<<
>>

2.1. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего

Исходя из предмета данного исследования следует, отметить, что в настоящее время организация государственной службы в системе МВД России, а также ее кадровая основа находятся не в самом лучшем состоянии и, по мнению В.

В. Митрохина, «не в полной мере соответствует целям и задачам социально-экономического развития страны»[160] [161]. Поэтому видится достаточно актуальным развитие административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел как федерального государственного служащего.

Правовое регулирование административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел решающим образом определяет результативность выполнения ими полномочий Министерства внутренних дел, что полностью сочетается с мнением Д.М. Овсянко, которым отмечено что: «государственные служащие представляют собой государство, так как выполняют официальные функции, официальных органов» . Необходимость научного анализа правового статуса сотрудника органов внутренних дел обусловлена включением в его правовое регулирование различных элементов государственно-правового воздействия, при котором поставленные цели часто отстают от действительного прогресса в общественных отношениях, что зачастую и порождает большое количество пробелов, имеющих место в правовом регулировании прохождения службы в органах внутренних дел.

Статья 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяет, что: «Сотрудником органов внутренних дел является гражданин Российской Федерации, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава и которому присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава»[162] [163]. Из чего, являются очевидными такие обязательные признаки сотрудника органов внутренних дел как, гражданство России; принадлежность к штатному составу; наличие специального звания, свойственного для рядового или начальствующего состава.

Анкетирование сотрудников, проведенное по вопросу: «Какой элемент, в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является первичным в определении сотрудника органов внутренних?» показало, что большинство респондентов (57 %) приоритет оставляют признаку гражданства, на втором месте (22 %) - специальное звание.

Административный правовой статус определяется тем положением, которое занимает граждан в политической, социально-экономической и культурной жизни общества, в сфере управления государственными и общественными делами. Как отметил, в свое время Л.Д. Воеводин: «Правовой статус составляет совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданами, урегулированных нормами права2.

По вопросу сущности и структуры правового статуса личности в юридической литературе высказываются различные мнения. В настоящее время под правовым статусом субъекта, обычно понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом юридических прав и обязанностей . Некоторые ученые, кроме прав и обязанностей, включают в статус еще и ответственность[164] [165], другие обращают особое внимание на то, что закрепление прав и обязанностей в законодательстве - необходимое, но далеко не достаточное условие для установления реального статуса гражданина без надежных действующих гарантий[166] [167]. Неодинаковы взгляды и по вопросу о

4

включении гражданства в структуру правового статуса .

Такая полиаспектность позиций ученых порождает и различие взглядов на определение административно-правового статуса гражданина. Так, Д.Н. Бахрах считает, что: «административно-правовой статус индивидуального субъекта - это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права»[168] [169].

По мнению Н.Ю. Хаманевой, административноправовой статус гражданина - комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленный нормами административного права .

Практически все специалисты по административному праву подчеркивают, что административно-правовой статус гражданина составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса личности[170] [171] [172], но при этом, как отмечают С.Н. Братановский и М.Г. Вулах не учитывается целый ряд элементов общего правового статуса. Из анализа текста Конституции Российской Федерации, очевидно, что в ней правам, свободам человека и гражданина посвящена самостоятельная глава, положения которой составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации .

Конституционные нормы, определяют не только перечень прав, свобод и обязанностей граждан и конкретизируют их гарантий, но и условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, их влияния на деятельность органов государственной власти, конкретизируют условия и пределы возможных ограничений прав и свобод граждан (например, в статьях 55 и 56), утверждают возраст, с наступлением которого наступает полная дееспособность граждан.

Исходя из этого, считаем возможным полностью присоединиться к мнению профессора Ю. В. Степаненко о том, что: «правовой статус-сложная юридическая конструкция. Составляющие его элементы при исследовании не укладываются в рамки простейших перечней»[173]. Что позволяет нам констатировать определенные, близкие к принципиальным, выводы:

1) Конституционные права и свободы человека - это не все, а лишь основные, важнейшие, основополагающие, фундаментальные права, свободы и обязанности человека и гражданина, юридически выражающие естественную и неотъемлемую природу личности и имеющие высшую юридическую силу;

2) Права и свободы человека и гражданина, перечисленные в Конституции Российской Федерации, служат дискретным набором основных элементов конституционно-правового статуса, который может быть дополнен специальными правами и обязанностями в отраслевом (административном) законодательстве;

3) Процесс конституционной верификации отраслевых прав и обязанностей человека и гражданина Конституционным Судом Российской Федерации свидетельствует об отсутствии «неконституционных» правовых статусов.

Интерпретация конституционного статуса, таким образом высказанная выше, не отрицает существования административно-правового статуса, учитывающего специфику правового положения гражданина проходящего государственную службу в органах внутренних дел. Как отметил Н.В. Витрук: «Конституционный статус личности составляет социально-правовую основу для всех отраслевых статусов в том смысле, что отраслевые правовые статусы в определенной своей части являются конкретизацией

конституционного статуса личности»[174]. Сотрудник органов внутренних дел пользуется всеми общими конституционными правами до тех границ, пока они не входят в конфликт с режимом государственной службы, который предполагает ограничение общегражданских прав государственных

служащих вообще и сотрудников органов внутренних дел, в частности.

Между тем административно-правовая модель правового регулирования общественных отношений хотя и находится в иерархической зависимости от Основного закона России, однако напрямую из него не вытекает. Например, некоторые правовые институты, определяющие специфику правового положения сотрудника органов внутренних дел, хотя и претерпели определенную коррекцию в связи с принятием Конституции 1993 года, однако по своей сути не изменились. Поэтому вполне допустимо и оправданно говорить, с одной стороны, об определенной самостоятельности административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел, а с другой - о реализации в нем общего конституционно-правового статуса личности. Как определено в ч. 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Содержательный аспект этого конституционного права, по мнению М.В. Преснякова: «включает в себя два императивных требования: возможность участия в управлении делами государства и равенство. Это и есть основные требования, которые Конституция предъявляет к отраслевой модели реализации данного права»[175].

На сегодняшний день основным механизмом обеспечения этого конституционного права является конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной службы. Однако если в административном законодательстве возникнет иная модель реализации данного права, то оно вполне может использоваться при условии соответствия условиям, определенным в Конституции Российской Федерации. Что находит научное подтверждение в работе С.В. Лаврентьева «Основные принципы конституционного статуса личности». По мнению автора, «Основное назначение статуса личности состоит в том, чтобы увязывать абстрактные права, свободы и обязанности человека с таким субъектом конституционного права, как личность. Поэтому и его сущность не может заключаться ни в самих правах, свободах и обязанностях личности, ни в других элементах конституционного статуса личности. Она есть именно способ, каким формируются и существуют основы правового положения личности в обществе»[176].

Предельная лаконичность правовых норм, по существу, означает максимально общий, не стесненный рамками отраслевого регулирования смысл. Как отмечает А.Н. Кокотов: «Применительно к названному выше праву равного доступа к государственной службе можно предположить, что принятая сейчас модель его реализации может существенно измениться. Например, уже сейчас активно говорят о формировании кадровых агентств, которые будут проводить отбор кандидатов, и т. п. И если это произойдет, то в комментариях к Конституции будут писать, что законодатель скорректировал свое понимание равного доступа к государственной службе относительно его действительного конституционного содержания»[177].

С методологической точки зрения сказанное в полной мере относится и к пониманию правового статуса сотрудника органов внутренних дел, что предполагает необходимость выявления его сущности как самостоятельной правовой реальности. Система правовых актов, регулирующих его правовой статус отличается множественностью и преимущественно отражена в третьем параграфе первой главы данного диссертационного исследования.

Несомненно, что требование соблюдения норм права в связи с особым правовым статусом сотрудника органов внутренних дел, серьезные изменения претерпевает и правовой режим сотрудника органов внутренних дел как представителя государства. Анализ действующего законодательства позволяет констатировать, что сотрудники органов внутренних дел обладают, присущими только им правовыми возможностями, которые отличают их от иных лиц, в том числе от других государственных служащих, сотрудников других органов исполнительной власти. Специфическое правовое положение сотрудников органов внутренних дел отмечает также Конституционный Суд РФ, указывая, что: «на них возложена исключительная по своему объему и характеру - даже в сравнении с сотрудниками иных правоохранительных органов - ответственность по защите жизни и здоровья граждан, противодействию преступности и охране общественного порядка»[178] [179].

Системное толкование норм, закрепляющих полномочия сотрудника органов внутренних дел в проекции к Положению о Министерстве внутренних дел России, позволяет констатировать, что наиболее значимые для защиты личности, общества и государства полномочия Министерства внутренних дел России осуществляются именно сотрудниками полиции. «Исследование приведенных норм приводит на первый взгляд к выводу о том, что из всех сотрудников органов внутренних дел особым статусом обладают именно сотрудники полиции. Однако довольно часто к выполнению возложенных на полицию обязанностей привлекаются иные сотрудники органов внутренних дел (например, внутренней службы и юстиции), а в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О полиции» в этом случае на них распространяются обязанности, права,

ответственность, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников

2

полиции» .

Анализ изложенных положений позволяет констатировать, что органы внутренних дел призваны осуществлять специальные задачи и функции, для чего их сотрудникам предоставляются широкие властные полномочия. При этом ни один иной орган исполнительной власти сегодня не обладает сопоставимой по объему и значимости компетенцией. Как верно отмечено Е.Р. Абызовой: «Правовой статус сотрудников органов внутренних дел - это комплексная категория, аккумулирующая одновременно признаки нескольких видов специальных статусов: государственных служащих, должностных лиц, представителей власти»[180] [181]. При этом, следует отметить, что в ходе проведенного анкетирования, на вопрос: «Какой из названных признаков, в большей степени свойственен для специального правового статуса сотрудника органов внутренних дел?», большинство респондентов (83 %), указало на государственного служащего. 11 % - позиционировали себя с должностным лицом и только 6 % с представителем власти.

Сотрудники органов внутренних дел, обладая указанными составляющими правового статуса, характерными только для них, имеют индивидуальный правовой статус, который применительно к характеру служебных полномочий трансформируется в отраслевой: сотрудника полиции (генерал-полковник полиции - первый заместитель Министра внутренних дел), сотрудника внутренней службы (генерал-лейтенант внутренней службы - начальник Департамента государственной службы и кадров Министерства внутренних дел), сотрудника юстиции (генерал- полковник юстиции - начальник Следственного департамента Министерства внутренних дел). Индивидуальный административно-правовой статус связан со специальным званием и установлением объема прав и обязанностей предоставленных конкретному сотруднику.

Такие уровни правового статуса, согласно теории права, соотносятся между собой как общее, особенное и частное. В то же время они взаимозависимы, взаимосвязаны и на практике неразделимы . Общий административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел для всех един. Специальных статусов, примерно столько, сколько видов должностей в службе органов внутренних дел, а количество индивидуальных статусов соответствует количеству сотрудников органов внутренних дел.

Что-же касается структуры административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел, на наш взгляд, при таком подходе следует согласиться с С.Н. Братановским и М.Г. Вулахом, по мнению которых административно-правовой статус граждан включает: «а) его административную правосубъектность (общая правоспособность и дееспособность); б) специальную правосубъектность (систему должностных прав и обязанностей); в) политические, социально-экономические и организационно-правовые гарантии этих прав и свобод»[182] [183] [184] [185].

В свою очередь В.В. Черников и С.П. Булавин, основываясь на мнениях Ю.Н. Старилова , В.М. Монохина , Г.В. Атаманчука и ряда других ученых, в качестве основных элементов правового статуса сотрудника полиции рассматривают: «способ замещения должности; требования, предъявляемые к сотруднику; права и обязанности сотрудника; ограничения и запреты, связанные со службой; режим служебного времени и организация службы; порядок прохождения службы; гарантии правовой защиты сотрудника; меры стимулирования служебной деятельности; характер ответственности сотрудника полиции»[186]. Учитывая, что правоспособность сотрудника органов внутренних дел означает его способность иметь право и нести юридические обязанности в сфере профессиональной деятельности органов внутренних дел, то есть обладать способностью (возможностью) быть участником конкретных служебных правоотношений, а другим элементом его административной правосубъектности является дееспособность, которая означает способность сотрудника своими действиями приобретать субъективные права и нести обязанности в служебных правоотношениях, со своей стороны отметим, что такие элементы как «способ замещения должности и требования, предъявляемые к сотруднику»[187], безусловно охватываются его правосубъектностью. А вот, такой элемент статуса, как «ограничения и запреты, связанные со службой», который В.В. Черников и С.П. Булавин включили в перечень после прав и обязанностей, по нашему мнению, образуют некоторое противоречие.

Ограничения и запреты, связанные со службой как категорические государственно-властные веления воздерживаться от совершения определенных деяний известны со времени становления института государственной службы и применяются достаточно широко в современном законодательстве в качестве необходимых правовых регуляторов поведения лиц, исполняющих полномочия государственных служащих. Например, правограничения в системе государственной службы начали разрабатываться еще в XIX веке. Уже в 1885 году уже действовали ограничения для совмещения государственной службы с частным делом. Были ограничены в правах служащие для их участия в организациях и компаниях, созданных не только в нашем государстве, но за рубежом, где они действовали для интересов России. С целью реализации такого закона формировались перечни чиновников, для которых было запрещено совмещение службы с хозяйственной деятельностью. Перечни утверждали представители верховной власти[188].

0 запретах и ограничениях, связанных со специальной государственной службой, в советское время утверждались ведомственными нормативноправовыми актами. Например, Циркуляр рабоче-крестьянской инспекции 1922 года определил как взяточничество: «участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; - использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации»[189] [190] [191] и других случаях.

Для последних лет двадцатого века, было характерным введение запретов и ограничений в государственную службу преимущественно указами Президента Российской Федерации , а в 1995 году был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» . По этому поводу В.С. Виноградовой было отмечено, что: «В правовом статусе полиции ограничения играют чрезвычайно важную роль, выступая в качестве своеобразного «противовеса» предоставленных ей новым законодательством весьма широких полномочий. Ограничения в отношении полиции выполняют информационно-направляющую (очерчивают границы дозволенного и ориентируют сотрудников полиции на четкое выполнение служебных обязанностей), и сдерживающе- балансирующую (исключают использование полицейскими своего служебного положения в личных целях, предотвращают возможные злоупотребления правами с их стороны) функции»[192]. Трудно не согласиться с автором, тем более, что проблемой в данной сфере является тот факт, что, служебные ограничения в статусе сотрудников органов внутренних дел до сих пор не увязаны в единую систему, что снижает результативность правового регулирования в целом. В некоторых случаях одно и то же установление закрепляется в форме обязанности, запрета, либо ограничения.

Новейшее законодательство о полиции также не лишено терминологических погрешностей. Как выражает свои сомнения Т.В. Милушева: «Не совсем ясно, какими критериями руководствовался законодатель, выделяя в Законе «О полиции» обязанности полиции, основные обязанности сотрудника полиции, ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции»[193]. Административно-правовой запрет в системе государственной службы, как полагает Д.А. Кривоносов, - «это закрепленные нормами административного законодательства положения, не дающие возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающее и пресекающее конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного и материального принуждения»[194].

Анализ ограничений, запретов и обязанностей, определенных Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволяет отметить, что действие запретов и ограничений, выражающиеся в признании лиц недееспособными или ограниченно дееспособными, в осуждении его за совершение преступления, а равно за наличие судимости действуют в большей степени еще до поступления на службу в органы внутренних дел. Аналогичные требования содержатся и в пунктах 4-8, указанной статьи, которыми определены ограничения по требованиям к состоянию здоровья сотрудника органов внутренних дел, его гражданству, близкому родству, которые могут не соответствовать как при поступлении на службу, так и во время ее прохождения. А что касается несогласия с прохождением процедур по оформлению допусков к информации, содержащей государственную и иную охраняемую законом тайну, такое ограничение действует в том случае, когда исполнение служебной обязанности предполагает использование такой информации, т. е. данный юридический факт возможен до вступления в должность и соответственно до обретения служебных прав и обязанностей.

Учитывая мнение Л.С. Адарчева, который отметил, что: «одним из принципов государственной службы является введение ограничений для государственных служащих»[195], и утверждение Ю.М. Буравлева, по мнению которого: «Административно-правовые запреты являются неотъемлемой частью правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех служащих и не зависят от должностного положения лица, состоящего на государственной службе, а также реализуемых им полномочий»[196], позволим себе утверждать, что такого рода элементы охватываются общей правосубъектностью сотрудника органов внутренних дел и выступают характерным признаком для службы в органах внутренних дел в целом.

Определяющими элементами в административно-правовом статусе сотрудников органов внутренних дел выступают субъективные права и обязанности. В соответствии с основными постулатами теории государства и права, субъективные права позволяют их обладателям осуществлять разнообразную деятельность для удовлетворения своих потребностей, интересов, пользоваться теми или иными социальными благами, предъявлять

законные требования к обязанным лицам и организациям. Статья 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит перечень прав сотрудника, состоящий из 22 пунктов. Кроме того, согласно части 2, 3 и 4, той же статьи предоставляют сотруднику органов внутренних дел право на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств. Определенную детализацию права сотрудника получают в Федеральном законе «О полиции» если ему присваивается специальное звание полиции, а по замещаемой должности в органах внутренних дел права сотрудника дополняются еще и должностным регламентом. Более того, согласно п. 5, указанной статьи, сотрудник может быть наделен иными правами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Именно такая размытость правовых полномочий позволила Н.П. Маюрову и Г.Л. Константинову обратить внимание на то, что: «авторы Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» сконцентрировались на более тщательной проработке отдельных элементов правового статуса, к числу которых следует отнести и права, возможно это и послужило причиной тому, что в Законе не нашло своего отражения общее понятие правового статуса сотрудника органов внутренних дел»[197].

В действительности стержнем правового положения сотрудника выступают его права, которые также, как и обязанности чаще всего для их упорядочения принято классифицировать на общие и специальные (должностные). По авторитетному мнению, В.В. Черникова и С.П. Булавина - «Российский гражданин, будучи сотрудником полиции, обладает на территории государства всеми правами и свободами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации. Он имеет право на выбор рода деятельности и профессии, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на неприкосновенность частной жизни, на свободу передвижения, на управление делами государства и другие основные права и свободы»[198] [199]. Имея в основе административно-правового статуса, указанные выше конституционно-правовые позиции, сотрудники органов внутренних дел обладает правом: «на отдых в соответствии с законодательством; на защиту своих персональных данных; на прохождение в установленном порядке профессионального обучения, профессионального образования и дополнительного профессионального образования; на обращение к вышестоящим в порядке подчиненности должностным лицам, в вышестоящие органы или в суд для защиты своих прав и законных интересов, а также для разрешения споров, связанных с прохождением службы в органах внутренних дел; на обязательное государственное страхование жизни и здоровья; на государственную защиту его жизни и здоровья, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему и членам его семьи имущества; на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом; на обеспечение жилым помещением его и членов его семьи в порядке и на условиях, которые определяются законодательством Российской Федерации» и др.. Данный перечень подразумевает права, не отражающие сущностное содержание деятельности органов внутренних дел как части системы органов исполнительной власти, но дающие возможность удовлетворения личных интересов сотрудника.

По не совсем понятным причинам, В.С. Виноградова, в своем диссертационном исследовании определяет данную категорию как права-

привилегии[200]. В действительности же эти права не являются

исключительными (привилегия от латинского Privilegium — исключительное право) и входят в, указанный нами выше, всеобщий универсальный правовой модуль личности, который вытекает из содержания конституционноправового статуса, лица претендующего на поступление на службу в органы внутренних дел.

В сочетании с общими правами ядро правового статуса сотрудника образуют права, необходимые для выполнения полномочий по замещаемой им должности. В, анализируемой выше статье 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» они указываются в обязательной связи с данным условием: «право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, с критериями оценки эффективности выполнения служебных обязанностей; право на денежное довольствие, являющееся основным средством его материального обеспечения и стимулирования выполнения им служебных обязанностей и т. п.». Их комплекс зависит от вида подразделения органов внутренних дел (участковый уполномоченный полиции, следователь, специалист отдела кадров и т. д.) и содержится в должностном регламенте (должностной инструкции), утверждаемом соответствующим руководителем.

Безусловно, что права и первой и второй группы появляются у гражданина только в связи с его поступлением на службу в органы внутренних дел, однако именно права первой группы определяют его место в системе органов государственной власти, иных видов государственной службы и в целом образуют ядро правосубъектности. Именно эту категорию, как отмечает В. С. Виноградова[201] [202], используют при употреблении словосочетания «права полиции».

По нашему мнению, в пределах общей дееспособности они могут быть реализованы в повседневной деятельности сотрудников при проверке документов у физических лиц и юридических лиц; при вызове в орган внутренних дел должностного лица или обычного гражданина; при патрулировании населенного пункта или общественного места; для принудительного препровождения лица в территориальный орган или подразделение полиции; при осуществлении личного досмотра граждан. Иными словами, это тот объем полномочий, который сотрудники органов внутренних дел выполняют независимо от занимаемой должности и которые, по мнению некоторых специалистов получили название «уличных» прав и обязанностей . Другими словами, для реализации общих полномочий сотруднику предоставлена возможность использования всего арсенала полицейских средств.

Сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток, в соответствии с Федеральным законом обладает общими правами, которые определены достаточно конкретно. Однако, применять публицистический термин «уличные» в отношении права о требовании от гражданина и должностного лица прекратить противоправные действия; по проверке у гражданина и должностного лица документов, удостоверяющих личность, по нашему убеждению, методологически неприемлемо. Ситуация, требующая реализации общих полномочий сотрудника органов внутренних дел, может иметь место, в жилых помещениях (гостиница, кемпинг), в музее, в вагоне поезда, в любом ином месте, которое не ассоциируется с понятием улицы.

На первый взгляд, может показаться, что набора прав сотрудника органов внутренних дел, указываемых в статье 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вполне достаточно для обеспечения всего комплекса, присущих ему обязанностей. Законодатель не обозначил их перечень как особые или служебные права. Только в ч. 4, названной статьи указывается, что «Права сотрудника органов внутренних дел по замещаемой должности в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией) ».

Анализ отдельных подзаконный административно-правовых актов, таких, например, как Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции[203], позволяет отметить в п. 39 его содержания перечень прав, обладающих бланкетной связью с пунктами 1-5, 7, 8, 11, 13, 14, 16, 18, 20, 21, 34, 36, 37 части 1 статьи 13, частью 2 статьи 14, частью 3 статьи 15, частью 1 статьи 17, частью 1 статьи 18 Федерального закона «О полиции», необходимых для реализации служебных обязанностей участковым уполномоченным полиции.

Анализированный комплекс полномочий должен учитывать еще и такую часть, которая в Федеральном законе определена, как иные права. По средствам их реализации обеспечивается дискретный маневр для влияния на полномочия сотрудников. Они могут носить как регулятивный, так и правоохранительный характер, и даже социальный характер, однако статусобразующими, по нашему мнению, выступают общие и должностные права сотрудника органов внутренних дел.

Субъективному праву всегда корреспондирует юридическая обязанность, поскольку через обязанность удовлетворяется интерес управомоченного лица в правоотношении. Юридическая обязанность, в отличие от субъективного права, представляет собой властную форму социальной регуляции, базирующуюся на возможности государственного принуждения. В отечественной теории государства и права под юридической обязанностью понимают установленную законом меру должного общественно - необходимого поведения[204]. Обязанность тесно связана с субъективным правом, это парные, взаимозависимые понятия. Например, в соответствии с ч. 2. Статьи 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел, в установленном порядке, имеет право на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств, однако реализовать данное общее право сотрудник может, только после исполнения обязанности по прохождению особой профессиональной подготовки.

Как оригинально указано в публикации Н.П. Маюрова и Г.Л. Константинова: «Впервые на уровне закона и в рамках одной статьи получает закрепление большой массив правовых норм, посвященных служебным обязанностям сотрудников органов внутренних дел. Кроме того, эти правовые нормы лишь описывают главные контуры, но не исчерпывают правовое регулирование широкого диапазона рассматриваемых служебных обязанностей сотрудников»[205]. В статье 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в двадцати одном пункте отражены основные обязанности сотрудника органов внутренних дел, среди которых обязательное знание и исполнение должностного регламента (должностной инструкции), соблюдение прав и законных интересов граждан и их объединений, поддержание уровня квалификации, необходимого для соответствующего исполнения служебных обязанностей, прохождение профессионального обучения или получение дополнительного профессионального образования; представление сведений о личных доходах, расходах, а также о доходах, расходах, об имуществе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и другие обязанности которые носят общий характер, то есть свойственны любому сотруднику органов внутренних дел и целью которых является решение задачи, стоящей перед Министерством внутренних дел России[206]. Кроме этого, сотрудники органов внутренних дел, которым присвоены специальные звания полиции, в независимости от занимаемых должностей, места времени нахождения обязаны оказывать лицам пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев первую помощь, а в случае обращения граждан с заявлениями о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях выполнить все возможные действия для спасения граждан, пресечения противоправных действий, задержания лица, подозреваемого в его совершении и сообщить об этом в ближайшее подразделение органов внутренних дел.

Вторую категорию обязанностей сотрудников органов внутренних дел, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в 4. статьи 12 определяет, как «служебные». Государственный служащий обретает такие обязанности по замещаемой должности, которые в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией) на основе квалификационных требований. По сути будучи частью специальной дееспособность они является именно тем необходимым условием, при котором сотрудник органов внутренних дел обретает специальный (должностной) административно-правовой статус.

По определению И.Н. Сурманидзе: «Категория «должность» является одной из определяющих на государственной службе. Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением государственной службы, определяются именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение в служебной иерархии»[207] [208]. Перечень типовых должностей высшего, старшего и среднего начальствующего состава и перечень типовых должностей рядового и младшего начальствующего состава установлен Постановлением Правительства Российской Федерации. В тоже время, все должности высшего начальствующего состава в органах внутренних дел определены в Указе Президента России. К ним отнесены министры внутренних дел, начальники главных управлений (управлений) МВД России в субъектах Российской Федерации, их первые заместители, начальники высших образовательных учреждений, начальники департаментов, главных управлений и управлений центрального аппарата МВД России и т. д. .

Следует четко констатировать, что обязанности по должности определяются не индивидуально каждому сотруднику, а обусловливаются тем служебным положением, которое сотрудники занимают в структуре органов внутренних дел. Амплитуда таких обязанностей в органах внутренних дел широка и обоснована их массивом, а кроме этого, как нам кажется содержательно соотносится с наименованием должности, уровнем компетенции органа, в котором учреждена, задачами и функциями, выполняемыми органом внутренних дел или его структурной единицей.

Состояние в должности означает пребывание в ней с момента подписания приказа о назначении. Именно так, посчитали большинство респондентов (61%) при ответе на вопрос: «Какой момент следует считать обретением правового статуса сотрудником органов внутренних дел?». 11% опрошенных указали на момент подписания контракта, а 28 %, сочли правильным, получение служебного удостоверения и специального жетона и, как нам кажется, последняя категория респондентов была ближе к истине. Моментом обретения индивидуального административно-правового статуса сотрудником органов внутренних дел следует считать получение таких атрибутов правового статуса, как служебное удостоверение и специальный жетон, так как служебное удостоверение, представляет собой официальный документ, удостоверяющий личность сотрудника в ходе реализации общих и должностных полномочий. Оно содержит специальные реквизиты и личный номер сотрудника, который представляет собой условный номер, присваиваемый сотрудникам органов внутренних дел для персонального учета одновременно с первым специальным званием.

Характерной для данного уровня административно-правового статуса является обоснованная связь с территориальной и предметной компетенцией[209]. Это означает, что он выполняет свои должностные обязанности по определенному направлению (обеспечение безопасности дорожного движения, борьба с экономическими преступлениями) и реализует должностные права на территории обслуживаемого органа, где он проходит службу. Например, в соответствии с ч. 3 статьи 25 Федерального закона: «Сотрудник полиции, проходящий службу в территориальном органе, выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом, в соответствии с замещаемой должностью. За пределами указанной территории сотрудник полиции выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»[210]. Так, права и обязанности сотрудников органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях в настоящее время закреплены в ч. 1, пункта 1 ч. 2 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, однако принцип территориальной компетенции действует только применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях, по которым протоколы составлены сотрудниками в пределах компетенции соответствующего органа внутренних дел.

Если сотрудником полиции выявляется действие, содержащее признаки административного правонарушения, не на закрепленной за ним территории, то он обязан добиться от гражданина или должностного лица его прекращения, принять срочные меры для его пресечения, сохранения доказательства и согласно п. 11 ч. 1 статьи 12 и п. 1,4 ч. 3 статьи 28 Федерального закона «О полиции», доставить правонарушителя в территориальный орган внутренних дел. Дальнейшие процедуры по проверке данных о лице, составлению протокола об административном правонарушении, осуществляется сотрудниками органа внутренних дел согласно полномочиям, предусмотренным Кодексом РФ об административных правонарушениях и Приказом МВД России от 5 мая 2012 № 403[211].

Сочетание полномочий общего и индивидуального административноправового статуса сотрудника, по мнению В.С. Виноградовой, образуют коллизию, суть которой в том, что: «Важнейшая обязанность полиции, которую законодатель выделил особо в ч. 2 ст. 1 Закона: «Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств», это некая данность, отражающая реальное положение вещей. Однако очевидно, что столь безапелляционное утверждение в настоящее время далеко не всегда соответствует действительности. По существу, обязывающая норма может оказаться лишь декларацией, за которую невозможно «спросить». Дело в том, что наступление ответственности может последовать только за неисполнение конкретной обязанности, причем сформулированной максимально четко и конкретно»[212] [213].

Данная проблема является очевидной, и законодатель определенным образом отреагировал на нее. В ч. 2 статьи 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указано, что «Сотрудник органов внутренних дел может проходить службу в органах внутренних дел в случае его зачисления в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения либо в случае прикомандирования. При этом сотрудник не замещает должность в органах внутренних дел» . Согласно ч. 9 статьи 36, за сотрудником, освобожденным от замещаемой должности, сохраняется установленные законом правовой статус, кроме элементов, установленных в должностном регламенте. Другими словами, данное лицо, продолжает быть сотрудником органов внутренних дел и обладает полномочиями по использованию общих прав, предусмотренных статьей 11 и исполнению особых обязанностей, предусмотренных статьей 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». И что, в данном случае следует особо подчеркнуть: «К сотруднику органов внутренних дел, зачисленному в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, могут быть применены дисциплинарные взыскания, предусмотренные настоящим Федеральным законом»[214].

В завершение данного этапа исследования, следует еще раз отметить:

1. Государственный служащий обретает обязанности по замещаемой должности, которые в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией) на основе квалификационных требований. Будучи частью специальной дееспособность, они является именно тем необходимым условием, при котором сотрудник органов внутренних дел обретает специальный (должностной) административноправовой статус;

2. Обязанности по должности определяются не индивидуально каждому сотруднику, а обусловливаются тем служебным положением, которое сотрудники занимают в структуре органов внутренних дел. Амплитуда таких обязанностей в органах внутренних дел широка и обоснована их массивом, а кроме этого, по нашему мнению. содержательно соотносится с наименованием должности, уровнем компетенции органа, в котором учреждена, задачами и функциями, выполняемыми органом внутренних дел или его структурной единицей.

3. Моментом обретения индивидуального административно-правового статуса сотрудником органов внутренних дел следует считать получение таких атрибутов правового статуса, как служебное удостоверение и специальный жетон, так как служебное удостоверение, представляет собой официальный документ, удостоверяющий личность сотрудника в ходе реализации общих и должностных полномочий.

Комплекс, представленных выше рассуждений, позволяет усомнится в состоятельности определения содержащегося в статье 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В основу сомнений положено состояние правового регулирования, при котором сотрудник органов внутренних дел, находясь в своем статусе, не всегда замещает определенную должность. Только в статье 36 Федерального закона содержится десять, довольно содержательных пунктов, определяющих возможность зачисления сотрудника в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения.

Следующим фактом, подкрепляющим сомнения, является то, что сотрудник зачисленный в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, до назначения на другую должность либо увольнения со службы в органах внутренних дел выполняет поручения руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя, для чего, безусловно, использует общие полномочия предусмотренные статьями 11 и 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Основываясь на представленных аргументах и определении государственной службы в органах внутренних дел, представленном в первой главе нашего исследования, считаем возможным предложить следующее понятие сотрудника органов внутренних дел: «Сотрудник органов внутренних дел - гражданин Российской Федерации, которому в установленном законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава и предоставлены профессиональные права и обязанности по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, определенных законодательством Российской Федерации».

Проведенный в рамках данного параграфа анализ законодательства о службе в органах внутренних дел, в части касающейся правового статуса сотрудника органов внутренних дел позволил прийти к концептуальному представлению сложной многоуровневой модели статуса сотрудника органов внутренних дел с модульным административно-правовым содержанием.

Права и свободы человека и гражданина, перечисленные в Конституции Российской Федерации, служат дискретным набором основных элементов конституционно-правового статуса, который может быть дополнен специальными правами и обязанностями в административном законодательстве. В зависимости от объема, содержания и характера субъективных прав и обязанностей сотрудника органов внутренних дел в структуре его административно-правового статуса есть основания выделить три основных уровня:

1) универсальные начала правовой свободы сотрудника органов внутренних дел (общий статус);

2) специальный должностной модуль личности сотрудника органов внутренних дел (специальный статус);

3) персональный модуль административно-правовых возможностей отдельного сотрудника органов внутренних дел (индивидуальный статус).

<< | >>
Источник: Евстафиади Янис Константинович. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.1. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего:

  1. § 3. Реализация требований социалистической законности в практике органов внутренних дел по осуществлению юридической ответственности правонарушителей
  2. Тема 9.Административно-правовой статус муниципальных органов местного самоуправления
  3. ПАМЯТКА сотрудникам органов внутренних дел, привлекаемым к содействию избирательным комиссиям при подготовке и проведении выборов
  4. Глава 1. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫЕ ОШИБКИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ
  5. § 1. Понятие и общая характеристика правоприменительных оши­бок сотрудников органов внутренних дел
  6. § 2. Виды правоприменительных ошибок сотрудников органов внутренних дел
  7. § 1. Непосредственные причины правоприменительных ошибок сотрудников органов внутренних дел
  8. § 2. Внешние причины умышленных правоприменительных оши­бок сотрудников органов внутренних дел
  9. § 3. Внешние причины неумышленных правоприменительных ошибок сотрудников органов внутренних дел
  10. § 2. Деятельность по ликвидации причин правоприменительных ошибок сотрудников органов внутренних дел
  11. § 3. Совершенствование форм профилактики правоприменитель­ных ошибок сотрудников органов внутренних дел
  12. ОГЛАВЛЕНИЕ
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  15. Тенденции современной доктрины административно-правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел
  16. Нормативное правовое обеспечение государственной службы сотрудников органов внутренних дел
  17. 2.1. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел как государственного служащего
  18. 2.2. Административно-правовые процедуры прохождения службы в органах внутренних дел
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -