Открытость федеральных органов исполнительной власти

Следует заметить, что и в отсутствие специального федерального закона большинство федеральных министерств и ведомств предпринимают шаги по расширению своей информационной открытости.

Говоря об информационной открытости для граждан деятельности федеральных органов исполнительной власти, необходимо сказать и о проводимой сейчас административной реформе, которая предусматривает ряд мер для повышения прозрачности в деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этот указ серьезным образом изменил структуру федеральных органов исполнительной власти в рамках проводимой в стране административной реформы. В указе закреплено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Одним из основных принципов реформы федеральной исполнительной власти стало своеобразное «разделение труда» между этими органами: политические функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и функции по непосредственному управлению разделены; службы и особенно агентства обладают значительной автономией по отношению к министерствам, количество которых сокращено.

В названном указе Президента Российской Федерации также даны определения понятий «федеральное министерство», «федеральная служба» и «федеральное агентство».

Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации федеральный министр. Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральным законодательством, актами Президента и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба может находиться в ведении Президента Российской Федерации или Правительства. Служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Федеральное агентство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор), оно может иметь статус коллегиального органа. Деятельностью федерального агентства может руководить Президент Российской Федерации. Агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Для федеральных министерств, служб и агентств установлен ряд ограничений, с тем чтобы их функции не пересекались и не дублировались. Это также необходимо для того, чтобы не допускать неоправданного вмешательства федеральных органов исполнительной власти в деятельность друг друга. В этих целях: в установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации; в установленной сфере деятельности федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору не вправе также осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг; федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала исключением и реформа федеральных органов исполнительной власти. Этим в том числе объясняются неоднократные изменения в уста

новленной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 структуре и системе федеральной исполнительной власти, преобразование имеющихся или образование новых федеральных министерств, служб и агентств.

К сожалению, нескончаемый процесс реформирования способен серьезно затруднить доступ граждан и юридических лиц к информации о деятельности указанных ведомств. При этом и сами новые или преобразованные федеральные органы исполнительной власти не всегда заинтересованы в оперативном предоставлении такой информации.

Как уже отмечалось, Правительство Российской Федерации Постановлением от 12 февраля 2003 г. № 98 утвердило перечень сведений о деятельности федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. В этот перечень в обязательном порядке должны быть включены: федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства и иные нормативные правовые акты, регулирующие сферу деятельности федерального органа исполнительной власти и определяющие задачи, функции, права, обязанности и ответственность федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов[78]; акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения и др.) федерального органа исполнительной власти[79]; решения судов о признании недействующими актов федерального органа исполнительной власти; сведения о государственной регистрации Минюстом России нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; порядок деятельности федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему организаций по обеспечению реализации определенных законодательством Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан; сведения о реализации федеральных целевых программ, заказчиком или исполнителем которых является федеральный орган исполнительной власти; сведения об официальных визитах и рабочих поездках руководителей и официальных делегаций федерального органа исполнительной власти; сведения об официальных мероприятиях, организуемых федеральным ор

ганом исполнительной власти и его территориальными органами (заседания, встречи, брифинги, семинары, «круглые столы» и др.); тексты официальных выступлений и заявлений руководителя и заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов; перечни и существенные условия договоров гражданско-правового характера, заключенных федеральным органом исполнительной власти с организациями; сведения о международных договорах и соглашениях, в реализации которых принимает участие федеральный орган исполнительной власти; сведения о проектах федеральных законов, федеральных целевых программ и концепций, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти; аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности федерального органа исполнительной власти; сведения о взаимодействии федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему организаций с иными органами государственной власти Российской Федерации, общественными объединениями, политическими партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе международными; обзоры обращений граждан и организаций в федеральный орган исполнительной власти, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах; сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли, входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной власти, и динамику ее развития; прогнозы, подготовленные федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему организациями в соответствии с их компетенцией; официальная статистическая информация, собранная и обработанная федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами; сведения об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и других мероприятиях, проводимых федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями[80];

формы заявлений, принимаемых федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами к рассмотрению в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе с нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти; перечни информационных систем общего пользования и банков данных, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему учреждений, а также перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляемых гражданам и организациям; сведения об исполнении федерального бюджета федеральным органом исполнительной власти; сведения о направлениях расходования средств иностранной технической помощи, предоставляемой по проектам, осуществляемым с участием федерального органа исполнительной власти; сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями в пределах их компетенции, а также проверок, проведенных в этих органах и организациях; сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иные сведения, подлежащие доведению федеральным органом исполнительной власти до граждан и организаций в соответствии с федеральными законами; сведения о государственной службе в федеральном органе исполнительной власти; сведения о руководителях федерального органа исполнительной власти, его структурных подразделений, зарубежных представительств, территориальных органов и подведомственных ему организаций[81]; структура федерального органа исполнительной власти, сведения о задачах и функциях его структурных подразделений, телефоны справочной службы и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) федерального органа исполнительной власти, его структурных подразделений, территориальных органов и подведомственных ему организаций; сведения об организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти[82];

телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) подразделений по работе с обращениями граждан федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему организаций, сведения о порядке работы этих подразделений; перечень зарубежных представительств федерального органа исполнительной власти, их телефоны и адресные реквизиты[83]; сведения об участии федерального органа исполнительной власти в реализации международных договоров Российской Федерации, межведомственных международных договоров и программ международного сотрудничества; перечень международных организаций, в деятельности которых принимает участие федеральный орган исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в разделе XIII которого урегулирован порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

Так, обеспечение доступа граждан и организаций к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, его территориального органа (за исключением информации ограниченного доступа) возлагается руководителем федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) на одно из структурных подразделений и на уполномоченных руководителем должностных лиц.

Руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает: состав сведений о деятельности федерального органа исполнительной власти, составляющих информационный ресурс федерального органа исполнительной власти, открытый для доступа граждан и организаций; схему размещения информационного ресурса; порядок обеспечения доступа к нему граждан и организаций; перечень и объем информации справочного характера, предоставляемой по телефону и размещаемой на информационных стендах и в помещениях федерального органа исполнительной власти (его территориального органа).

Информационный ресурс включает в себя: информацию справочного характера о федеральном органе исполнительной власти (в том числе его почтовый адрес, номера телефонов для справок, фамилии, имена и отчества руководителя, заместителей руководителя, руководителей структурных подразделений по основным направлениям деятельности);

информацию о территориальных органах федерального органа исполнительной власти (почтовые адреса, номера телефонов для справок) и перечень подведомственных организаций; адреса мест приема и часы приема граждан и представителей организаций с целью исполнения федеральным органом исполнительной власти государственных функций и предоставления государственных услуг, сведения о проезде к указанным местам приема; почтовый адрес, адрес электронной почты, номера телефонов для справок структурного подразделения федерального органа исполнительной власти по работе с обращениями граждан и организаций, режим его работы и приема граждан и представителей организаций, сведения о проезде к месту приема; график приема руководящими должностными лицами федерального органа исполнительной власти граждан и представителей организаций с обращениями, сведения о порядке записи на прием и о проезде к месту приема; наименование, почтовый адрес и номер телефона вышестоящего органа государственной власти; нормативные правовые акты, которыми регулируется деятельность федерального органа исполнительной власти; перечни исполняемых федеральным органом исполнительной власти государственных функций и предоставляемых государственных услуг, стандарты государственных услуг; перечень и формы документов (заявлений, справок и др.), которые необходимо представить в федеральный орган исполнительной власти для реализации прав и обязанностей граждан и организаций, а также перечень документов, выдаваемых федеральным органом исполнительной власти; сведения о принятии федеральным органом исполнительной власти решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций, тексты актов федерального органа исполнительной власти, зарегистрированных в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации; ответы на часто задаваемые вопросы о деятельности федерального органа исполнительной власти (федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства), а также подведомственных организаций (при наличии).

Руководитель федерального органа исполнительной власти определяет уполномоченное структурное подразделение (должностное лицо), на которое возлагаются обязанности по обеспечению взаимодействия со средствами массовой информации по вопросам предоставления информации о деятельности

федерального органа исполнительной власти. Эта информация передается СМИ уполномоченным структурным подразделением (должностным лицом) или — по согласованию с ним — иными должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

Соответственно каждое федеральное ведомство исполнительной власти должно принять соответствующие меры по вопросам предоставления информации о деятельности федерального органа исполнительной власти. Например, Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 7 ноября г. № 133н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации» утверждены: Порядок обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации; Порядок предоставления средствам массовой информации сведений о деятельности Министерства финансов Российской Федерации; Порядок формирования информации о мероприятиях, проводимых с участием руководства Министерства финансов Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан предоставлять информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому лицу. Информация предоставляется в любом органе, осуществляющем регистрацию недвижимости, независимо от места совершения регистрации.

Более детально порядок предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним урегулирован в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В соответствии со ст. 7 данного Федерального закона государственная регистрация прав носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическое лицо должно предъявить документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, должен в течение пяти рабочих дней предоставить запрошенную информацию заявителю или выдать ему в письменной форме мотивированный отказ. Такой отказ может быть обжалован обратившимся за информацией лицом в суд. Если Единый государственный реестр прав ведется на магнитном носителе, сведения, подлежащие предоставлению любому лицу, предоставляются не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем обращения за такими сведениями.

Из всех государственных органов именно органы исполнительной власти в своей работе наиболее часто контактируют как с гражданами, так и с юридическими лицами. Однако и тем и другим они зачастую кажутся «вещью в себе» по причине их недостаточной информационной открытости. Именно поэтому информационная открытость органов исполнительной власти наиболее часто становится предметом судебного разбирательства. Например, П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими п. 19, абз. 16 п. 20 Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах, утвержденной Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 18 сентября 2003 г. № 226, а также Приложения № 1 к Инструкции в части слов «выписка содержит сведения из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на указанную в ней дату». В заявлении указано, что оспариваемые предписания Инструкции и Приложения № 1 противоречат действующему законодательству Российской Федерации, поскольку ограничивают объем информации, предоставляемой гражданам Федеральной регистрационной службой, датой составления выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким образом, «получение сведений из ЕГРП на интересующую заявителя дату (более раннюю, чем дата составления выписки) становится невозможным».

Суд нашел заявление П. не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям[84].

Пунктом 19 оспариваемой Инструкции предусмотрено, что в выписку (из ЕГРП) вносятся сведения, которые содержатся в соответствующих листах Единого государственного реестра прав на момент подписания выписки в пределах предусмотренного п. 2 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» срока для предоставления лицу запрошенной информации. Согласно абз. 16 п. 20 Инструкции, Приложению № 1 в выписке указываются слова «выписка содержит сведения из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на указанную в ней дату».

С доводом заявителя о том, что оспариваемые предписания Инструкции и Приложения № 1 противоречат п. 1 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон), поскольку ограничивают объем информации датой составления выписки, суд не согласился по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона государственная регистрация прав носит открытый характер. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическое лицо предъявляет документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Выписки из Единого государственного реестра прав, утвержденные в установленном порядке, должны содержать описание объекта недвижимости, зарегистрированные права на него, а также ограничения (обременения) прав, сведения о существующих на момент выдачи выписки правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости.

Из содержания приведенной нормы следует, что указанным в ней лицам должны предоставляться выписки из Единого государственного реестра прав, которые содержат: описание объекта недвижимости; зарегистрированные права на него; ограничения (обременения) прав; сведения о существующих на момент выдачи выписки правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости. Поскольку в законе прямо отражено, что в выписке должны содержаться сведения о зарегистрированных правах на объект недвижимости, а не о правах, которые были зарегистрированы ранее, Министерство юстиции Российской Федерации правомерно закрепило в п. 19 Инструкции положение о том, что в выписку вносятся сведения, которые содержатся в соответствующих листах Единого государственного реестра прав на момент подписания выписки. Соответственно, законными являются и предписания абз. 16 п. 20 Инструкции и Приложения № 1 о том, что данная выписка содержит сведения из ЕГРП на указанную в ней дату.

Подтверждением этого является и содержание п. 3 ст. 7 Закона, в силу которого сведения о содержании правоустанавливающих документов, за исключением сведений об ограничениях (обременениях), обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, выписки, содержащие сведения о переходе прав на объекты недвижимости, а также сведения о признании правообладателя недееспособным или ограниченно дееспособным предоставляются не любым лицам, а только прямо перечисленным в указанной норме Закона. Таким образом, названные в п. 3 ст. 7 Закона сведения относятся к информации ограниченного доступа, право на получение которой имеет лишь определенный круг лиц.

С учетом изложенного, по мнению суда, не могут быть признаны состоятельными и доводы заявителя о противоречии оспариваемых предписаний

Инструкции и Приложения № 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации и нормам Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 194-199 ГПК Российской Федерации, Верховный Суд решил П. в удовлетворении заявления отказать.

Иногда граждане, обращаясь в суд для защиты права на информацию, фактически требуют изменить сами акты органов государственной власти. Например, А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением об оспаривании Приказа Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2000 г. № 194/16/1/168 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах». Он ссылался на то, что в оспариваемом приказе содержится запрет на выдачу копий правоустанавливающих документов правообладателям и запрет на предоставление информации участникам долевой собственности, чем нарушены права граждан, в том числе и его (заявителя).

Определением судьи Верховного Суда РФ от 11 февраля 2003 г. отказано в принятии заявления в связи с тем, что заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. В частной жалобе заявитель просил об отмене определения, полагая, что его требования подлежат рассмотрению в Верховном Суде Российской Федерации. Кассационная коллегия нашла определение судьи подлежащим оставлению без изменения[85].

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК Российской Федерации судья отказывает в принятии заявления, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Как следует из содержания заявления, А. фактически ставил вопрос о том, чтобы обязать Министерство юстиции РФ, Министерство имущественных отношений РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральную службу земельного кадастра РФ изложить Инструкцию, утвержденную оспариваемым приказом от 3 июля 2000 г., в предлагаемой заявителем редакции, в частности дополнить указанием о предоставлении копий правоустанавливающих документов, а также определить

порядок и условия предоставления информации о содержании этих документов. Таким образом, заявитель просит внести дополнения в оспариваемый правовой акт.

Между тем разрешение вопросов, связанных с изменением либо дополнением правового акта, не входит в компетенцию судебных органов, поэтому основания для рассмотрения заявления по существу в Верховном Суде Российской Федерации, как и в любом другом суде общей юрисдикции, отсутствуют и в принятии заявления отказано правомерно. Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения трех самостоятельных ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), и суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность федеральных органов государственной власти.