускам. Была разработана «политика» коммерческих запусков, а президент Рейган возложил на Министерство Транспорта функции по совершенствованию индустрии коммерческих запусков. Конгресс в 1984 году принял Закон о коммерческих космических запусках (действует с поправками 1988 года) и Закон о пользовании услугами по запускам R 1990 году. Сегодня производители ракетной промышленности США конкурируют на рынке коммерческих запусков с Европой (Европе, где применяются ракеты- носители «Ariane», в 1995 году принадлежало 55 % мирового рынка услуг по коммерческим запускам5 ).

Частично изменения в политике США в ракетно-космическом сфере после катастрофы «Челленджера» состояли в том. что ПАСА перестало предлагать услуги по коммерческим запускам с использованием систем «Шатл», за исключением случаев, когда полезная нагрузка требует уникальных технических параметров средства доставки («Шагла»). либо когда затраг иваются важнейшие внешнеполитические интересы.

Несколько ракетно-космических фирм пытаются создать новые средства доставки исключительно для коммерческих целей.

В конце 80-х - начале 90-х годов министерство обороны США и НАСА совместно приступили к разработке нового семейства средств доставки (National Launch System), но Конгресс остановил программу в 1993 году из-за ее дороговизны, а также невозможности полу чения быстрого результата.

Администрация Буша предложила новую программу (Spacelifter) под эгидой министерства обороны. Она была встречена без энту зиазма по тем же причинам.

" BaVor S 1 rx-d and Tested Proton Nci Rocket Rival, о Moscow hmc^ 16 96 fhurocoriMjit.

Идет дискуссия о том, могут ли США и в дальнейшем рассчитывать на существующие системы доставки. Они на данный момент не окупают затрат на их производство. Защитники проектов коммерческих запусков утверждают, что без новой, экономически эффективной системы. США не могут конкурировать с другими странами в этой области.

Нужно отметить, что некоторые компании (как. например. Корпорация орбитальных исследований) производят небольшие средства доставки. Более крупные, предусмотренные программой Spaccliftcr, частные компании не в состоянии производить по финансовым соображениям58.

Законодательство США в области, контроля за экспортом ракет и ракетной технологии и механизм его осуществления

В США контроль за экспортом вооружений, в том числе ракетной техники, регулируется Законом о контроле над экспортом вооружений 1976 года50. Законом об иностранной помощи 196! года60.

Согласно этим законам, на экспорт военной техники, оборудования и технологии требуется разрешение правительства США, в частности, в виде лицензии. Соответствующие предметы экспорта военного

Marcia S.Smith, a specialist m Science and Tcchnolo.o Policv Science Po Research Division Sixacc Activities of the United States. C IS. and Other Launching Countries Organizations 195? - 1995. CRS Report for Congress March 29. 1994 Pill.

%v Aims Export Connrot Ac* Chap:rr "9 of Title ?? of the U S Code I! S rode. ISC- свод дсйсти>ю него законодательства США - Ю.Г

Foreign Assistance Act Chapter 32 of 1 itle 22 ol the U S Code. M Export Administration Act 50 U S С App 2405. Хот* действие -этого лакома истекло в 1994 юл> исполнительным приказов президента США оно было псодлемо. Проект нового закона о регулировании экспорта H.R.561 был принят Палатой Представителей Конгресса США (> июля 1996 г и передай ь Cc»wi 4: См. Code о1 Federal Resulauons -CI R. Title 22. Volume l.Pans 120. 121

назначения перечислены в списке, публикуемом в своде федеральных законов СШЛ6 Предварительное разрешение необходимо получать также на поставку за рубеж информации, относящейся к разработке, производству, применению, ремонту, модификации упомянутых i5 списке предметов военного назначения. Это же относится как к прямым поставкам, так и к таким формам сотрудничества с зарубежными партнерами, как совместное производство, лицензирование, совместная разработка.

Лицензия не требуется, если экспорт планируется осуществить в рамках правительственных программ военного сотрудничества04. Под такие программы, естественно, подпадает кооперация в рамках НАТО.

В соответствии с правилами экспортного законодательства полномочия по контролю за экспортом и импортом воору жений, а также по определению перечней и характеристик контролируемых товаров формально принадлежат Президенту США* Однако большая часть этих полномочий была делегирована им Государственному секретарю''*.

Экспортеры обязаны предоставлять ему соотвектвуюшую информацию, в том числе сведения о конечном использовании предметов экспорта и их возможной передаче третьим странам.

Лицензия на экспорт, в смысле вышеупомянутых законодательных и правительственных актов, не может быть выдана иностранному лицу(Я.

На лицензирование в Госдепартамент как правило поступают уже подписанные контракты. Однако если речь идет о поставке за рубеж- предметов (или технологии), относящихся к «существенно значимому» военному снаряжению (или информации) и на сумму свыше М млн. долл., то в этом случае госдепартамент должен быть уведомлен о такой планируемой сделке за 30 дней до ее заключения6^. Дело в том, что для принятия решения о разрешении такой сделки необходимо согласие Конгресса США, который своей резолюцией может ее приостановить или запретить, хотя это случается нечасто.

Закон о контроле над экспортом вооружений наделяет Конгресс США функциями, связанными не только с принятием решений относительно конкретных экспортных сделок. Конгресс каждый год информируется о предполагаемых крупных экспортных операциях, упомянутых выше. Кроме того, Президент информирует Конгресс об изменениях в списке военного снаряжения, а также о той политике экспортного контроля, которую администрация намерена проводить в отношении определенных стран. Примечательно, что любая информация об экспортной политике правительства должна быть им предоставлена в Конгресс'0. Этот опыт парламентского контроля над деятельностью правительства в такой области как контроль за торговлей оружием, безусловно любопытен и полезен для изучения в России.

Что касается экспортных поставок, подпадающих под критерии и ограничения РКРТ, то для приобре1ения лицензии требуется предварительное получение гарантии правительства страны-импортера относительного конечного использования таких поставок и отказа от их реэкпорта.

11редусматривается, что уже одобренные госдепартаментом лицензии могут быть отменены или приостановлены по решению зам.

Па экспорт предметов «двойного назначения», которые могут быть использованы не только для мирных, но и военных целей, также необходимо получение лицензий, но уже не в госдепартаменте, а в министерстве торговли США6.

За нарушение законодательства в области экспортного контроля предусмотрена система санкций, в частности, штрафов до одного млн. долл. или 10 лет тюремного заключения а также запрет на заключение контрактов с правительством США на определенный срок7 .

Любопытным феноменом Режима является тот факт, что США являются единственной страной-участницей РКРТ, разработавшей систему санкций как для американских компаний-нарушителей законодательства об экспортном контроле, так и для зарубежных.

Против зарубежной компании санкции США вводятся в случае, если она осуществила передачу технологии, контролируемой американским законодательством по ограничению экспорта ракетной технологии в страну, не участвующую в этом Режиме.

Выбор санкции, налагаемой на экспортера (как американских, гак и иностранных), определяется характером и степенью чувствительности переданных товаров. При передаче товаров Категории 1 санкция представляет собой запрещение на получение лицензии на экспорт товаров военного и двойного назначения минимум на 2 года, а также запрет на передачу иностранному экспортеру-нарушителю ракетной техники и технологии США в течение этого периода7.

Компания-нарушитель также теряет возможность исполнения правительственных контрактов на такой же срок. За передачу товаров Категории 2 санкции примерно аналогичны.

Закон предусматривает снятие санкции в случае, если компания- нарушитель является единственным поставщиком данных товаров военного назначения для правительства США

Если администрация считает, что конкретная передача существенно продвинула ракетную программу принимающей страны, может быть введен двухлетний запрет на импорт в США всех товаров, произведенных этой компанией.

Поправка Хэлмса к Закону о пределах и условиях ассигнований на международную деятельность на 1992-93 финансовый год " ввела положение, специально касающееся стран с нерыночной экономикой (Китая и Северной Кореи), где указывается, что санкциями затрагиваются не только государственные компании, но и широкий сектор экономики, которому будет нанесен существенный ущерб. Это расширяет систему санкций в том смысле, что они применяются ко всему спектру деятельности компании-нарушителя в отношении передач ракетного оборудования и технологии, а также ко всей деятельности правительства по разработке и производству электротехники и аэрокосмической техники, то есть запрещение на выдачу экспортных лицензий США относится уже не к конкретной компании-нарушителю, но и ко всем организациям гос>дарства юрисдикции, которые участвуют в аэрокосмической деятельности.

Если передачу ракет и ракетной технологии осуществляет компания страны-участницы РКРТ, то санкции против нее вводятся лишь в том случае, если есть основания полагать, что имело место нарушение законодательства этой страны о контроле за экспортом.

Если имеет место передача в страну-участницу РКРТ, то санкции к компании-нарушителю применяются лишь в случае ее незаконности с точки зрения экспортного законодательства страны-получателя, а также если есть основания полагать, что правительство этой страны знало о готовящейся сделке, но не предпринимало действий по ее предотвращению. Если страна-получатель является промежуточным участником РКРТ (неполноправным участником, в одностороннем порядке присоединившимся к Режиму), то санкции могут не налагаться, а сама страна - рассматриваться в качестве полноправного участника для целей американского законодательства об экспортном контроле, если заключено двустороннее соглашение о взаимопонимании с США, где эта страна обязуется ввести стандарты и критерии РКРТ в свою национальную систему экспортного контроля. Такие соглашения США заключили с Россией, Южной Африкой, Украиной и Израилем.

Несмотря на заявленное соблюдение Китаем правил РКРТ, против него были введены санкции США в связи с передачей компонентов ракеты М-II Пакистану. Также были подвергнуты санкциям США предприятия Индии. Ирана, Северной Кореи. Пакистана, России. Южной Африки и Сирии. Санкции в отношении российских и некоторых китайских предприятий были сняты в ответ на шаги предпринятые этими странами по принятию Руководящих Принципов РКРТ в своем законодательстве и отказу от соответствующих контрактов.

Любопытно, в свете вышесказанного, рассмотреть введение американских санкций против десяти российских научных предприятий в февр&пе 1999 гола с точки зрения американского законодательства о таких санкциях. США принимают решения, которые идут вразрез с их собственным законодательством по РКРТ. вводя санкции против компаний страны-} частницы РКРТ, не доказав факт наличия обязательных оснований для этою8: ни нарушений российского законодательства об экспортном контроле, ни нарушений порядка получения российской экспортной лицензии. Со стороны Российского Правительства необходима реакция, учитывающая такой правовой анализ обстоятельств. Комментируя такие действия американской администрации, нужно задать ее представителям вопрос о том, какие именно положения РКРТ и соответствующего российского законодательства послужили причиной для ввода санкций. Статус участника РКРТ дает России право на изъятие из законодательства США о санкциях при соблюдении стандартов РКРТ. Представляется, что при игнорировании Соединенными Штатами этого положения собственного законодательства бремя доказывания вины (в данном случае российских компаний-экспортеров) должно лежать на американской стороне, хотя, конечно, такое «бремя» существует лишь в том случае, если американская сторона заинтересована в сотрудничестве с Россией и в конструктивном диалоге по всем вопросам этого сотрудничества, его вряд ли можно рассматривать с правовой точки зрения, так как представляется проблематичной возможность, скажем, оспаривать в американском суде действия американского правительства по отказу в предоставлении иностранной (российской) копании импортной лицензии США, либо по запрету на передачу высоких технологии такой компании. Такие полномочия в юридическом смысле пока являются правом государственных органов в соответствии с законодательством многих стран, в том числе США. Кроме того, решение об отказе в выдаче лицензии или о ее отзыве может быть обусловлено чисто политическими соображениями. Политические решения правительства США, принимаемые в соответствии с конституционными полномочиями, обжалованию в судах США не подлежат7'. Справедливости ради стоит отметить, что вынуждая иностранные компании соблюдать свое внутреннее законодательство под улрозой санкций, американское правительство стимулирует и американские компании соблюдать в ряде случаев иностранное экспортное законодательство. Так, в ноябре 1989 гола Пентагоном было издано распоряжение, согласно которому его подрядчики из числа американских или иностранных фирм, осуществляющие деятельность за рубежом, обязаны соблюдать законы об экспортном контроле, установленные соответствующими иностранными правительствами. В случае нарушения этого распоряжения какой-либо фирмой Пентагон может отказать ей в заключении контракта на срок до трех лет.

В декабре 1990 года администрация США выступила с инициативой по ограничению и упорядочению экспорта оборудования, материалов и услуг, которые могли бы в слчае беспрепятственного доступа к ним служить источником создания ядерного, химического, биологического, а также ракетного оружия. Иными словами, была введена в действие так называемая всеобьемлющая система экспортного контроля.

В развитие этой инициативы в марте 1991 года администрация опубликовала новый свод правил по усилению экспортного контроля: всеобъемлющая cucie.Ma была распространена на химическое и биологическое оружие, а также ракеты. Как подчеркивалось в заявлении Белого дома, новые правила, принятие которых во многом стимулировал кризис в районе Персидского залива, направлены на то, чтобы избежать в будущем угрозы применения ОМУ против американских войск.

Фундаментальная основа всеобъемлющей системы - принцип, неофициально называемый «catch-all». означает, что экспорт контролируется по конечному использованию и конечным пользователям, а не по основаниям для контроля экспорта определенных товаров и технологий (которым является, например, наличие наименования товара в контрольных списках).

По конечному использованию экспорт контролируется, в свою очередь, на основании принципов «knows» и «is informed».

Принцип «knows» означает, что экспортер должен подать заявку на получение экспортной лицензии во всех случаях, когда ему известно, что

JT>

предмет его экспорта будет использован для деятельности связанной с ОМУ или ракетными системами.

Принцип «is informed» означает, что экспортер должен подать заявку на получение экспортной лицензии, когда министерство торговли США информировало его о том, что предмет его экспорта может быть использован в военных целях или для деятельности, связанной с ОМУ или ракетными системами. Если потенциальный экспортер не уверен в том, имеет ли его продукция двойное применение, он должен обратиться в министерство торговли за консультацией.

В соответствии с новыми правилами усиливается контроль за принятием решении по выдаче лицензий на экспорт гехнологии и оборудования двойного назначения. Разрабатывается список предметов экспорта двойного назначения, которые могт быть использованы для создания ОМУ и средств его доставки. Лицензии на такой экспорт необходимо будет получать теперь в том случае, если экспортеру становится известно, что его поставки могут быть использованы за рубежом в проектах, «вызывающих озабоченность» (принцип «knows and is informed») в контексте нераспространения ОМУ80.

На практике механизм принятия решений в США по вопросам нераспространения ОМУ, ракет и ракетной технологии и лицензирования экспорта возложена на 'заместителя госсекретаря по вопросам помощи на цели безопасности, возглавляющего созданный в этих целях межведомственный комитет по координации политики в области нераспространения*1. В комитет входят представители министерств обороны, торговли, энергетики, аген тства по контролю над вооружениями Jane's Defence Week !>. Jan uar> 5. 1991. p 7. Lxport Control <>! (hr I. SA Л Summary Paris JJK 1991 pi.10 и 22CF.R 120. Sec I20.)(b> и разоружению и других заинтересованных ведомств. Непосредственно в госдепартаменте эти вопросы входят в компетенцию управления по военно-политическим делам. В рамках этого управления фнкционируст несколько подразделений на которые возложены следующие задачи: -

отдел по вопросам политики в области распространения оружия - координация мероприятий, направленных на нераспространение ракет и ОМУ: -

группа контроля за экспортом ракетной технологии - принятие решений на рабочем уровне с участием заинтересованных ведомств по вопросам выдачи лицензий на экспорт ракетной технологии; -

отдел контроля за поставками вооружений - прием заявок, оформление и выдача (или отказ) лицензий на экспорт, связанный с ракетами или ракетной технологией; -

группа анализа торговых сделок, относящихся к ракетам и ракетной технологии - анализ участия иностранных госчдарств в ракетных и космических программах82.

При рассмотрении заявок на экспорт упомянутые подразделения Госдепартамента прежде всего проверяют, в какой мере запрошенные предметы экспорта подпадают по ограничения, установленные в РКРТ и в утвержденных правительством США списках контролируемых товаров. Учитывается участие страны-импортера в Договоре о нераспространении ядерного оружия, наличие и характер ее программ в области ракетостроения и другие факторы такого рода. США, в частности, установили ограничения на поставку технологии создания систем пуска и

Arms Control V S. Effort* to Control the Transfer оГ Nuclear СзрйЫс Missile Technology L S General Accounting Offrcc. Washington. DC . June J9Q0. p.

наведения для гражданских космических программ в че страны, которые разрабатывают ракеты-носители ядерного оружия*"'.

Кроме того, просматриваются и существующие в Госдепартаменте и Министерстве торговли своего рода «черные списки» фирм и частных лип - нарушителей экспортных правил84.

Вполне официально все еще существуют списки стран, с участием которых экспортно-импортные операции являются нежелательными55. Такие списки, в принципе, правительство вправе засекретить, если Президент сочтет, что опубликование такой информации противоречит интересам национальной безопасности*46. Здесь речь идет не о тех странах, которые США официально считают «пособниками терроризма», или тех, против которых действует официальное эмбарго. Злесь под «контролируемыми» странами понимаются и те, экспорт в которые нежелателен с точки зрения национальных интересов США, а потому запрещен. Для подобного запрета такой стране не нужно быть нарушителем международных режимов и норм, под национальными интересами здесь подразумевается чисто политическая или экономическая

* Тэ.м же. cip I 7. 11 Там АС. стр 5

При выдаче разрешений на экспорт в СССР, страны Восточной f-.нропы и Китай долгое время читывал ись соответствующие ограничения, установленные в рамках KOKOM Координационный комитет западных стран но контролю за экспортом (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls - COCOM.«. созданный в W4Q полу по инициативе Соединенных Штатов и основанный ь Париже, включал ! 7 стран <все страны-члены Атлантического Союза гл исключением Исландии, а также Японии и Аастрдлии) Он был признан не допускать экспорт некоторых видов продукции и технологии военного характера и относящихся к ядерной энергии, а также гражданской проекции двойного назначения. напрапляемих ь СССР, Китай и девять других социалистических ихи бывших социалистических стран (Польша. Венгрия. Чехословакия. Болгария. Румыния. Албания. Корейской» НароджнДемократическая Республика. Вьетнам и Монголия) В ноябре 1995 года страны КОКОМ приняли решение о роспуске этой организации На ее месте предполагалось создать международный орган по контролю за экспортом товзрои и технологий двойного назначения • государства, неблагоприятные с точки зрения «поддержки терроризма», и сентябре 1995 года на своем совешании в городе Вхсенаар Г Нидерланды) государства, ранее входившие в КОКОМ, дотворшсись о создании нового мноюсторпннего режима же портного контроля, соучредителем которого стала и Россия. "'22 U.S C. Sec 277$ (е)

нецелесообразность экспорта оружия или соответствующих технологий в эту страну.

Общее количество экспортных заявок, ежегодно рассматриваемых госдепартаментом и министерством торговли, составляет порядка 50-100 тысяч. Через помянутую межведомственную группу контроля за экспортом ракетной технологии ежегодно проходит около 1100 заявок.

За первые годы существования Режима - с апреля 19S7 года по сентябрь 1989 года - госдепартаментом и министерством торговли в 29 случаях принимались решения об отказе в разрешении на получение лицензий на экспорт ракетной технологии. Другие страны-участники РКРТ за этот период сообщили о 13 отказах87.