ЗЕМСТВА И ГОРОДСКИЕ ДУМЫ

B дореволюционной России трудящиеся не имели никаких политических и гражданских прав. Весь государственныйап- парат и органы так называемого местного самоуправления находились в руках царских властей, дворян и капиталистов.

Bce органы государственной власти царской России, начиная с местных и кончая высшими, имели одну и ту же задачу — держать в повиновении народ, оберегать права и привилегии господствующих классов. Крупные и мелкие чиновники го­сударственных учреждений подбирались из преданных бур­жуазно-помещичьему строю людей. Никто из рабочих и кресть­ян не допускался на ответственные посты в государственные учреждения.

После отмены крепостного права (1861 год) самодержавие вынуждено было провести еще некоторые «реформы», к числу которых относится введение земского и нового городского самоуправления.

Дореформенное городское самоуправление основывалось на принципах жалованной грамоты Екатерины II. Согласно этой грамоте (1785 год) население городов делилось на шесть ку­рий. Эти курии избирали «общую городскую думу», которая в свою очередь выбирала исполнительный орган в составе шести человек. Каждая курия имела своего представителя в исполнительном органе. Исполнительный орган именовался «шестиглавой городской думой».

Ha практике городское самоуправление не привилось. Кре­постническое государство не могло мириться с таким срав­нительно широким привлечением населения к управлению городским хозяйством. Роль шестиглавой думы была сведена на-нет. Bce городские дела решались местной полицейской властью.

1 января 1864 года правительство Александра II обнародо­вало «Положение о земских губернских и уездных учрежде­ниях». Ібиюня 1870годабыловведено«Городовое положение».

«...земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управ­ления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техни­ческим исполнением круга задач, очерченных все тем же чи­новничеством».*

Царское правительство было прежде всего озабочено тем, чтобы не допустить в органы земского и городского самоуправ­ления представителей трудящихся классов. «Положение о земских учреждениях» и «Городовое положение» предусматри­вали всевозможные ограничения при избрании этих органов.

Выборы гласных в уездные земские учреждения поПоложе- нию 1864 года производились раздельно на трех избиратель­ных съездах. Ha одном съезде принимали участие только крупные помещики данного уезда и владельцы недвижимой собственности, оцененной не ниже 15 тысяч рублей. Ha другой избирательный съезд допускались городские избиратели, имев­шие купеческие свидетельства или владевшие промышленными или торговыми заведениями, годовой оборот которых был не ниже 6 тысяч рублей, а также владельцы недвижимой соб­ственности, стоимость которой в маленьких городах былане менее 500, а в больших — не менее 3000 рублей. Третий избирательный съезд состоял из выборных от сельских обществ. Соотношение числа гласных, избираемых на этих съездах, было таким, что оно обеспечивало перевес дворян. B первые годы после введения земских учреждений из общего коли­чества избранных гласных дворян было 44,9 процента, кресть­ян 37,4 процента.**

B период реакции 80-х годов правительство Александра JII отменило «Положение о земских губернских и уездных учреж­дениях», изданное в 1864 году, и взамен его 12 июня 1890 года ввело новое Положение о земских учреждениях. Это Поло­жение еще более суживало круг избирателей недворян и огра­ничивало права земств.

После крестьянской «реформы» 1861 года многие дворянские имения пришли в упадок. Высокий земельный и имуществен­ный ценз, предусмотренный Положением 1864 года, лишал некоторые слои дворянства права участия в земских выборах. Именно поэтому правительство в Положении 1890 года ввело наряду с имущественным цензом и сословный, еще больше расширив этим избирательные права дворян.

Взамен трех избирательных съездов, по новому Положению выборы земских гласных происходили на двух избиратель­ных собраниях. B первом участвовали только потомственные и личные дворяне, а во втором все прочие избиратели дан­ного уезда, кроме крестьян.

Потомственные и личные дворяне, а также лица с высоким имущественным цензом допускались к прямым выборам глас­ных, а лица с меньшим имущественным цензом принимали участие в выборах по двухстепенной системе, а именно: сначала они должны были избрать из своей среды уполномоченных, затем эти последние уже избирали земских гласных.

Избрание гласных от сельских обществ было отменено. Вместо этого губернатор назначал гласных в уездные земские собрания из числа кандидатов, намечаемых волостными схо­дами. Всеми этими мерами количество гласных от дворян было резко увеличено.

«Положение о земских учреждениях» 1890 года предусматри­вало и много других ограничений. Избиратель обязательно должен был состоять в русском подданстве и иметь не менее 25 лет от роду. Необходимо было также обладать цензом осед­лости. Если избиратель владел землей или какой-либо другой собственностью в пределах данного уезда менее одного года, он, несмотря на все прочие условия, дававшие ему право участ­вовать в выборах, все же отстранялся от них. Женщины к выборам не допускались, но если они были достаточно богаты и удовлетворяли имущественному цензу, то имели право вместо себя послать к избирательным урнам своих доверенных лиц (ст. 17-я и 18-я «Положения о земских учреждениях»). He допускались к выборам евреи, даже имевшие соответствующий имущественный ценз.

Такова же была избирательная система и при выборах ор­ганов городского самоуправления.

Помимо имущественного ценза, который был основой изби­рательной системы, «Городовое положение» вводило также и другие ограничения. Лица, владевшие в данном городе какой- либо собственностью менее года, отстранялись от выборов; правом голоса пользовались лица, достигшие 25 лет и состояв­шие в русском подданстве. Женщины к выборам не допуска­лись, но те из них, которые удовлетворяли имущественному цензу, могли передать свои избирательные права доверенным лицам. Число гласных от евреев не должно было превышать одной трети общего количества гласных. Число гласных от нехристиан также не должно было превышать одной трети общего числа гласных. Кроме того «Городовое положение» исключало из числа избирателей лиц, за которыми числились недоимки по городским сборам.

Ho даже этот избирательный «закон», предусматривавший бесконечные ограничения, подвергался систематическим уре­зываниям. После отмены земского Положения 1864 года и замены его новым в 1890 году правительство Александра III отменило также «Городовое положение» и взамен его ввело Пиюня 1892годановое «Положение об общественномуправ- лении городов». Изменения, которые были внесены новым Положением в избирательную систему, заключались в следую­щем: деление городских избирателей на три разряда было упразднено, выборы гласных проводились на одном избира­тельном собрании.

По новому Положению избирательным правом пользова­лись русские подданные, владевшие не менее одного года не­движимой собственностью, стоимость которой в Москве должна быть не ниже 3000 рублей, в губернских городах с населением более 100 тысяч человек — не менее 1500 рублей, а в прочих губернских и в крупных уездных городах — не менее 1000 рублей; во всех же остальных городских поселениях — не ниже 300 рублей. Избирательным правом пользовались также городские жители, которые в течение года содержали в пределах данного города промышленные предприятия, требовавшие выборки промыслового свидетельства, и купцы первой и вто­рой ІИЛЬДИЙ.

Таким образом только зажиточная городская буржуазия получала избирательные права.

Новое Положение создало и другие ограничения. Евреи совершенно не допускались к участию в выборах. B городах так называемой «черты оседлости», где евреям разрешалось проживать, они также не имели права избирать гласных,— местная администрация сама назначала гласных-евреев с таким расчетом, чтобы их количество не превышало одной десятой части всего состава гласных городского самоуправления. Число гласных от нехристиан новым Положением ограничивалось одной пятой частью по отношению к общему количеству, и только в городах Кавказского края процент гласных нехри­стиан мог быть увеличен до 50.

He допускались к выборам лица, подвергшиеся несостоя­тельности, лишенные духовного звания, исключенные из общест­венных или дворянских собраний, состоявшие под гласным надзором полиции, а также лица, за которыми числились не­доимки по городским сборам.

B городах с слабо развитой торговлей и промышленностью, где купеческо-предпринимательская прослойка населения была незначительна, действовали «Правила об упрощенном город­ском общественном управлении».

Естественно, что при таких ограничениях рабочие совершен­но не имели возможности посылать своих представителей в органы городского самоуправления, а подавляющая масса крестьянства отстранялась от избрания гласных в земские учреждения. Органы местного самоуправления находились це­ликом в руках помещиков и капиталистов.

Эго не мешало однако царскому правительству относиться с недоверием к органам городского и земского самоуправления. По Положению эти органы могли заниматься только вопросами местного хозяйства, но ни в коем случае не должны были вме­шиваться в действия государственной администрации. Круг деятельности органов местного самоуправления былдо край­ности ограничен. Земские учреждения ведали только здраво­охранением, устройством дорог, содержанием почт, страхова­нием имущества, статистикой и хозяйственной стороной народ­ного просвещения (наем помещений, отопление, закупка учеб­ников, заработная плата учителям). Вся деятельность земских органов была поставлена под бдительный контроль правитель­ственных властей. Права земских учреждений систематически урезывались царским правительством. Bce решения земских органов должны были утверждаться губернатором илимини- стром.

Для надзора за деятельностьюземских игородских орга­нов самоуправления были созданы губернские по земским и городскимделамприсутствия, куда входили: губернатор, пред­водитель дворянства, вице-губернатор, прокурор окружного суда и другие чиновники. Земские органы не имели права приводить в действие свои постановления до утверждения их губернатором.

«...Земства не имели своих исполнительных органов, они должны были действовать через полицию, земства не были связаны друг с другом, земства были сразу поставлены под контроль администрации. И, сделав такую безвредную для себя уступку, правительство на другой же день после введения земства принялось систематически стеснять и ограничивать его: всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выбор­ным всесословным представительством и принялась всячески травить его».[3]

Остановимся на наиболее важных ограничениях, чинимых царским правительством в отношении земских учреждений. 12 октября 1866 года министр внутренних дел особым цирку­ляром поставил служащих земства в зависимость от прави­тельственной администрации. 21 октября 1866 года выходит закон, ограничивающий право земских учреждений облагать налогами в пользу земских нужд торговые и промышленные заведения. 16 декабря 1866 года сенат предоставляет губер­наторам право не утверждать любое избранное земским соб­ранием должностное лицо, если оно с точки зрения местных властей признано неблагонадежным. B 1867 году земским учреждениям запрещено входить в сношения друг с другом. B том же году был издан закон, запретивший земским ор­ганам печатать свои отчеты, постановления и т. д. без разре­шения местного начальства. 19 сентября 1869 года комитет министров специально указывает, что «земские учреждения ни по своему составу, ни по основным началам не суть власти правительственные». * *

Новое земское Положение 1890 года еще более ограничивало компетенцию земских учреждений, деятельность которых по­пала под самый мелочный, придирчивый контроль местных правительственных чиновников. Ho и после введения нового Положения правительство продолжает урезывать и без того куцые полномочия земства. 19 июня 1900 года закон запре­щает земству увеличивать свою смету более чем на 3 процента, по сравнению с прошлым годом и т. д. и т. д.

Необходимо также отметить, что земские учреждения BO многих губерниях вовсе не были введены. K началу 1914 года земские учреждения действовали только в 43 губерниях Рос­сии. Там, где дворянское землевладение было менее развито, или где население составляло в основном национальные мень­шинства, земских учреждений не было. B Польше, Литве, прибалтийских губерниях, в Архангельской, частично в Астра­ханской, Ставропольской и Оренбургской губерниях земские учреждения не были введены.

Еще более узкое поле деятельности было предоставлено царским правительством органам городского самоуправления. Содержание в исправности улиц и площадей, садов и бульва­ров, противопожарные и ассенизационные мероприятия — вот чем, в сущности говоря, ограничивалась деятельность городского самоуправления. Что же касается других сторон жизни города, то здесь городским самоуправлениям отводилась скромная роль «попечительства», например — попечение о призрении бедных, о развитии народного образования, об устройстве библиотек, музеев.

Так же, как и земские учреждения, городское самоуправле­ние подвергалось самому тщательному контролю со стороны правительства и его органов. Если «Городовое положение» 1870 года до некоторой степени разрешало городским самоуправ­лениям действовать в отведенной им области самостоятельно, то Положение 1892 года совершенно устраняло самостоятель* ность городских самоуправлений. Губернатор имел право отменять любое постановление городских дум, если оно не отвечало требованиям закона и не соответствовало «обще­государственным пользам и нуждам». Каждое постановление органов самоуправления должно было в обязательном порядке утверждаться губернатором. Повседневный надзор за деятель­ностью этих органов осуществляло губернское по земским и городским делам присутствие. Bce ответственные должности в городских самоуправлениях должны были обязательно утвер- ждаться губернатором и, в случае неутверждения, замещались по назначению губернатора или министра внутреннихдел. Малейшие попытки органов городского самоуправления выйти за пределы того узкого круга деятельности, который был им предоставлен, влекли за собой серьезные административные репрессии.

Ленин писал об органах местных самоуправлений, что они «...занимаются безвредным для буржуазного государстваь «лу­жением умывальников», водоснабжением, электрическими трам­ваями и т. под. мероприятиями, неспособными подорвать основ того, что называется «существующим общественным порядком»[4].

***

Земские учреждения состояли из уездных и губернских собраний. Гласные в уездные земские собрания избирались на известных уже нам основаниях. Губернские земские собра­ния избирались уездными земскими собраниями из числа своих членов по расчету — один губернский гласный от 6 уездных. Срок полномочий уездных и губернских земских собраний устанавливался трехлетний. Очередные земские собрания со­зывались раз в год. B случае, если возникали какие-либо спешные дела, земские собрания с разрешения губернатора могли собираться на чрезвычайные сессии. Статья 54 «Поло­жения о земских учреждениях» 1890 года указывала, что в губернском земском собрании «в тех случаях, когда государю императору не угодно будет назначить для председательство­вания в оном особое лицо, председательствует губернский предводитель дворянства, в уездном земском собрании пред­седательствует уездный предводитель дворянства». Статья 56 предусматривала участие в губернском и уездном земском собрании депутата от духовного ведомства.

Земские собрания выбирали для повседневной работы так называемые управы—уездные и губернские.Уездные управы избирались на трехлетний срок. Губернские и уездные зем­ские управы состояли из председателя и двух членов. Земским собраниям разрешалось увеличивать количество членов уезд­ных управ до четырех, а губернской управе, с особого разре­шения министра внутренних дел, и до б членов. Председателя­ми уездных и губернских земских управ должны были быть лица, имевшие право на вступление в государственную службу, т. e. преимущественно дворяне. Bce лица, избранные в пред­седатели губернских управ, утверждались министром внутрен­них дел, а избранные в председатели уездных управ и в члены губернских и уездных управ — губернатором. Если министр или губернатор не утверждали избранных лиц, назначались новые выборы, причем лица, не «удостоившиеся утверждения», не могли баллотироваться второй раз.

Аналогично с земскими учреждениями строились органы городского самоуправления. Определенный круг городских жителей избирал гласных в городскую думу сроком на 4 года. Число гласных думы должно было быть не менее 20 и не более 80. B Москве количество членов городской думы могло быть увеличено до 160. B состав городской думы входили также председатель уездной земской унравы и представитель от православного духовенства.

Городская дума избирала городскую управу (также на 4 года). Управу возглавлял городской голова. B состав город­ской управы кроме головы входили два члена. Если население города насчитывало свыше 100 тысяч человек, число членов управы могло быть повышено до 4, а в Москве до 6. B Москве, Одессе, Риге в состав городской управы входил на правах ее члена так называемый товарищ городского головы (заме­ститель). B Москве городской голова назначался царем по представлению министра внутренних дел, а во всех остальных городах городской голова, товарищ городского головы и члены управы избирались городской думой и утверждались губерна­тором. Если министр или губернатор не утверждали избран­ных лиц, городская дума должна была избрать других.

Так строились земские и городские самоуправления. Bce было направлено к тому, чтобы обеспечить в этих органах перевес дворянству и крупной буржуазии. Вся система орга­нов самоуправления сверху донизу находилась под контролем царской бюрократии.