1. Проблема конституироваиия Учредительного собрания в 1917 г.

Февральская революция 1917 г. положила начало принципиально новому этапу в истории российского избирательного права. И хотя временные рамки его существования были очень коротки, принятые тогда законодательные акты, регулировавшие избирательную практику, были невиданными в российской истории.

Участие в мировой войне (1914-1918 гг.) чрезвычайно негативно отразилось на хозяйственной и общественно-политической жизни России.

В конце февраля 1917 г. жители Петрограда, солдаты столичного гарнизона и моряки Балтийского флота открыто выступили против самодержавия. Восстание было поддержано провинцией. Дискредитировавшая себя романовская монархия не сумела оказать революционерам практически никакого серьезного сопротивления603.

Вопрос о власти приобрел большую актуальность уже в первые дни Февральской революции. Среди реально существующих властных ин- статутов лишь Государственная дума пользовалась некоторым доверием восставшего населения. Днем 27 февраля 1917 г. здание Таврического дворца было переполнено солдатами, жителями Петрограда. Раздавались призывы к членам Думы взять в свои руки исполнительную власть. Реагируя на стихийно развивающиеся события, члены Думы приняли решение сформировать исполнительную комиссию, призванную решать вопросы об организации власти. Так возник Временный комитет Государственной думы под руководством ее председателя - М. В. Родзянко604. В те же часы и в том же здании был создан Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, состоящий из выборных представителей промышленных предприятий, воинских частей.

Утром 2 марта 1917 г., после некоторых колебаний, под давлением сложившихся обстоятельств Николай II принял решение об отречении от престола.

В тот же день, около 10 часов вечера в Пскове, в салоне-вагоне императорского поезда начались переговоры Николая II с представителями Государственного совета и Государственной думы - А. И. Гучковым605 и В. В. Шульгиным606. В ходе переговоров депутаты вновь предложили царю в целях сохранения монархии «передать власть другому лицу». В 23 часа 40 минут царем был подписан и передан делегатам документ, в котором, в частности, говорилось: «В дни великой борьбы с внешним врагом, стремящимся почти три года поработить Нашу родину, Господу Богу угодно было ниспослать России новое тяжкое испытание. Начавшиеся внутренние народные волнения грозят бедственно отразиться на дальнейшем ведении упорной войны. Судьба России, честь геройской Нашей армии, благо народа, все будущее дорогого Нашего Отечества требуют доведения войны во что бы то ни стало до победного конца... В эти решительные дни в жизни России, почли Мы долгом совести облегчить народу Нашему тесное единение и сплочение всех сил народных для скорейшего достижения победы, и в согласии с Государственною думою признали Мы за благо отречься от престола государства Российского и сложить с себя верховную власть... Мы передаем наследие Наше брату Нашему великому князю Михаилу Александровичу' и, благословляя его на вступление на престол государства Российского, заповедуем брату Нашему править делами государственными в полном и ненарушимом единении с представителями народа в законодательных учреждениях на тех началах, кои будут ими установлены, принеся в том ненарушимую присягу во имя горячо любимой родины. Призываем всех верных сынов отечества к исполнению своего святого долга перед ним, - повиновением царю в тяжелую минуту всенародных испытаний и помочь ему вместе с представителями народа вывести государство Российское на путь победы, благоденствия и славы.

Одновременно царем были написаны указы о назначении Г. Е. Львова608 председателем Совета министров, а великого князя Николая Николаевича верховным главнокомандующим. По совету Гучкова и Шульгина, документ об отречении был обозначен тремя часами дня, а указы - двумя часами, чтобы обеспечить легитимность правительства, якобы назначенного царем до его отречения от престола.

Еще до получения манифеста об отречении царя, Временный комитет Государственной думы назначил Временное правительство - верховный орган исполнительной власти, созданный на переходный период - до того, как будут легитимированы новые исполнительные и законодательные структуры.

Восставшие массы активно вмешивались в процесс учреждения нового правительства. В ночь со 2 на 3 марта 1917 г. офицеры восставших частей потребовали от Временного правительства «ясно и точно высказаться о своем намерении дать народу самому избрать форму правления в лице Учредительного собрания, которое может быть созвано только после установления полного спокойствия в стране, необходимого для правильности выбора»609. Ответом на требования восставших стала декларация от 2 марта 1917 г. в которой, в числе своих первоочередных задач, Временное правительство назвало немедленную подготовку «к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны»". На тех же принципах планировалось провести выборы в органы местного самоуправления.

В первой половине дня 3 марта 1917 г. великий князь Михаил Александрович принял решение отказаться от принятия верховной власти «в пользу» Учредительного собрания и подписал следующий акт: «Одушевленный единою со всем народом мыслию, что выше всего благо Родины нашей, принял я твердое решение в том случае восприять верховную власть, если таковая будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием чрез представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы государства Российского.

Посему, призывая благословение Божие, прошу всех граждан державы Российской подчиниться Временному правительству, по почину Го- сударственной думы возникшему и облеченному всею полнотою власти, впредь до того, как созванное в возможно кратчайший срок на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования Учредительное собрание своим решением об образе правления выразит волю народа»610.

Таким образом, в России впервые были созданы политико-правовые основы для формирования на выборной основе Учредительного собрания (или Конституанты).

В 1917 г., «соприкоснувшись с массовым социально-политическим движением», идея Учредительного собрания «стала символом полного обновления страны и установления народовластия. Умозрительно представлялось, что кратчайший путь к нему лежит через всеобщее избирательное право и суверенное всенародное представительство, само избирающее форму правления. Соединение в едином лозунге этих принципов придавало ему законченно революционный смысл и поистине универсальный характер. В широком общественном мнении с Учредительным собранием связывались не только смена отжившего политического режима, но и осуществление всех назревших социальных нужд»611.

На начальном этапе революции лозунг созыва Учредительного собрания, основанного на началах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном способе голосования, объединил разнородные политические силы и движения, подавляющее большинство российских общественных деятелей, участников многочисленных манифестаций, митингов и сходов.

В этих условиях способ избрания членов Собрания и соответствующие ему процедурные вопросы становились определяющими при решении «задач государственного переустройства».

25 марта 1917 г. Временным правительством было образовано и в тот же день приступило к работе Особое совещание для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание.

Первоначально в его заседаниях участвовало более 60 человек; к концу июля оно увеличилось до 80, а к сентябрю - до 110 человек612. Особая роль в Совещании отводилась специалистам - известным юристам, имеющим опыт работы над проектами государственных законов. Среди них - В. В. Водовозов, В. М. Гессен, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаевский, В. А. Маклаков, Б.

Постановлением Временного правительства председателем Совещания был назначен известный юрист Ф. Ф. Кокошкин613.

Деятельность Совещания проходила гласно: результаты его трудов публиковались в периодическом издании - «Известиях Особого совещания», отдельными выпусками печатался «Стенографический отчет» о прениях, издавались различные законопроектные и подготовительные материалы, многие газеты освещали ход подготовки проекта «Положения о выборах».

Для более детальной проработки вопросов, связанных с подготовкой «Положения о выборах в Учредительное собрание», Особое совещание образовало несколько комиссий: об условиях осуществления активного и пассивного избирательного права, о системах избирательного права, о технической подготовке выборов, об избирательных списках и их обжаловании, о выборах в армии и флоте, о выборах на окраинах и др. По обозначенным проблемам комиссии готовили доклады, которые выносились на рассмотрение общего состава Совещания.

Создатели избирательного законодательства пришли к единому мнению о том, что выборы должны быть всеобщими, равными, прямыми. Но сама система выборов (пропорциональная или мажоритарная), способ их проведения в действующей армии, на флоте, в удаленных регионах страны вызывали много споров.

Принципиальнейшим (или «коренным», как назвал его А. С. Заруд- ный) вопросом явился выбор системы избирательного права. К началу работы Совещания (в марте-апреле 1917 г.) многие партии уже высказались за внедрение наиболее передовой в это время - пропорциональной избирательной системы. Однако такой подход вызывал и немало критических откликов.

Противники пропорциональных выборов (В. В. Водовозов, В. М. Гессен, В. А. Мякотин и др.) полагали, что «при малокультурности населения России, при слабом развитии партийности в стране и политической безграмотности масс, единственно приемлемою должна быть признана одноименная мажоритарная система, основными достоинствами которой являются, прежде всего, техническая простота и дешевизна выборов.., а также доступность ее для понимания даже наименее сознательных частей населения»614.

В. В. Водовозов и его сторонники указывали, что мажоритарная система обеспечивает более тесную связь между избирателями и народными представителями, позволяет избирателю самому называть канднда- тов в депутаты. Кроме того, эта система способствует консолидации партий, в то время как пропорциональная система стимулирует процесс дробления общественных организаций.

В свою очередь, члены Совещания, отстаивавшие идею голосования по пропорциональной системе, привели немало доводов в пользу своей точки зрения. Они указывали, что избирательная система призвана способствовать наиболее точному отражению в выборном органе политических сил, действующих в стране. В то время как при мажоритарной системе голоса меньшинства игнорируются, пропорциональная система позволяет максимально полно учесть все поданные голоса.

После того, как были выслушаны доводы и возражения сторонников различных избирательных систем, состоялось голосование. Пропорциональная система была принята большинством голосов (16:4).

Затем Комиссия обсудила тип конкретной избирательной системы. Подавляющим большинством голосов был отвергнут вариант, предполагающий многомандатное списочное голосование в рамках единого округа, охватывающего всю территорию страны. Рассмотрев характеристики систем списочного голосования, Комиссия рекомендовала использовать систему связанных списков, при которой избиратель голосует за какой- либо официально зарегистрированный список кандидатов целиком, не имея возможности отвода неприемлемых кандидатур или голосования за отдельных кандидатов из разных списков.

Для распределения депутатских мест между кандидатскими списками была предложена система В. д'Ондта (общее число голосов, полученных каждым из списков, последовательно делится на 1, 2, 3, 4 и т. д.; полученные частные располагаются в порядке убывания, наибольшее частное, стоящее на месте, соответствующим числу депутатских мандатов от округа, является избирательным знаменателем; число депутатских мест для каждого списка определяется путем деления общего числа голосов, поданных за список, на указанный избирательный знаменатель615).

1-2 июня 1917 г. Совещание заслушало доклады членов Комиссии, в которых суммировался ход обсуждений по проблеме выбора избирательной системы, указывались основные доводы в поддержку того или иного мнения.

Член Совещания М. С. Аджемов616 предложил использовать обе основные избирательные системы: «Для России одну систему невозможно провести.., в России нужна, имея в виду разнохарактерность условий, вместе и пропорциональная, и мажоритарная. Там, где население - в большом округе - в силу исторических или иных причин представляется разнохарактерным, разнонациональным, там нужна непременно пропорциональная система выборов... Если же перейти к общерусской картине, то здесь я считаю, что мажоритарная система является единственно возможной»617. Идея Аджемова (с определенными оговорками) была поддер- жана С. А. Котляревским, Э. Э. Понтовичем, П. П. Гронским и некоторыми другими участниками Совещания.

В результате голосования среди членов Особого совещания большинством 27 против 9 была принята пропорциональная избирательная система.

Существенные разногласия возникли и по вопросу о возрастном цензе. Представители кадетов предлагали ограничить его 21 годом, Петроградский Совет настаивал на снижении ценза до 20 лет, а большевики предложили предоставлять избирательные права с 18-летнего возраста. Немало трений возникало и по поводу лишения избирательных прав, в, частности, дезертиров, членов бывшей императорской фамилии.

Работа Особого совещания продолжалась до начала сентября 1917 г. С августа она шла параллельно с деятельностью Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии. Проект «Положения о выборах» разрабатывался и принимался не целиком, а по отдельным разделам или главам. 20 июля 1917 г. Временное правительство утвердило главы I-V первого Раздела «Положения», 11 сентября - главы VI-X первого Раздела и второй Раздел и Наказ о применении Раздела первого «Положения о выборах в Учредительное собрание» - инструкцию по вопросам применения избирательного законодательства.

Наконец, 23 сентября 1917 г. были утверждены - третий, заключительный Раздел, инструкция по его применению и роспись числа членов Учредительного собрания по избирательным округам.

Создатели «Положения о выборах в Учредительное собрание» полагали, что в достаточной мере учли специфику регионов и политического развития России, менталитет ее граждан, их надежд и устремлений. Новый закон соответствовал уровню передового избирательного законодательства своего времени и даже превосходил его по некоторым положениям.

Современный исследователь отмечает: «Рассуждения по поводу закона о выборах во Всероссийское Учредительное собрание кажутся праздными: все равно ведь избирательная демократия в 1917 году не сработала. Однако этот исторический экскурс позволяет видеть в избирательной реформе 1917 года плод разумного компромисса, возобладавшего над узкопартийными интересами и амбициями»618.

Авторы проекта ответственно подошли к своим обязанностям. Они особенно настаивали «на соблюдении всех формальностей процедуры по организации выборов. В особенности требовали.., чтобы списки избирателей были составлены не какими-нибудь «самочинными органами народной власти», возникшими на местах, но правильно избранными новыми демократическими органами самоуправления»619.

В результате, выборы членов Учредительного собрания и, соответственно, его созыв, откладывались до завершения выборного формирования новых органов местного самоуправления - городских дум, волостных и уездных земств620. Сначала выборы в Собрание были назначены на 17 сентября, а его открытие - на 30 сентября. Но затем выборы были перенесены на 12-14 ноября 1917г., а созыв - на 28 ноября.

Демонстрация в день открытия Учредительного собрания (фото)

С приближением дня выборов, внутриполитическая обстановка в России все более накалялась. Свержение Временного правительства, начавшийся процесс перехода власти к большевикам во главе с Лениным621, не могло не сказаться на общем ходе подготовки к проведению выборов. Сама возможность проведения выборов в условиях совершившегося государственного переворота казалась неосуществимой. Вместе с тем, скорейший созыв Учредительного собрания представлялся многим едва ли не единственным легитимным способом разрешения политического кризиса. Демократические организации во главе с партией социалистов-революционеров, уверенные в благоприятном для себя исходе голосования, стремились не допустить отмены выборов в назначенные сроки - 12-14 ноября 1917 г.

«Внешне все оставалось по-прежнему: высшая законодательная воля принадлежала Учредительному собранию, новое правительство облекалось властными полномочиями только на переходное время, до его созыва. 27 октября 1917 г. Совнарком подтвердил проведение выборов в назначенный срок, 12 ноября, и призвал все избирательные комиссии, орга- ны местного самоуправления, Советы и солдатские организации на фронте «напрячь все усилия для обеспечения свободного и правильного производства выборов»622.

В большинстве округов выборы начались 12 ноября 1917 г., но вследствие хозяйственной разрухи, неопределенности политической ситуации, во многих регионах они затянулись на долгие месяцы, а в отдельных местностях - вообще не состоялись. К 28 ноября - сроку, установленному Временным правительством было выбрано около 300 депутатов, а зарегистрировано лишь 173. Всего в кампанию 1917 г. было избрано 767 депутатов.

В ноябре-декабре 1917 г. члены Собрания прибывали в Петроград, формировались депутатские группы, фракции. Первое и единственное пленарное заседание Учредительного собрания началось в Таврическом дворце во второй половине 5 января 1918 г. и фактически было разогнано начальником караула А. Г. Железняковым в 4 часа 40 минут ночи. 6 января 1918 г. Центральный исполнительный комитет принял декрет «О роспуске Учредительного собрания».

С утверждением власти большевиков и роспуском Учредительного собрания ростки зарождавшейся новой избирательной системы были уничтожены.