§ 1. Право на жилище

Жилищный вопрос в изложенном понимании всегда касался только определенной части населения бедных, трудящихся, для которых полноценные жилища недоступны ввиду их дороговизны.

Жилищный вопрос в нашей стране всегда отличался особенной остротой. Несмотря на десятки принятых партийных и государственных постановлений об ускорении жилищного строительства, число людей, остро нуждающихся в улучшении жилищных условий, непрерывно увеличивалось. В то же время значительная часть общества, состоящая из представителей так называемой номенклатуры, обеспечила себя самыми благоустроенными и просторными жилищами вне всяких очередей. Эта практика не изжита и в настоящее время. Таким образом, и у нас жилищный вопрос касается не всего населения, а только рядовых граждан. В связи с приватизацией жилья следует ожидать еще более резкого обострения этого вопроса, поскольку складывающаяся в обществе прослойка людей, имеющих большие доходы, сможет обеспечивать свои жилищные

* В программе по гражданскому праву изучение данной темы предусмотрено в разделе, посвященном отдельным видам обязательств. Но учитывая большую специфику жилищных отношений и их правового регулирования, невозможно ограничиться анализом обязательства найма (аренды) жилого помещения. В связи с этим данная глава по структуре несколько отличается от других глав раздела.

148

потребности с помощью денег, в то время как преобладающая часть населения будет и впредь испытывать жилищную нужду.

Формы удовлетворения жилищной потребности.

Право собственности на жилище может возникать по следующим основаниям: 1) строительство индивидуального жилого дома на находящемся во владении или в собственности гражданина участке земли; 2) внесение полной суммы паевого взноса за квартиру, предоставленную в пользование члену жилищного или жилищностроительного кооператива (п. 2 ст. 13 Закона о собственности в РСФСР); 3) безвозмездная передача в собственность нанимателю и членам его семьи квартиры (либо в предусмотренных законодательными актами случаях комнаты в общей квартире) при приватизации жилья; 4) приобретение квартиры (или комнаты) в собственность на основании договоров куплипродажи, дарения, мены; 5) приобретение квартиры (либо комнаты) в порядке наследования. Возможны и иные не противоречащие законодательству способы приобретения права собственности на жилище.

Второй формой удовлетворения жилищной потребности следует признать наем либо аренду жилого помещения, т.е. заключение соответствующего договора с его собственником или владельцем.

Важная форма удовлетворения жилищной потребности приобретение гражданами права пользования квартирами в домах жилищных и жилищностроительных кооперативов в качестве пайщиков этих кооперативов.

Среди других форм можно назвать предоставление жилья отдельным категориям граждан в пожизненное бесплатное пользование.

Право граждан на жилище. В Конституции России в числе основополагающих социальноэкономических прав граждан декларируется право на жилище. Однако остается неясной сущность права на жилище. Ни в Конституции, ни в отдельных законах она не раскрывается.

В обычном понимании право на жилище означает право человека иметь какоето жилье, "крышу над головой". Если попытаться дать научную трактовку этого понятия, то следует признать, что оно имеет две составные части. Вопервых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям.

Эти положения отчетливо сформулированы в ст. ст. 10 и 11 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В них, в частности, провозглашается, что государство поощряет жилищное строительство, а малоимущим гражда

149

нам жилье предоставляется бесплатно или на льготных условиях из государственных в муниципальных жилищных фондов*.

Таким образом, право на жилище заключается в определенных обязанностях, принятых на себя государством перед своими гражданами. Вследствие этого конституционное право на жилище следует отнести к государственному праву, на что правильно указывалось в литературе**. Отнесение его к гражданскому праву*** ошибочно.

Жилищный фонд. В экономическом смысле жилищный фонд — материальные средства (жилые дома и жилые помещения), предназначенные для удовлетворения жилищной потребности людей. Жилищный фонд образуют находящиеся на территории государства жилые дома и жилые помещения в других строениях независимо от форм собственности****.

В составе жилищного фонда законодательство выделяет отдельные составные части, которые также именуются фондами. Единого критерия для выделения указанных составных частей нет: используются такие признаки, как принадлежность жилых домов, особенности их правового режима, назначение. Основным критерием надо признать принадлежность жилых домов.

В составе жилищного фонда можно выделить:

а) жилые дома и квартиры, находящиеся в собственности граждан, индивидуальный жилищный фонд. Его место в составе жилищного фонда страны всегда было значительным (более 44 %), а в последние годы в связи с приватизацией жилья он приобретает все большее значение в обеспечении жилищной потребности граждан.

Для индивидуального фонда наиболее характерно то, что гражданин, будучи собственником дома или квартиры, по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается жилыми помещениями в них;

б) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству, государственный жилищный фонд.

К данному фонду, согласно Закону о собственности в РСФСР (ст.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.№52.Ст.18б5.

•* См.: Чигир В.Ф. Право на жилище. Минск, 1979. С. 20; Марткович И.Б. Конституционное право на жилище. М., 1979. С. 5; е го же. Жилищное право. Закон и практика. М„ 1990. С. 2025.

•** См.: М а с л о в В.Ф. Право на жилище. Харьков, 1986. С. 78.

•*•* См. ст. 1 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", принятого Верховным Советом РФ 24 декабря 1992 г. В: Ведомости Съезда •народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 3. Ст. 3; ст. 4 Жилищного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 г. В: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883. 150

удовлетворения жилищной потребности граждан, связанных с владельцем жилого дома трудовыми отношениями, главным образом рабочих и служащих предприятий и иных организаций, имеющих свои жилые дома.

Граждане, которым предоставляются жилые помещения в домах государственного (в т.ч. бывшего ведомственного) фонда, заключают с соответствующей жилищной организацией договор найма или аренды.

Размер государственного жилищного фонда сокращается в связи с приватизацией*;

в) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие на праве муниципальной собственности районам, городам и входящим в них административнотерриториальным образованиям (п. 1 ст. 23 Закона о собственности в РСФСР). Этот фонд именуется муниципальным (ранее фонд местных Советов).

Жилые помещения в домах указанного фонда предназначены для удовлетворения жилищной потребности нуждающихся в жилье граждан данного административного района, города, независимо от места работы и других обстоятельств.

г) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие хозяйственным обществам и товариществам, кооперативам (кроме жилых домов жилищных и жилищностроительных кооперативов), коллективным и иным предприятиям, созданным в качестве собственников имущества и являющимся юридическими лицами, а также жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие на праве собственности общественным объединениям (организациям). Данный фонд именуется общественным (см., например, ст. ст. 10, 20 ЖК).

Понятие "общественный жилищный фонд" ранее употреблялось в законодательстве в более узком смысле как "жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям" (п. 2 ч. 1 ст. 5 ЖК). В действующем законодательстве этот перечень значительно расширен.

Общественный жилищный фонд отличается тем, что распоряжение жилой площадью в домах, входящих в него, в том числе сдача внаем и в аренду, осуществляется самими собственниками, без вмешательства (кроме предусмотренных законом случаев) государственных и иных органов. Следовательно, здесь происходит реализация собственником принадлежащих ему правомочий, предусмотренных законодательством о собственности.

Представляется, что правовой режим этого фонда распространяется также на дома и жилые помещения, принадлежащие совместным предприятиям;

• См. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". В: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959; Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67.

151

д) жилые дома, построенные либо приобретенные на средства пайщиков жилищных и жилищностроительных кооперативов, составляют кооперативный жилищный фонд.

Если исходить из признака принадлежности этих жилых домов, то их следовало бы отнести к обычной собственности кооперативов.

е) жилые дома и жилые помещения особого целевого назначения: служебные хилые помещения, общежития, дома и квартиры маневренного фонда. Они могут принадлежать к любому из названных выше фондов (например, общежитие может принадлежать предприятию или учреждению, находиться е муниципальной собственности и т.д.).

Особое целевое назначение жилых домов и жилых помещений, входящих в названный фонд, определяет и их особый правовой режим. По сути дела мы имеем здесь несколько самостоятельных частей данного фонда. Так, служебные жилые помещения предназначаются для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи от него. Общежития используются в целях обеспечения жильем рабочих, служащих, студентов, учащихся, а также других граждан в период работы или учебы. Маневренный фонд создается для временного проживания граждан, переселенных на период капитального ремонта дома и жилых помещений, в которых они постоянно проживают.

Отнесение жилого дома или жилого помещения к тому или иному фонду имеет важное юридическое значение. Кроме различий в управлении и эксплуатации, существенно различаются порядок приобретения прав на дом или жилое помещение, порядок предоставления жилых помещений, условия пользования и пределы распоряжения (обмен, раздел и т.д.), основания прекращения права пользования и выселения.

В связи с принятием Закона о собственности в РСФСР и Закона РСФСР от б июля 1991 г. "О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР"** виды жилищных фондов получают иную, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, трактовку. Так, в законодательстве выделен муниципальный фонд, исчезает "ведомственный фонд", значительно шире трактуется общественный жилищный фонд.

С указанными изменениями связаны существенные правовые последствия. Например, значительная часть норм Жилищного кодекса посвящена пользованию жилыми помещениями в домах "государственного и общественного жилищного фонда". Представляется, что в настоящее время эти нормы распространяются на государственный и муниципальный фонд. На общественный фонд они в полной мере распространяться не

* См. п. 2 ст. 13 Закона о собственности в РСФСР.

** См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №28. Ст. 963.

152

могут, поскольку дома этого фонда принадлежат юридическим лицам — собственникам, которые сами осуществляют правомочия владения, пользования и распоряжения им. Изложенные соображения необходимо учитывать при чтении дальнейшего материала данной главы.