Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

§ 4. Новый правовой режим организации азартных игр и пари: особенности, проблемы и социально-правовые последствия.

До недавнего времени обеспечение основ правопорядка в сфере азартных игр и пари осуществлялось наряду с ГК РФ также целым рядом иных законов и подзаконных актов, основным недостатком которых являлось то, что они регулировали лишь отдельные вопросы организационного характера и были не способны в полной мере обеспечивать субъективные права и законные интересы российских граждан, значительная часть которых в XXI веке оказатась вовлеченной в сферу игорного бизнеса.

Объективно назревшая потребность комплексного упорядочения и урегулирования правоотношений субъектов игорного дела обусловила необходимость принятия кардинальных законодательных мер, важным результатом которых стало принятие Федерального закона РФ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», вступившего в силу 1 января 2007 г. и ознаменовавшего собой начало нового этапа в развитии правовой регламентации игорного бизнеса в нашей стране.

Уже из названия Закона явствует его концепция - государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр на территории РФ, которое осуществляется путем установления обязательных ограничений и требований, предъявляемых к организаторам азартных игр, игорным заведениям, посетителям игорных заведений и игорных зон.252Также в сферу государственного регулирования входит выделение территорий, предназначенных для организации и проведения азартных игр, выдача необходимых разрешений и лицензий, выявление, запрещение и пресечение деятельности лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр с нарушением законодательства.

Одной из важнейших новелл Федерального закона является установление дифференцированного подхода к территориальному режиму действия организаторов азартных игр и пари. Повсеместная, неподдающаяся контролю и зачастую нелегальная деятельность индивидуальных предпринимателей в сфере азартных игр, с вовлечением в игорную индустрию обширных масс российских граждан вне зависимости от уровня благосостояния; территориальная близость игорных заведений к жилым кварталам и объектам социально-культурной сферы, - все это обусловило необходимость принятия на законодательном уровне решительных мер253.

Такие меры выразились в законодательном установлении правила, согласно которому на территории Российской Федерации деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться исключительно в четырех специализированных игорных зонах, созданных на территории: Алтайского края - «Сибирская монета»; Приморского края под не утвержденным пока названием «Приморье»; на границе Азовского района Ростовской области и Щербиновского района Краснодарского края - «Азов- Сити»; Калининградской области - «Янтарная»254.

Наряду с установленным статьей 5 Закона № 244-ФЗ запретом на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорных зон, действует также предусмотренное частью 1 статьи 16 Закона правило, предоставляющее организаторам азартных игр возможность продолжить осуществление игорной деятельности до 30 июня 2009 года без получения предусмотренного Законом разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, при наличии у организаторов соответствующих лицензий и при условии удовлетворения требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 6, частями 1, 3-5 статьи 8, частями 2 и 3 статьи 15, частью 2 статьи 16 Закона.

По данным Минфина, основанным на проектах, представленных администрациями четырех регионов, на строительство объектов игорных зон потребуются колоссальные затраты в 727,5 миллиарда рублей255.

Хотя Закон о регулировании игорного бизнеса не предусматривает финансирование строительства объектов игорных зон, предполагается, что в :УГИХ целях некоторые средства все же будут направлены из федерального бюджета. Однако, на сегодняшний день ни в одном из перспективных документов Минфина такого указания не содержится256. Таким образом, приняв решение о кардинальном изменении условий ведения игорного бизнеса в России, законодатель, не выразив однозначного отказа принимать участие в обустройстве игорных зон, но и не содействовуя реализации данного проекта, по сути, самоустранился, оставив проблему на разрешение администрациям субъектов РФ, на территории которых будут расположены игорные зоны. Очевидно, что возведение объектов игорных зон лишь за счет средств пяти местных бюджетов оказалось бы весьма затруднительным в сложившейся ситуации, выход их которой виделся в активном привлечении капитала крупных инвесторов. Попытки заинтересовать иностранных и российских предпринимателей в финансировании реализации проста застройки игорных зон более года оказывались безуспешными, несмотря на активные действия местных властей по созданию для потенциальных инвесторов довольно выгодных условий сотрудничества.

Соглашаясь на крупные денежные вложения, предприниматели требовали встречного предоставления - законных гарантий их деятельности в игорных зонах, рассматривая при этом правило п.7 ст.9 Федерального закона № 244-ФЗ, по которому решение о ликвидации игорной зоны не может быть принято Правительством до истечения десяти лет с даты ее создания, как фактор, лишающий сферу азартных игр инвестиционной привлекательности, поскольку в данном случае речь идет не только о приобретении права собственности на возводимые недвижимые объекты, но также и о том, на сколько деятельность по организации и проведению азартных игр может быть продлена в игорной зоне по истечении определенного законодателем времени.

На готовность инвесторов вложить средства в строительство объектов игорных зон оказали влияние и причины организационного характера: исходя из сроков подготовки документации, строительства, создания инфраструктуры, завершение строительства даже части объектов игорной зоны к 1 июля 2009 года для операторов игорного бизнеса представлялось проблематичным

Сложившаяся ситуация привела к попытке законодательного увеличения сроков застройки зональных территорий. Так, в Государственную Думу РФ на рассмотрение был внесен проект закона о переносе на три года срока вывода игорного бизнеса в зоны - с 1июля 2009 года на 1 июля 2012 года, с указанием в пояснительной записке к законопроекту на неготовность игорных зон начать работу в виду отсутствия объектов инфраструктуры, минимально необходимых для осуществления данного вида деятельности. Однако данный законопроект, не выдержав критики парламентариев, был отозван его автором.323 Вполне вероятно, что причиной недовольства депутатов послужила не только попытка отсрочить «переселение» азартных игр, но и отраженная в проекте закона идея о передаче правительству России права принятия решений о создании игорных зон на территории других субъектов Федерации, помимо предусмотренных действующим законодательством, как стремление отойти от неукоснительного соблюдения требований Закона о регулировании игорного бизнеса.

По схожему мнению российских и иностранных предпринимателей наиболее перспективной для развития территорией, в силу географических и климатических факторов, является игорная зона на границе Ростовской области и Краснодарского края. Наряду с этим, причиной первоочередного освоения зоны «Азов-Сити» послужила также выработанная администрациями края и области концепция развития игорной зоны, предоставляющая инвесторам максимально выгодные условия для выполнения соглашения о реализации инвестиционного проекта257. Не дожидаясь федерального финансирования, краевой и областной администрациями в качестве преференций для потенциальных инвесторов, реализующих проекты в игорной зоне, было принято решение взять на себя всс расходы по подведению к границам игорной зоны транспортной инфраструктуры и подключению объектов строительства «Азов-Сити» к сетям инженерно-технического обеспечения, за исключением электроснабжения, а поправки, внесенные в местные законы, позволили освободить инвесторов от уплаты налога на имущество организации на срок окупаемости проекта (но более чем на три года или пять лет, в зависимости от стоимости проекта)258.

Предложенные властями Ростовской области и Краснодарского края условия вызвали определенный интерес у иностранных и российских предпринимателей. В результате, в течение лета 2008 года, по итогам проведения открытых торгов (в форме конкурса) по предоставлению права на земельный участок с целью реализации инвестиционного проекта были объявлены победители259, с которыми в дальнейшем уполномоченные органы управления игорной зоной заключили договоры аренды'27 расположенных в пределах игорной зоны земельных участков, с подписанием обязательных приложений - инвестиционных контрактов по строительству инвестиционных объектов260, возведение которых на сегодняшний день является первоочередной задачей арендаторов.

Стоит отметить, что краевая и областная администрации по-разному подходят к вопросу об установлении начальных и окончательных сроков застройки в игорной зоне. Так, инвесторам, действующим в Краснодарском крае на основании заключенных договоров аренды земельных участков, необходимо приступить к строительству не позднее 1 декабря 2008 г., и завершить его к 1 июля 2009 г. За просрочку исполнения договорного обязательства установлены довольно жесткие санкции - наложение штрафа в размере 60 тысяч рублей за каждый день просрочки. Положение застройщиков Донской части «Азов-Сити» выгодно отличается, поскольку в Ростовской области устанавливается только крайний срок начала возведения объектов - ! июня 2009 г., а строгого требования закончить строительство и сдать проектно-сметную документацию к определенному сроку не предусматривается, соответственно, и вопрос о возможности применения штрафных санкций, по примеру Краснодарского края, перед арендаторами не

329

ставится.

Определяя дальнейшую нормотворчсскую деятельность в пяти субъектах РФ, Закон «О регулировании азартных игр» закрепляет возможность передачи организаторам азартных игр либо иным лицам земельных участков в пределах игорных зон не только в аренду, но и в собственность органом управления игорной зоной, в порядке устанавливаемом законодательством субъектов РФ, а также соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ (п.2 ст.12). Заключенное областной и краевой администрациями Соглашение «О порядке управления игорной зоной на территории Ростовской области и Краснодарского края...» предусматривает, что предоставление в собственность земельных участков, расположенных в пределах территории «Азов-Сити» осуществляется исключительно собственникам объектов недвижимости, введенных в эксплуатацию в соответствие с условиями инвестиционных контрактов и расположенных на этих земельных участках, в соответствие с Земельным кодексом РФ330, федеральными законами, нормативно-правовыми актами Краснодарского края и Ростовской области. Вполне вероятно, что установленное правило о первоначальном предоставлении земельных участков победителям торгов исключительно на правах аренды, с возможностью лишь последующей передачи земли в собственность инвесторам, преследовало, как минимум, две цели: во-первых, предоставление органам власти Краснодарского края и Ростовской области определенных гарантий реализации арендаторами инвестиционных проектов; во-вторых, стимулирование арендаторов к активной застройке игорной зоны.

Согласно планам, представленным арендаторами в органы управления игорной зоной, в «Азов-Сити» в скором будущем должны появиться высокодоходные объекты: отели, рестораны, игровые клубы, казино, парки развлечений, гольф-клубы, конноспортивные комплексы, автосалоны, киноконцертные залы, океанариумы и аквапарки, а также жилые дома эконом-класса для обслуживающего персонала. В успешную реализацию столь грандиозных плаггов инвесторов хотелось бы верить, однако стоит отметить, что для достойного конкурирования с игорными зонами JIac- Bcraca и Макао, на возведение объектов южной игорной зоны России потребуются затраты в размере не менее 350 миллиардов рублей, понести которые инвесторы пока не готовы.261 Объяснением этому служит вовсе отсутствие свободных финансовых средств у российских предпринимателей, а то, что созданные законодателем новые условия организации и проведения азартных игр для большинства крупных операторов игорного бизнеса оказались малопривлекательными, поскольку, как считают организаторы азартных игр, намного прибыльнее контролировать сеть игорных заведений расположенных в разных городах страны и приносящих владельцам стабильный и весьма ощутимый доход, нежели концентрировать бизнес в зонах пяти субъектов РФ, вопрос о перспективах развития которых по- прежнему остается дискуссионным.

Названные причины послужили поводом тому, что практически все крупные российские операторы игорного бизнеса либо перепрофилировались, либо «дизертифицировали» за границу, чтобы продолжить игорное дело в тех зарубежных государствах, где отношение законодателя к азартным шрам более лояльное. О готовности продолжить ведение игорного бизнеса в российских игорных зонах заявили преимущественно предприниматели «среднего звена», полагая, что деятельность в сфере азартных игр, пускай даже и в одном, но при этом крупном комплексе игорной зоны, способна будет приносить его владельцам доходы более высокие, по сравнению с теми, которые организаторы получали ранее от деятельности одновременно нескольких среднедоходных игорных заведений. Что же касается участия иностранных предпринимателей в развитии российской игорной индустрии, то на основе анализа результатов торгов по предоставлению прав на земельные участки в зоне первоочередного освоения, можно отметить, что инвестиционная активность, хотя и присутствует, но пока явно в недостаточном объеме для того, чтобы все намеченные планы по застройке игорной зоны смогли быть воплощены в жизнь. Таким образом, пока «Азов-Сити», равно как и другие игорных зоны, не будет оборудована всем необходимым для активного отдыха и развлечений, вряд ли возможно будет говорить о массовом притоке туристов в Российский «Лас-Вегас». Следовательно, по-прежнему с особой остротой стоит проблема борьбы с нелегальными игорными заведениями262, функционирующими, не смотря на существующий запрет, за пределами игорных зон и пользующимися популярностью не только у граждан со средним уровнем доходов, но так же и у вполне обеспеченных граждан, предоставляя им возможность принимать участие в азартных играх и устраняя тем самым необходимость всякий раз отправляться с этой целью в зарубежные государства с более гибким законодательным регулированием игорной сферы.

Не вполне обоснованным представляется создание специализированных ш орных зон и с экономической точки зрения. С введением Закона в действие все региональные бюджеты, за исключением пяти регионов, лишаются поступлений от налогообложения организаторов азартных игр, а ведь эти довольно крупные средства263 могут быть направлены на социально- полезные цели.

В числе негативных последствий установления нового правового режима деятельности организаторов азартных игр - потеря рабочих мест многими гражданами, занятыми в данной сфере. Здесь следует обратить внимание на то, что, закрепляя необходимость перемещения организаторов азартных игр в специально отведенные игорные зоны с полным прекращением к 1 июля 2009 года игорной деятельности на ранее занимаемой территории, законодатель, в то же время, по отношению к организаторам тотализаторов и букмекерских пари устанавливает более демократичные нормы, предоставляя таким субъектам возможность действовать и вне игорных зон, при условии выполнения следующих требований: во-первых, наличие лицензии, порядок выдачи которой определяется Правительством РФ264; во-вторых, соблюдение организаторами пари запрета на осуществление в букмекерских конторах и тотализаторах деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов и игровых столов265; в-третьих, расположение букмекерских контор и тотализаторов в зданиях, строениях и сооружениях, являющихся объектами капитального строительства, за исключением ряда недвижимых объектов - мест расположения детских, образовательных, медицинских учреждений, культовых, религиозных и т.п. организаций, на территории расположения которых не могут находиться организаторы пари. Сохраняя за организаторами пари право действовать вне игорных зон, законодатель не исключает также возможность открытия' букмекерских контор и тотализаторов непосредственно в специализированных игорных зонах.

Такой дифференцированный подход законодателя к регулированию игорного бизнеса послужил поводом для обращений в суд не только со стороны организаторов азартных жр, но также работников казино и залов игровых автоматов266. Общим для всех представленных в суды жалоб и заявлений стало мнение о несоответствии Федерального закона № 244-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ положениям Конституции России.

Так, например, 17 октября 2007 года Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было рассмотрено дело по кассационной жалобе ООО «Флинт-КСИ» на решение Курганского областного суда, отказавшего в удовлетворении заявления ООО «Флинт- КСИ» о признании недействующим на территории Курганской области Закона от 09.03.2007 г. № 231 «О запрете на территории Курганской области деятельности по организации и проведению азартных игр в залах игровых автоматов»267. Суть дела заключается в том, что установленный Законом № 231 (вступившим в силу с 1 июля 2007 г.) запрет деятельности по организации и проведению азартных игр в залах игровых автоматов на территории Курганской области, вводит ограничения на осуществление предпринимательской деятельности ООО «Флинт-КСИ» в области игорного бизнеса. Заявитель выразил несогласие с такими ограничениями, т.к., но его мнению, областной Закон и Закон № 244-ФЗ противоречат Конституции РФ; ст.ст. 1, 49, 209 Гражданского кодекса РФ; ст.2 и ст.7 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»268, а также ст. 15

Федерального закона «О защите конкуренции»339 и нарушает права ООО «Флинт-КСИ».

В кассационной жалобе ООО «Флинт-КСИ» был поставлен вопрос об отмене, по мотиву незаконности, решения Курганского областного суда отказавшего в удовлетворении заявления. Однако Судебной коллегией оснований для отмены решения не было найдено.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»); установление правовых основ единого рынка (п. «ж»). Ст. 8 Конституции провозглашает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности. Ст.34 гарантирует право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе право заниматься отдельными видами деятельности на основании специального разрешения (лицензии). Кроме тот, в силу ст. 2 и ст. 3 ГК РФ регулирование вопросов предпринимательской деятельности осуществляется гражданским законодательством и относится также к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, суд правильно пришел к выводу о том, что принятие Закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ является безусловной прерогативой федерального законодателя. Из ст. 1 Закона № 244-ФЗ следует, что он принят в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов граждан. Это положение полностью удовлетворяет требованиям ч.З ст. 35 Конституции РФ, которые корреспондируются в ч.2 ст. 1 ГК РФ.

В соответствии с ч.7 ст. 16 названного Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ вправе принять до 1 июля 2007 г. решение о запрете, начиная с 1 июля 2007 г. на территории субъекта РФ (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр (в том числе в отношении отдельных видов игорных заведений). Данная норма Федерального закона не признана не соответствующей Конституции РФ.

Таким образом, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый Закон Курганской области принят в пределах полномочий законодателя области и соответствует прямому указанию Федерального закона N 244-ФЗ. Этот Закон области не противоречит федеральному законодательству и, соответственно, не нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы ООО «Флинт-КСИ.

Проанализировав положения Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федерального закона N 244-ФЗ, суд правильно указал, что деятельность по организации и проведению азартных игр возможна при наличии у организатора азартных игр лицензии и только исключительно в игорных заведениях, открытых с июля 2009 г. в игорных зонах. До июля 2009 г. деятельность по организации и проведению азартных игр разрешена, если законодателем субъекта Российской Федерации не введен запрет на осуществление этой деятельности.

Из содержания оспариваемого Закона следует, что ограничение деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Курганской области введено только в залах игровых автоматов. Иные виды организации и проведения азартных игр (тотализаторы, букмекерские конторы) не ограничены Законом. Ссылку заявителя на несоответствие оспариваемого Закона статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», Судебная коллегия признала несостоятельной и руководствуясь изложенным вынесла определение об оставлении без изменения решение Курганского областного суда от 27 июля 2007 г., а кассационную жалобу ООО «Флинт-КСИ» - без удовлетворения.

В связи с потерей рабочих мест как следствием сокращения численности игорных заведений в России, у многих трудоспособных граждан, ранее занятых в сфере азартных игр, сформировалось устойчивое мнение о нарушении их конституционных прав, в частности гарантированного ст. 37 Конституции РФ права на труд.

Так, в Конституционный Суд РФ работниками ООО «Спейс» была представлена жалоба, оспаривающая конституционность Закона Ставропольского края от 3 июля 2007 г. № 23-кз «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Ставропольского края»269. Однако, изучив представленные материалы, Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению270, аргументировав свое решение об отказе тем, что представленные заявителями документы о признании недействующим Закона Ставропольского края № 23-кз не подтверждают применение этого Закона при разрешении их конкретного дела. Кроме того, данный Закон и не мог подлежать применению в отношении заявителей, поскольку' адресован соответствующим субъектам предпринимательской деятельности, занятым организацией и проведением азартных игр на территории Ставропольского края, к числу которых заявители не относятся.

Изложенное позволяет заключить, что заимствованный зарубежный опыт по осуществлению игорного бизнеса в специализированных зонах на российской почве приживается с трудом, сталкиваясь со многими проблемами, требующими незамедлительного разрешения. Категоричный настрой законодателя в отношении азартных игр, возможно, и принесет

ожидаемые парламентариями результаты, но с огромными потерями не только для организаторов игорного дела, но и для Российской Федерации и ее субъектов.

Безусловно, решение проблемы урегулирования игорной сферы было объективно необходимо, однако, следовапо учитывать уже полученный ранее опыт, который показывает, что запреты на игорную деятельность в нашем государстве еще ни разу не принесли ожидаемого результата. Решение же о размещении казино и залов игровых автоматов исключительно в игорных зонах вполне сопоставимо с запретом азартных игр. Ориентируясь на успешный зарубежный опыт регламентации игорного бизнеса, российскому законодателю в ходе работы над проектом будущего Закона следовало учитывать, что ни крупнейшая в мире по доходности игорная зона в китайском Макао, ни американский Лас-Вегас нс были образованы «искусственным путем», как это происходит в России в настоящее время.

Вероятно, что более гибкий законодательный подход к решению проблемы урегулирования практически вышедшего из-под контроля игорного бизнеса мог бы привести к определенному компромиссу между государством и организаторами азартных игр. Представляется, что решение задачи по сокращению численности игорных заведений на территории Российской Федерации возможно и без применения методов «радикальной изоляции» азартных игр путем установления следующих требований: -

разрешить открытие казино площадью не менее 1000 кв.м. в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации; -

разрешить открытие залов игровых автоматов с выплатой денежных выигрышей в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации.

Таким образом, при использовании инфраструктуры туризма и отдыха могла быть достигнута максимальная эффективность принципа зонирования. Это, в свою очередь, стало бы стимулом для притока инвестиций в инфраструктуру туризма и отдыха за счет средств компаний, занимающихся игорной деятельностью; смогло бы обеспечить достаточный объем налоговых поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации ' и, наконец, способствовало бы сокращению численности нелегальных игорных заведений и снижению коррупционной составляющей.

Новым правилом, свидетельствующим о стремлении законодателя осуществлять регулирование игорного бизнеса, взяв его под свой контроль, является положение закрепленное в п.З ст. 6 Закона № 244-ФЗ, в котором, наряд>г с иными требованиями, предъявляемыми к организаторам азартных игр, также закрепляется обязанность организаторов представлять сведения, необходимые для осуществления контроля за соблюдением требований Закона. Состав и порядок представления таких сведений определяется Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 540^43, анализ положений которого позволяет судить об усилении требований к отчетной деятельности организаторов азартных игр.

Так, если прежде отчетность осуществлялась путем ежемесячного представления организаторами налоговой декларации по утвержденной форме271 в территориальный орган Федеральной налоговой службы, в котором были зарегистрированы объекты налогообложения, то в настоящее время наряду с этой обязанностью, предусмотренной п.2 ст. 370 Налогового кодекса РФ, Постановлением № 540 устанавливается также обязанность организаторов: во-первых, ежемесячно представлять сведения в виде отчета в орган управления игорной зоной на территории которой осуществляется деятельность по организации и проведению азартных игр272; во-вторых, при каждом изменении наименования и версии игровых программ, установленных в шровом автомате, а также при изменении значения технически заложенного процента выигрыша, представлять в территориальный налоговый орган273'16 сведения о техническом состоянии игрового оборудования в виде декларации о соответствии игрового оборудования требованиям, предъявляемым законодателем к игровому автомату.

Указанные требования адресованы непосредственно организаторам азартных игр, осуществляющим игорную деятельность в игорных зонах и не затрагивают организаторов игр в букмекерских конторах и тотализаторах действующих вне игорных зон и обязанных не только уплачивать налог на игорный бизнес в территориальный налоговый орган274, но также состоять на учете в Федеральной службе по финансовому мониторингу, как осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы275.

Закрепление законодателем дифференцированного правового режима действия организаторов игр и пари с предоставлением органам государственной власти субъектов РФ права принимать решения о запрете на территории соответствующего субъекта РФ (за исключением игорных зон) деятельности по организации и проведению азартных игр получило резко отрицательную оценку как организаторов игорного бизнеса, так и игроков. Однако, в ходе работы над проектом Закона № 244-ФЗ парламентариями учитывались интересы большей части населения страны и, в первую очередь, интересы членов семей граждан, нередко ставящих свои семьи в тяжелое материальное положение вследствие имеющегося у них стойкого пристрастия к азартным играм.

Болезнь, квалифицированная в 1980 году Американской психиатрической ассоциацией под названием лудомания, включена в списки заболеваний Всемирной организации здравоохранения под международным кодом F 63.0. Исследования Национальной ассоциации США по проблемам азартных игр показали, что в каждом государстве у любого среднестатистического городского жителя возможность стать уголовным преступником составляет 6%, алкоголиком - 34%, наркоманом - 32%, а игроманом - 48%. По схожему мнению врачей, болезненное пристрастие к игре, в подавляющем большинстве случаев, развивается на воне других психических изменений, наслаиваясь на них. Это расстройство заключается в частых повторных эпизодах участия в азартных играх, доминирующих в жизни субъекта и ведущего к снижению социальных, профессиональных, материальных и семейных ценностей.

Как отмечалось в литературе, «начав однажды играть, граждане проигрывают не только денежные средства, но иногда и движимое и недвижимое имущество, и материальные потери в семье такого игрока могут значительно превосходить убытки, вызванные алкоголизмом или наркоманией. При этом стойкая психологическая зависимость не всегда может быть преодолена самостоятельно»276. В связи с этим в литературе уже не раз высказывалось предложение расширить перечень оснований для ограничения дееспособности граждан.277 Однако, несмотря на то, что проект закона о внесении поправок в статью 30 ГК РФ был внесен в Государственную Думу на рассмотрение еще 9 октября 2006 года278, соответствующей реакции законодателя пока не последовало. Вместе с тем, расширение перечня оснований для ограничения дееспособности граждан диктуется не только ситуацией, сложившейся в российском игорном бизнесе и связанной с ростом численности населения страдающего патологической зависимостью от азартных игр, но также историческим опытом и международной практикой.

В некоторых зарубежных государствах с законодательно закрепленной возможностью ограничения дееспособности граждан, ведущих расточительный образ жизни, карточные игры рассматриваются как одно из направлений расточительного расходования средств. Так, например, Германское гражданское уложение содержит норму, согласно которой тот, кто своей расточительностью ставит себя или свою семью в тяжелое материальное положение, может быть лишен дееспособности. Аналогичная мера предусмотрена, если указанные последствия наступают вследствие алкоголизма или наркомании. В свою очередь Гражданский кодекс Франции, хотя и не предусматривает возможности лишения расточителя дееспособности, однако устанавливает запрет на совершение сделок и иных юридически значимых действий расточителем без предварительно полученного разрешения назначенного трибуналом советника.

Законодательством дореволюционной России в качестве основания для ограничения дееспособности расточителей рассматривалась «безмерная и разорительная роскошь, излишества, беспутство и мотовство». При этом в понятие мотовство включалось также пристрастие к азартным играм на деньги. Гражданское законодательство советского периода практически не знало понятия «расточительство». Исключением в этом смысле является ГК РСФСР 1922 г., в соответствие с п.2 ст. 8 которого совершеннолетние граждане могли быть объявлены недееспособными в случае чрезмерного расточительного разорения находящегося в их распоряжении имущества.

ГК РФ не содержит понятия «расточительство», однако представляется, что предусмотренные ст. 30 Кодекса действия субъектов, являющиеся основаниями для ограничения их дееспособности, все же следует рассматривать как расточительные.

Необходимо обратить внимание на то, что предложенная законопроектом новая редакция статьи 30 ГК РФ в качестве основания ограничения дееспособности гражданина рассматривает склонность к азартным играм. При этом понятие «склонность» существенным образом отличается от понятия «патологическое пристрастие (зависимость), отдельной строкой обозначенного в Международной классификации болезней МБК-10 - код Z72.6. Этим положением следует руководствоваться при анализе фактических обстоятельств, дополнительно учитывая сложившуюся судебную практику.

Так, в Постановлении Пленума ВС РФ от 4 мая 1990 г. № 4 (в ред. от 25 октября 1996 г) «О практике рассмотрения судами Российской Федерации дел об ограничении дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами»279 судам разъяснено, что злоупотреблением спиртными напитками или наркотическими средствами, дающими основание для ограничения дееспособности гражданина, является такое чрезмерное или систематическое их употребление, которое находится в противоречии с интересами членов семьи и влечет за собой непосильные расходы денежных средств на их приобретение. Действующая редакция статьи 30 ГК РФ не ставит возможность ограничения дееспособности гражданина в зависимость от признания его хроническим алкоголиком или наркоманом.

Следуя данной логике, в проекте закона в качестве основания ограничения гражданской дееспособности рассматривается «склонность к азартным играм», а нс патологическая зависимость, что позволяет распространить данный фактический состав на любую степень пристрастия гражданина к азартным играм, которое входит в противоречие с интересами членов его семьи и ставит тем самым его семью в тяжелое материальное положение. Такая позиция законодателя представляется вполне обоснованной и не вызывает возражений. В связи с этим в рамках настоящего исследования по,одерживается мнение теоретиков и практиков о необходимости расширения перечня оснований для ограничения дееспособности граждан, поскольку внесение в ст. 30 ГК РФ предлагаемых изменений позволит создать условия для защиты имущественных прав и законных интересов членов семей граждан, имеющих патологическое пристрастие либо склонность к азартным играм.

Еще одним значительным нововведением российского законодателя, затронувшим сферу игорного бизнеса, по праву стоит признать установленный Федеральным законом № 244-ФЗ «О государственном регулировании азартных игр» по примеру законодателя Швейцарии специальный запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием информационно- телекоммуникационных систем, в том числе сети «Интернет», а также средств связи, включая подвижную. Такая позиция законодателя представляется вполне оправданной, поскольку данная новация ставит своей целью обеспечение субъективных прав и законных интересов участников азартных игр, объективно являющихся «слабой» стороной, и приводит действия субъектов данного правоотношения в соответствие с требованиями п.1. ст. 1063 Гражданского кодекса РФ, закрепляющей, что отношения между организатором и участником игр основаны на договоре, заключаемом в письменной форме, к которой приравниваются фишки, жетоны, иные знаки (документы), предусмотренные к обращению в игорном заведении правилами, установленными организатором.

Стоит, однако, отметить, что в мае 2008 г. депутатами Государственной Думы РФ была предпринята попытка отменить установленный запрет на деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в том числе сети «Интернет», а также средств связи, сохранив eix> только в отношении деятельности, осуществляемой организаторами игр в казино и залах игровых автоматов. Отклонен законопроект был лишь под давлением Комитета по экономической политике и предпринимательству совершенно обоснованно охарактеризовавшего действия парламентариев как противоречащие концепции Федерального закона, направленной на установление жестких требований и ограничений к хозяйствующим субъектам при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр, и ставящие в неравное положение организаторов игр в зависимости от видов игорных заведений280.

Не взирая на вполне конкретные запретительные меры, касающиеся игорной деятельности в сети Интернет, в последнее время все чаще можно встретить Интернет-салоны, основная деятельность которых заключается не в оказании услуг доступа в Интернет, а организации азартных игр с помощью глобальной сети. В новоявленных Интернст-салонах размещаются спецнатьно оборудованные устройства, так называемые Интернет-автоматы, которые хотя и напоминают привычный игровой автомат, но все же имеют принципиатьное отличие. Разница заключается в том, что программное обеспечение стандартного игрового автомата располагается непосредственно в корпусе данного устройства, а в Интернет-автоматах игровая программа, как правило, находится на удаленно находящемся сервере, с которым посредством сети Интернет осуществляется взаимодействие игрока и получение последним ответных действий игровой программы. В случае положительного исхода игры, игроку предлагается получить выигрыш, либо из кассы Интернет-салона, либо из выручки оператора по приему платежей, находящегося в данном Интернет-салоне и осуществляющего прием платежей от населения в счет оплаты услуг сотовой связи, Интернет- провайдеров.

Если обратиться к понятию «игровой автомат», закрепленному в Законе о регулировании игорного бизнеса, можно установить, что Интернет- автоматы в действительности не попадают под данное определение, т.к. в Законе закреплено, что игровой автомат - игровое оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), используемое для проведения азартных игр с материальным выигрышем, который определяется случайным образом устройством, находящимся внутри корпуса такого игрового оборудования, без участия организатора азартных игр или его работников. Таким образом становится очевидным вывод, что если внутри корпуса оборудования нет устройства, определяющего выигрыш случайным образом, то в понимании Закона № 244-ФЗ отнести Интернет-автоматы к игровому автомату никак нельзя.

Однако, законодатель ввел в оборот еще одну дефиницию, игнорируемую многими организаторами игорного дела - игровое оборудование, под которым понимаются устройства или приспособления281, используемые для проведения азартных игр. При этом игровые автоматы, равно как и игровые столы являются лишь видами игрового оборудования, перечень которого, исходя из смысла Закона является открытым. Следовательно, если какое-либо устройство (приспособление) служит для проведения азартных игр, то такое устройство (приспособление) будет являться игровым оборудованием.

При анализе данного вопроса с точки зрения определения вида деятельности Интернет-салонов можно установить следующее. Из Закона о регулировании игорного бизнеса следует, что если осуществляется деятельность, направленная на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) организацию заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры, то данная деятельность относится к деятельности по организации и проведению азартных игр. При этом указание на то, что деятельность должна быть направленной, имеет весьма широкое понимание. Это вполне может быть совокупность действий, заключающихся в подыскании помещения для проведения азартных игр, подборе игрового оборудования, обучения персонала, организации системы приема ставок и выплат выигрыша, а также иные действия, итогом которых будут являться заключаемые в Интернет- салонах соглашения о выигрыше. В данном случае вовсе не обязательно, чтобы такие соглашения были заключены непосредственно с организатором Интернет-салона, главное, чтобы организация процесса работы сатона способствовала заключению соглашений о выигрыше, позволяя, тем самым, рассматривать Интернет-салон как типичное игорное заведение. Учитывая негативное отношение законодателя к азартным играм с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, выразившееся в установлении запрета на их организацию, можно сделать вывод, что Интернет-салоны, способствующие организации азартных игр, действуют за пределами правового поля.

Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы: 1.

На сегодняшний день важнейшим нормативным актом, регулирующим деятельность по организации и проведению азартных игр в России, является Федеральный закон № 244-ФЗ, принятый с целью упорядочения общественных отношений, складывающихся в данной сфере путем: установления обязательных ограничений и требований; выделения специализированных территориальных зон; выдачи необходимых разрешений и лицензий; запрещения, выявления и пресечения действий субъектов-организаторов азартных игр, нарушающих действующее законодательство в сфере игорного бизнеса. 2.

Наряду с установленным статьей 5 Закона № 244-ФЗ запретом на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне игорных зон, действует также предусмотренное частью 1 статьи 16 Закона правило, предоставляющее организаторам азартных игр возможность продолжить осуществление игорной деятельности до 30 июня 2009 года без получения предусмотренного Законом разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, при наличии у организаторов соответствующих лицензий и при условии удовлетворения требованиям, предусмотренным Законом. 3.

Закрепляя необходимость перемещения организаторов азартных игр в специализированные игорные зоны с полным прекращением такими субъектами к 1 июля 2009 года игорной деятельности на ранее занимаемой ими территории, законодатель, в то же время, по отношению к организаторам тотализаторов и букмекерских пари устанавливает более демократичные нормы, предоставляя организаторам пари возможность действовать и вне игорных зон, при условии выполнения следующих требований: 1) наличие лицензии, порядок выдачи которой определяется Правительством РФ; 2) соблюдение организаторами пари запрета на осуществление в букмекерских конторах и тотализаторах деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов и игровых столов; 3) расположение букмекерских контор и тотализаторов в зданиях, строениях и сооружениях, являющихся объектами капитального строительства, за исключением ряда недвижимых объектов - мест расположения детских, образовательных, медицинских учреждений, культовых, религиозных и т.п. организаций, на территории расположения которых не могут находиться организаторы пари. Сохраняя за организаторами пари право действовать вне игорных зон, законодатель не исключает также возможность открытия букмекерских контор и тотализаторов непосредственно в специализированных игорных зонах.

4. Заимствованный российским законодателем зарубежный опыт ведения игорного бизнеса в специализированных игорных зонах, созданных на территории четырех субъектов Российской Федерации с целью борьбы с массовым, бесконтрольным распространением игорных заведений, влекущим за собой целый ряд неблагоприятных последствий, по ряду причин не способен безболезненным образом ассимилироваться на российской почве. Во-первых, недопущение осуществления деятельности организаторами азартных игр за пределами игорных зон вполне сопоставимо с полным запретом азартных игр, который, как свидетельствует накопленный в России исторический опыт, способствует развитию нелегального игорного бизнеса. Во-вторых, создание специализированных игорных зон лишает региональные бюджеты, за исключением пяти регионов, поступлений от налогообложения организаторов азартных игр, в то время как эти довольно крупные денежные средства могли быть направлены на социально полезные цели. В-третьих, установление нового правового режима игорной деятельности повлекло и повлечет огромные финансовые потери организаторов азартных игр, многие из которых были вынуждены либо вовсе прекратить игорную деятельность, либо перепрофилироваться, что также потребовало достаточно крупных финансовых затрат. В-четвертых, следствием установления нового порядка организации и проведения азартных игр и пари явилась потеря рабочих мест многими гражданами, занятыми в игорной сфере. Сказанное свидетельствует об ошибочности нового правового режима организации и проведения азартных иф, исполнение которого отнюдь не гарантирует достижение поставленных законодателем целей, но влечет возникновение целого ряда негативных последствий как для субъективных прав и законных интересов фаждан, занятых в игорной сфере, так и для большинства региональных бюджетов. 5.

Представляется, что более гибкий законодательный подход к решению проблемы урегулирования игорного бизнеса мог бы привести к определенному компромиссу между государством и организаторами азартных игр, а решение задачи по сокращению численности игорных заведений на территории Российской Федерации возможно и без применения методов «радикальной изоляции» азартных иф путем: -

разрешения открытия казино площадью не менее 1000 кв.м. в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации; -

разрешения открытия запов ифовых автоматов с выплатой денежных выифышей в гостиницах и туристических комплексах субъектов Федерации.

Таким образом, при использовании инфраструктуры туризма и отдыха могла бы быть достигнута максимальная эффективность принципа зонирования. Это, в свою очередь, стало бы стимулом для притока инвестиций в инфраструктуру туризма и отдыха за счет средств компаний, занимающихся игорной деятельностью; смогло бы обеспечить достаточный объем налоговых поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также способствовало бы сокращению численности нелегальных игорных заведений и снижению коррупционной составляющей. 6.

Придерживаясь традиционной точки зрения о необходимости расширения перечня оснований для офаничения дееспособности фаждан путем внесения соответствующих изменений в ст. 30 ГК РФ, в целях создания условий для защиты имущественных прав и законных интересов членов семей граждан, имеющих пристрастие либо склонность к азартным играм, предлагается рассматривать в качестве основания ограничения гражданской дееспособности не патологическую зависимость, а склонность к азартным играм, что позволит распространить данный фактический состав на любую степень пристрастия гражданина к азартным играм, которое входит в противоречие с интересами членов его семьи и ставит их в тяжелое материальное положение.

7. Впервые предусмотренный российским законодателем запрет на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в том числе сети «Интернет», а также средств связи, включая подвижную, распространяется также и на Интернет-салоны, деятельность которых хотя и не имеет непосредственной направленности на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр, но при этом способствует заключению таких соглашений, что позволяет рассматривать Интернет-салоны как типичные игорные заведения.

<< | >>
Источник: РОМАНОВА Ирина Николаевна. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ АЗАРТНЫХ ИГР И ПАРИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И НОВЫЙ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2008

Еще по теме § 4. Новый правовой режим организации азартных игр и пари: особенности, проблемы и социально-правовые последствия.:

  1. § 2. История развития правовой регламентации азартных игр и пари в зарубежном законодательстве*
  2. § 4. Новый правовой режим организации азартных игр и пари: особенности, проблемы и социально-правовые последствия.
  3. СЛОВАРЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ТЕРМИНОВ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -