§1. Полномочия государственных органов по надзору и контролю, их виды

В теории государства и права под реализацией полномочий государственных органов принято понимать издание этими органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, осуществление ими надзора и контроля за строгим и неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечение защиты этих требований от нарушений путем применения установленных законодательством мер, в том числе в необходимых случаях, и мер государственного принуждения^[93].

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав работников является одной из функций государства. В ст. 2 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина провозглашены высшей ценностью; их признание, соблюдение и защита отнесены к обязанностям государства. В ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина названы непосредственно действующими, они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Сказанное в полной мере относится к правам и свободам человека и гражданина в сфере труда. Органы государственного надзора и контроля осуществляют свою деятельность, реализуя функции исполнительной власти. Поэтому смыслом и содержанием их деятельности является защита прав и свобод человека и гражданина. Применительно к теме исследования сказанное означает защиту трудовых прав и законных интересов физических лиц, вступивших или имеющих намерение вступить в трудовые отношения. Следовательно, деятельность государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права должна быть подчинена перечисленным конституционным требованиям, что предполагает защиту прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении.

Полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников перечислены в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность.

На наш взгляд, перечень полномочий государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, данный в содержании действующего законодательства, не является исчерпывающим. Органы государственного надзора, исходя из приоритета прав и свобод человека и гражданина, могут принимать любые не запрещенные законодательством меры с целью защиты трудовых прав работников. Например, по ходатайству работника, обратившегося в суд, может быть проведена экспертиза органом государственного надзора за соблюдением норм трудового права. Результаты такой экспертизы могут стать доказательством по гражданскому делу.

Заключение государственного органа по надзору и контролю может быть положено в основу судебного решения о восстановлении нарушенных прав работника. Очевидно, что в данном случае государственный орган надзора и контроля выступает в защиту трудовых прав работников, используя полномочия, которые прямо не предусмотрены в нормативных правовых актах, регламентирующих его деятельность. Однако применение этого способа защиты трудовых прав не противоречит законодательству. Следовательно, конституционный смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти по защите трудовых прав работников путем осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, позволяет применять для устранения нарушений трудовых прав работников полномочия, которые прямо не предусмотрены в законодательстве, но не противоречат его содержанию.

Полномочия государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права могут быть правотворческими и правоприменительными. Реализация правотворческих полномочий предполагает издание нормативных правовых актов, которые распространяются на неопределенный круг лиц. Правотворческими полномочиями обладают Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора, находящиеся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Действия по изданию нормативных правовых актов названными органами приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников с участием органов прокуратуры. Хотя надзор и контроль за соблюдением требований этих актов могут осуществлять органы, издавшие данные акты, а также другие государственные органы, обладающие соответствующими полномочиями, в частности, государственная инспекция труда, органы прокуратуры.

Реализация правоприменительных полномочий предполагает издание правоприменительных актов об устранении нарушений трудовых прав конкретных работников, а в ряде случаев и правоприменительных актов о недопустимости неправомерного поведения в будущем. Исполнение правоприменительных актов контролируется органами, которые выдали такие акты работодателю.

В связи с изложенным можно выделить полномочия по государственному надзору и контролю за изданием и соблюдением нормативных правовых актов, а также полномочия по контролю исполнения правоприменительных актов. В данном случае критерием классификации выступает вид деятельности государственного органа по надзору и контролю (правотворческая или правоприменительная), а также вид правового акта, которым оформляются результаты данной деятельности (нормативные правовые акты либо правоприменительные акты).

Полномочия органов государственного надзора за соблюдением норм трудового права могут быть классифицированы в зависимости от того, для решения каких задач они

могут быть использованы. По этому критерию, по нашему мнению, можно выделить следующие виды полномочий.

Во-первых, полномочия, которые могут быть использованы для выявления нарушений трудовых прав работников. К числу таких полномочий следует отнести право органов государственного надзора и контроля осуществлять проверки работодателей на предмет выявления нарушений трудовых прав работников. Реализация этих полномочий приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права, то есть они выступают в качестве способа их возникновения. В рамках этих отношений государственные органы могут осуществлять деятельность по выявлению нарушений трудовых прав работников. Если в результате этой деятельности такие нарушения не обнаружены, то государственный орган не может реализовать другие виды полномочий. Однако в том случае, когда при ее осуществлении (например, при проведении плановой проверки) выявлены локальные нормативные правовые акты, противоречащие законодательству, государственный орган должен использовать предусмотренные законодательством меры для устранения выявленных нарушений, то есть использовать полномочия, имеющие другое целевое назначение.

Во-вторых, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия, применяемые для устранения выявленных нарушений трудовых прав работников. Реализация этих полномочий происходит путем выдачи обязательного для работодателя правоприменительного акта. Следовательно, такие полномочия требуют надлежащего процессуального оформления. Поэтому использование данных полномочий следует, на наш взгляд, квалифицировать как защиту трудовых прав работников в форме государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Отношения по государственному надзору и контролю могут заканчиваться реализацией данного вида полномочий, что предполагает устранение работодателем выявленных государственным органом нарушений трудовых прав работников. Хотя данных полномочий недостаточно для того, чтобы обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем. Нами отмечалось, что специальные органы государственного надзора и контроля, применяющие нормы по охране труда и санитарные нормы и правила, в основном осуществляют свою деятельность в смешанной форме. В связи с этим использование данными органами полномочий по устранению конкретных нарушений норм трудового права не позволяет им выполнить возложенные на них законодательством функции, поскольку они должны обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем, то есть использовать меры, призванные исключить возможность аналогичных нарушений прав работников. Поэтому возникает необходимость использовать другой вид полномочий.

В-третьих, в зависимости от решаемых задач при применении полномочий государственными органами надзора и контроля могут быть выделены меры, направленные на обеспечение правомерного поведения работодателей в будущем. К числу таких полномочий следует отнести возложение на работодателя обязанностей по соблюдению трудовых прав работников в будущем.

Например, возложение на работодателя обязанности по обеспечению всех работников, выполняющих трудовую функцию под воздействием вредных или опасных факторов, индивидуальными средствами защиты в соответствии с законодательством, призванным нивелировать воздействие указанных факторов на здоровье работников.

контроля выходит за рамки применения норм трудового права. Государственные органы могут применять к представителям работодателя меры административной ответственности, а органы прокуратуры — привлекать к уголовной ответственности. В этом случае возникают отношения, которые входят в предмет других отраслей права. Хотя меры административной и уголовной ответственности могут способствовать как устранению нарушений трудовых прав работников, так и правомерному поведению работодателей в будущем. Но при этом органы государственного надзора и контроля — например, прокуратура, могут требовать привлечения лиц, виновных в нарушении трудовых прав работников к дисциплинарной, а также к материальной ответственности. В подобной ситуации будут возникать отношения, входящие в предмет трудового права, в которых реализуются полномочия, призванные устранить нарушения трудовых прав работников и обеспечить правомерное поведение работодателя в будущем.

Государственные органы по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права используют совокупность рассмотренных полномочий с целью защиты трудовых прав работников.

Полномочия могут быть классифицированы в зависимости от того, какой орган использует их для устранения нарушений трудовых прав. По этому критерию можно выделить следующие виды полномочий государственных органов по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

Во-первых, полномочия органов прокуратуры. К полномочиям органов прокуроры по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть отнесены следующие меры, которые используются для восстановления прав работников. Право прокурора при осуществлении возложенных на него функций по предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения любых органов и организаций в соответствии со своей компетенцией, запрашивать документы и материалы, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов статистических и иных сведений, проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и сообщениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Если перечисленные меры привели к выявлению нарушений трудовых прав работников, органы прокуратуры могут использовать полномочия по устранению выявленных ими нарушений.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников органы прокуратуры могут использовать следующие полномочия. Прокурор может опротестовать противоречащие закону нормативные правовые акты.

С требованием о признании таких актов недействующими прокурор может обратиться в суд или в арбитражный суд. Прокурор или его заместитель также вправе принести протест на противоречащий закону нормативный правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Прокурор может вносить представление об устранении нарушений закона при издании работодателями правоприменительных актов. Такие нарушения могут быть устранены путем выдачи работодателю представления об устранении допущенных им нарушений. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, и о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Нельзя не заметить, что действующее законодательство не регламентирует порядок вступления в законную силу представлений прокурора, а также их принудительного исполнения. На наш взгляд, этот пробел в законодательстве должен быть восполнен.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем прокурор может реализовать следующие полномочия. Прокурор вправе возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности, в частности к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. Принятие перечисленных мер призвано не только выступать в качестве наказания за допущенные нарушения трудовых прав работников, но и призвано гарантировать правомерное поведение работодателя в будущем, так как за аналогичное правонарушение он может быть подвергнут более строгим мерам ответственности. Для обеспечения правомерного поведения работодателя прокурор может вынести предостережение о недопустимости нарушения трудовых прав работников. Невыполнение этого предостережения также может стать основанием для привлечения к установленным законодательством мерам ответственности с учетом того, что правонарушение носит умышленный характер, поскольку не исполнено предостережение прокурора.

Во-вторых, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия государственной инспекции труда.

К полномочиям государственной инспекции труда по выявлению нарушений трудовых прав работников могут быть отнесены следующие меры. Государственный инспектор труда имеет право беспрепятственно, в любое время суток при наличии удостоверения установленного образца, посещать в целях проведения инспекции организации любой организационно-правовой формы, осуществлять в установленном порядке проверки и расследование причин нарушений законодательства о труде и охране труда, запрашивать и безвозмездно получать от руководителей и иных должностных лиц организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей (их представителей) документы, объяснения, информацию, необходимые для осуществления своих полномочий. Государственные инспекторы по охране труда наряду с перечисленными полномочиями могут изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ при условии уведомления об этом работодателя. Выявление нарушений трудовых прав работников с использованием перечисленных полномочий позволяет государственным инспекторам труда принимать соответствующие меры для их устранения.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников государственная инспекция труда может использовать следующие полномочия. Государственный инспектор труда может предъявлять работодателям (их представителям) обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений законодательства о труде и охране труда, о восстановлении нарушенных прав граждан. Неисполнение таких предписаний позволяет государственному инспектору внести предложения о привлечении лиц, виновных в умышленных нарушениях, к дисциплинарной ответственности или об отстранении их в установленном порядке от должности. В этом случае предписание выступает в качестве доказательства умышленного нарушения трудовых прав работников. При выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений инспектор по охране труда может приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования, а также организаций. На наш взгляд, следует в очередной раз отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют правила, регламентирующие вступление в законную силу и принудительное исполнение правоприменительных актов государственной инспекции труда. Данный пробел также, полагаем, должен быть восполнен.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем государственный инспектор труда может реализовать свои полномочия в виде привлечения к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о труде и охране труда. Также государственный инспектор труда по результатам проверок может передавать материалы по фактам нарушений

законодательства о труде и охране труда в органы, имеющие полномочия по привлечению виновных лиц к уголовной ответственности, а также возбуждать в судебном порядке административное производство по привлечению лиц, допустивших неоднократное нарушение трудовых прав работников, к административной ответственности в виде дисквалификации.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем инспектор по охране труда имеет право выдавать разрешения на строительство, реконструкцию, техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой техники, внедрение новых технологий; при проведении предупредительного надзора с целью предотвращения отступлений от проектов, ухудшающих условия труда, снижающих его безопасность, выдавать заключения о возможности принятия в эксплуатацию новых или реконструируемых производственных объектов. Выявление несоответствия средств индивидуальной и коллективной защиты, которые не имеют сертификата соответствия, позволяет инспектору по охране труда запретить производство и использование таких средств.

В-третьих, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая осуществляет деятельность по горному надзору, энергонадзору и атомному надзору.

К полномочиям органов горного надзора по выявлению нарушений трудовых прав работников, отнесены следующие меры по восстановлению нарушенных прав. С этой целью органы горного надзора имеют право запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводить необходимые проверки, расследования, организовывать проведение экспертиз, исследований, испытаний, анализов.

Для устранения нарушений трудовых прав работников органы горного надзора могут использовать следующие полномочия. Выдавать обязательные для исполнения указания (предписания) по устранению выявленных нарушений, правил и норм по безопасному ведению работ, хранению и использованию взрывчатых материалов. Привлекать специалистов для проведения независимых экспертиз и разработок, связанных с безопасностью производств, объектов и работ, рациональным использованием и охраной недр.

С целью возложения на работодателя обязанностей по соблюдению трудовых прав работников в будущем, органы горного надзора могут использовать следующие полномочия. Органы горного надзора вправе выдавать обязательные для исполнения предписания о приостановке работ, которые ведутся с нарушениями правил и норм безопасности и охраны недр. Инспектор имеет право привлекать в установленном законодательством порядке должностных лиц к административной ответственности за нарушение правил охраны труда. Также в случае необходимости органы горного надзора могут передавать материалы в следственные органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности.

К полномочиям органов, осуществляющих энергонадзор по выявлению нарушений трудовых прав, можно отнести следующие меры. Должностные лица, осуществляющие государственный энергетический надзор, имеют полномочия принимать участие в расследовании обстоятельств и причин несчастных случаев, связанных с эксплуатацией электрических и теплоиспользующих установок. Беспрепятственно входить в любое время суток в помещения электрических и теплоиспользующих установок по предъявлении служебного удостоверения, проводить проверки соблюдения правил охраны труда в пределах имеющейся у них компетенции.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников органы энергонадзора могут использовать следующие полномочия. Выдавать обязательные для всех организаций предписания о ликвидации нарушений правил устройства электрических установок, технической эксплуатации электрических и теплоиспользующих установок,

техники безопасности при их эксплуатации, а также правил пользования электрической и тепловой энергии. Давать организациям обязательные для исполнения предписания об установке приборов учета, систем контроля и регулирования расхода электрической и тепловой энергии. Также они могут проверять соответствие проектов новых и реконструируемых электрических и теплоиспользующих установок действующим правилам техники безопасности при эксплуатации этих установок, требованиям рационального использования энергии и выдавать должностным лицам предписания об устранении выявленных нарушений.

Органы энергонадзора имеют полномочия, направленные на обеспечение правомерного поведения работодателя в будущем. К числу таких полномочий следует отнести прежде всего требования от руководителей организаций немедленного отключения электрических и теплоиспользующих установок в связи с обнаружением нарушений, которые могут привести к аварии, пожару или представляют опасность для жизни и здоровья людей.

Органы атомного надзора также осуществляют полномочия по надзору и контролю за соблюдением норм трудового права.

К числу полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников можно отнести проведение инспекций на поднадзорных объектах. С целью выявления нарушений трудовых прав органы атомного надзора могут получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, относящимся к предмету государственного надзора. Также они вправе получать от руководителей и других должностных лиц государственных органов исполнительной власти, организаций, воинских частей необходимые документы по состоянию безопасности, учета и контроля ядерных материалов на поднадзорных объектах и иные материалы. Названные органы могут заслушивать должностных лиц государственных органов исполнительной власти по вопросам соблюдения ими соответствующих требований законодательства, правил и норм по ядерной и радиационной безопасности.

С целью устранения нарушений трудовых прав работников органы атомного надзора могут выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, условий действия разрешений (лицензий), требований правил и норм по ядерной и радиационной безопасности, а также причин и условий, приводящих к таким нарушениям. Они также вправе контролировать соблюдение условий выданных разрешений (лицензий) и исполнение предписаний.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем органы атомного надзора могут использовать следующие полномочия. Органы атомного надзора могут приостанавливать или прекращать действие выданных разрешений (лицензий) на право ведения разрешенной деятельности в случае выявления нарушений законодательства, относящегося к использованию атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ. Также они могут запретить применение изделий и технологий, не обеспечивающих ядерную и радиационную безопасность персонала, населения и окружающей среды.

Кроме того, перечисленные государственные органы могут применять меры административной ответственности, а также передавать материалы о выявленных нарушениях в органы прокуратуры для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.

В-четвертых, по рассматриваемому критерию могут быть выделены полномочия органов санитарно-эпидемиологического надзора. В пределах своей компетенции органы санитарно-эпидемиологического надзора могут беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, должностными лицами и работниками санитарного законодательства и выполнения на указанных объектах санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий,

получать от государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения, проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов. Перечисленные меры позволяют этим органам выявить нарушения санитарных норм и правил.

С целью устранения нарушений трудовых прав органы санитарно- эпидемиологического надзора осуществляют следующие полномочия. Должностные лица этих органов могут выдавать обязательные для исполнения предписания при выявлении нарушений санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых инфекционных заболеваний (отравлений). Также они могут составлять протоколы о нарушениях санитарного законодательства.

С целью обеспечения правомерного поведения работодателя в будущем органы санитарно-эпидемиологического надзора могут привлекать лиц, виновных в нарушении санитарных норм и правил, к административной ответственности; они также могут требовать привлечения этих лиц к дисциплинарной и (или) материальной ответственности. При выявлении признаков уголовно наказуемых деяний органы санитарно-эпидемиологического надзора могут обратиться в прокуратуру для решения вопроса об их привлечении к уголовной ответственности.

Полномочия государственных органов по надзору за соблюдением норм трудового права могут быть классифицированы и по другим критериям. На наш взгляд, целесообразно выделять общие и специальные полномочия органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением трудовых прав работников.

Общими полномочиями, полагаем, могут быть названы такие из них, которые не имеют каких-либо особенностей при реализации для защиты трудовых прав работников. Общие полномочия могут быть признаны таковыми в силу того, что они имеют общий характер при осуществлении деятельности по надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников.

В свою очередь специальные полномочия имеют особенности при их использовании для защиты трудовых прав работников. По нашему мнению, можно выделить следующие критерии для определения специальных полномочий: 1) наличие специального объекта государственного надзора и контроля; 2) наличие специальных полномочий для устранения нарушений трудовых прав работников; 3) наличие органов, обладающих специальными полномочиями. Каждый из перечисленных критериев может быть использован для признания полномочий государственных органов специальными. Тогда как отсутствие указанных критериев позволяет признать полномочия общими.

Следовательно, специальные полномочия отличаются от общих по перечисленным критериям, которые, на наш взгляд, имеют правовое значение.