ВЕРХОВНАЯ ВЛАСТЬ B ПОИСКАХ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОГО ЕДИНСТВА

Монарх и правительственная власть:

править или управлять

Усложнение государственного механизма и правовая фиксация институциональных форм органов высшей ад­министрации России, несомненно, увеличили круг акто­ров, задействованных в политическом процессе.

Министерская реформа 1802 г. хотя и создавала более стройную институциональную структуру высшего и цен­трального уровней власти, фактически сохранила за ми­нистрами положение личных агентов императора, обле­ченных не только определенным правовым статусом, но и особым монаршим доверием. He случайно так ценились

знаки «высочайшей» благосклонности, награды, придвор­ные звания, о чем могут свидетельствовать дневники и вос­поминания высших сановников. Утрата внимания со сто­роны государя (как царская «опала» в Московский период российской истории) значила не меньше, чем юридические формы ответственности, к обретению которых империя явно стремилась. «Выражаясь языком современников, — отметил Т. К. Тарановский, — самодержавие лавировало между произволом и законностью, т. e. между принци­пом неограниченной личной власти и необходимостью стремиться к наиболее рациональному государственному устройству»[862].

Ha протяжении всего XIX и начала XX в. сохранялась оппозиция институту самодержца со стороны регулярных учреждений. Власть в Российской империи оставалась не столько правовой, сколько делегированной. Министры могут быть определены как члены «ближнего круга» им­ператора, хотя ими одними этот круг никогда не ограни­чивался.

Вместе с тем централизация государственного аппарата неизбежно втягивала императора как главу государства в реальный процесс принятия политических и управленче­ских решений. Рационализирующаяся бюрократия пре­вращала помазанника Божьего в высшее должностное лицо. «Император, — подытоживал уже в эмиграции свои исследования государственной власти в России известный правовед бар. Б. Э. Нольде (сын последнего управляющего делами Комитета министров), — был высшим чиновником, дальше которого некуда было посылать бумаги на подпись и который с воспитанной традицией аккуратностью и точ­ностью давал свою подпись и венчал, таким образом, бюро­кратическую иерархию»6. Сакральное, институциональ­ное и личностное противоречиво совмещалось в восприятии образа императора, особенно у тех, кто должен был с ним общаться повседневно. Частые встречи неизбежно влекли

за собой десакрализацию образа монарха, чего министры не могли допустить теоретически, борясь с реальностью личных оценок. Религиозный миф о государе и профанное знакомство с главой государства неизбежно порождали конфликт, который грозил разрушением самой сущности верховной власти, ее идеологических основ. Монархиче­ские убеждения и даже восторженное отношение к импе­ратору в его ближнем окружении сосуществовали с крити­ческим отношением к персональным качествам монарха. Ведомственная профессионализация министров неизбеж­но вела к тому, что по мере специализации управления они осмеливались отказывать монарху в компетентности в спе­циальных вопросах, подчеркивая необходимость повыше­ния самостоятельности государственной бюрократии.

Одновременно сохранялось представление о том, что только император может «все охватить», и это совсем другой «охват», нежели тот, который требуется от лю­бого администратора[864]. Еще в начале XIX в., рассуждая о возможности для государя «все самому распоряжать», В. П. Кочубей заключал: «Дело государя думать и повеле­вать в больших чертах»[865]. B правящих кругах уповали на то, что только государь «представляет и знаменует собой цельность и единство Империи.

Министры разрывались между пониманием необходи­мости более строгих (даже юридически определенных) правил в отношениях с главой государства и желанием воспользоваться личной близостью и доверием монарха. B соперничестве между собой они сознавали пользу того и другого, находя в такой комбинации некоторую гарантию удержания собственной власти. Император мог восприни­маться то как стоящий вне администрации, то как ее часть. Государственный секретарь А. А. Половцов разъяснял им­ператрице Марии Федоровне, что государь не должен вме­шиваться во второстепенные вопросы повседневной жизни и ему лишь следует «подражать божественному провиде­нию, которое, установив совершенный порядок, не может вмешиваться в жизнь отдельных существ, не подрывая своего престижа»[868].

Теоретическое обоснование такой роли монарха в управ­лении попытался дать М. H. Катков: «Правительство нель­зя отделить от государя, это справедливо. Ho государь и правительство не одно и то же. Администрация есть орган верховной власти, но верховная власть значит еще очень многое сверх администрации. Государь не только глава административной власти. Он глава государства, отец на­рода. Правительство не может претендовать на такое зна­чение. Вне исполнения своих обязанностей всякое долж­ностное лицо есть не более как подданный, и его мнения не могут иметь никакой обязательной силы для обще­ства... Доктрина об абсолютном тождестве администрации с верховной властью может сообщить фальшивое и опасное направление нашему прогрессу. Власть русского го­сударя, как понимает ее народ, отнюдь не смешивается с административной и служебной властью...» — подчерки­вал он[870]. М. H. Катков настойчиво внушал Александру III, как опасно быть зависимым от министров: «Россия име­ет две политики, идущие врозь, — одну царскую, другую министерскую»[871]. Исходя из такого понимания сущности самодержавного правления, М. H. Катков не стеснялся критиковать министров, действия которых, как ему каза­лось, противоречат «царскойполитике».

Действительно, законодательство неясно регламенти­ровало административные полномочия императора и про­цедуры взаимодействия его с ближайшими сотрудника­ми — министрами, создавая непреодолимые трудности для юристов, озабоченных стремлением определить правовой статус самодержца. Министерства, как трактовала тогда юридическая наука, являлись бюрократическими орга­нами «подзаконного» (т.е. действующего по точным ука­заниям закона) правительства, а сам министр как слуга монарха входил вместе с тем в «надзаконное», верховное правительство, действующее под непосредственным руко­водством царя, который устанавливает государственно­правовые нормы. B исследованиях и учебных курсах по русскому государственному праву имперские юристы тщет­но пытались найти правовые формулы, которые смогли бы в обосновании природы царской власти соединить тради­ционную апелляцию к Божьему промыслу с рациональны­ми объяснениями механизмов функционирования главы государства. B крайнем случае, как это делал профессор

В. H. Латкин, дело ограничивалось* описанием историче­ских казусов, связанных с попытками придать неограни­ченной самодержавной власти форму легально действую­щего верховного института управления при признании невозможным закрепить сложившиеся бюрократические практики в юридических нормах[872]. Несмотря на тщатель­но очерченные законодателем полномочия министров, их положение оставалось своего рода компромиссом между их юридическим статусом, декларируемым в «Учреждении министерств», и реальной практикой личной зависимости от монарха. Пользуясь правом личных всеподданнейших докладов, подчеркивал H. М. Коркунов, «министры есте­ственно становятся ближайшими советниками монарха по делам вверенной им части управления и сами непосред­ственно получают от верховной власти указания», не ис­ключая частных административных вопросов [873].

Вместе с тем существовало понятное опасение, что по­стоянное правительственное руководство самим монархом будет иметь существенные неудобства и станет противоре­чить призванию самодержавной власти, с ее декларируемой непогрешимостью. Юрист В. В. Ивановский считал, что «таким путем монарх вовлекается в обсуждение вопросов текущего управления, а вместе с тем как бы уравнивается по своей деятельности с подчиненными ему должностными лицами». Монарх, по его мнению, должен оставаться выше отдельных мнений и партий, ему принадлежит высшее право верховной санкции. Кроме того, председательство в любом учреждении налагает на царя юридическую обязан­ность в нем присутствовать, что противоречит самодержав­ному принципу определения обязанностей абсолютного монарха, которые «могут покоиться лишь на нравствен­ных или религиозных началах»[874]. Императора, являвше­гося верховным архитектором реформ, необходимо было вывести из поля ответственности за неизбежные издержки политического курса. Примечательно, что Эмиль Оливье (1825-1913) идеолог и практик «либеральной империи»[875] Наполеона III, возглавивший в 1869 г. кабинет министров Франции, считал, что в условиях, когда общественное мне­ние играет важную роль в политике, «искусство управле­ния государством состоит в переходе время от времени OT одних личностей к другим»[876]. B этой комбинации будут судить не государя, а министров. Очевидно, эта идея была знакома и российским монархам.

Таким образом, концентрация власти в руках само­го монарха могла не только усиливать его авторитет, но в условиях пробуждения общественного мнения связывать достижения и просчеты в политическом курсе с именем царя. Дистанция в восприятии императора и его прави­тельства не могла быть бесконечной, и в итоге связь между ними становилась очевидной, а император оказывался от­ветственным не только за свои личные действия, но и за решения министров, которые, в свою очередь, стремились прикрыться монаршим одобрением своих действий. Одним из таких каналов получения высочайшей санкции был Ко­митет министров, в который с самого начала его существо­вания, свидетельствовал H. С. Мордвинов, министры при­нялись вносить «на утверждение все дела, ибо каждое их действие, будучи разрешено общим сословием прочих ми­нистров и утверждено Высочайшей властью, до них лично коснуться не может»[877]. Д. П. Трощинский даже предлагал установить ответственность министров не только за их соб­ственные распоряжения, но и за испрошенные у монарха разрешения. Ho это не могло быть принято, так как цар­ское решение теряло бы смысл. Это порождало ситуацию когда, вынужден был констатировать уже юрист рубежа XIX-XX в. H. М. Коркунов, «привлечение министров к ответственности исходит только от самого монарха, надо думать, что лишь при совершенно исключительных усло­виях возможно возбуждение ответственности министра монархом за распоряжение, им самим утвержденное»[878]. Оставалась лишь угроза утраты монаршего доверия, что не могло быть описано в юридических категориях.

Министры, получившие во многом бесконтрольную лич­ную власть, создали ситуацию, угрожавшую главе государ­ства. 06 этом с начала XIX в. не уставали напоминать кри­тики министерской реформы, заявляя, что «министерские формы дышат некотором духом якобизма, старающегося везде растлевать единство власти, чтимое всеми благомыслящими людьми»[879]. «От утра до глубокой ночи кабинет его будут облежать министры, все, работая без общего плана и идя в разные стороны, — писал М. М. Сперанский, — они будут ему представлять вместо дел частные подробности, развлекут, рассыплют его внимание и, исчисляя дела коли­чеством бумаг, может быть, захотят уверить его, что судьба царства Российского зависит от передачи дел из одних рук в другие, потщатся уверить его, что не они делают все наилуч- шим образом, но и что делать сего иначе невозможно...»[880] B числе главных российских недостатков М. А. Корф назы­вал «отсутствие всякого единообразного направления или общего единства в мерах и начинаниях Правительства, — может статься и того, что нет первого министра или кабине­та министров»[881]. Оценивая эффективность министерской системы в целом, III Отделение СЕИВК в 1841 г. вынуждено было констатировать, что в обществе «замечают нераспо­ложение одного министра к другому! Нет общей связи, вся­кое [министерство] действует только в своих собственных видах, не внимая, что действия одного имеют неизбежное последствие и влияние на другое»[882]. 0 «самовластии мини­стров» и их безответственности и даже деспотизме доносил в 1846 г. такой благонамеренный наблюдатель, каким был, несомненно, Ф. В. Булгарин[883]. Монаршее одобрение, полу­ченное одним из министров, могло быть и оспорено, и под­тверждено императорским согласием, когда, как не без не­которого цинизма заявлял министр финансов конца XIX в. И. А. Вышнеградский, более позднее «счастье» царского утверждения министерского доклада поглощает «более ран­нее счастье» другого министра[884]. Подозревали министров и в нечестности, в том, что они обманывают государя. Так, в царствование Александра II ходили слухи, что министр вну­тренних дел П. А. Валуев подделывает царские повеления. «Действительно, — не исключал М. П. Веселовский, — при единоличном докладе государю, когда дело решается с гла­за на глаз, от министра зависит объявить высочайшее по­веление по такому вопросу, о котором он вовсе не доклады­вал, или же видоизменить в своих личных интересах смысл повеления, в самом деле состоявшегося. Конечно, по особо крупным вопросам, на которые обращено исключительное внимание государя, такой образ действий почти невозмо­жен. Ho есть много предметов второстепенной важности, которые не останавливают на себе внимания императора, а между тем представляют существенный интерес для адми­нистраций или частных лиц. По таким предметам недобро­совестный министр без особого для себя риска может сооб­щить мнимую высочайшую волю или придать ей оттенок, о котором при докладе не было и речи»[885]. Поэтому, считал М. П. Веселовский, было бы разумнее, чтобы доклад ми­нистра происходил в присутствии «особого, облеченного высочайшим доверием лица», которое бы предварительно знакомилось с содержанием доклада и фиксировало импе­раторские резолюции. Казалось бы, такое предложение по­зволяло обойтись без премьер-министра, но выглядело уж чересчур архаичным и возвращало к памятным временам «временщика» гр. А. А. Аракчеева.

Хотя уже манифест 8 сентября 1802 г. указывал на объединение министров в Комитете министров, это норма­тивное положение так и не получило реального воплоще­ния[886]. Даже когда на заседаниях комитета председатель­ствовал император, и тогда, по словам П. В. Завадовского, министры делали непосредственные доклады, о которых

Комитет и не ведал[887]. Ho как только государь перестал при­сутствовать в комитете, министры не захотели более соби­раться вместе. И позднее они манкировали заседаниями комитета, направляя туда своих заместителей. 0 «непри­личном расколе» среди министров, дискредитирующем власть, писала в 1806 г. императрица Мария Федоровна своему венценосному сыну[888]. Один из «молодых друзей» Александра I, гр. В. П. Кочубей, став во главе МВД, хотя и признавал, что без разногласий между министрами обой­тись нельзя, утверждал, что нужно «правительство», а по­сле принятия решения в Комитете министров его членам следует действовать «совокупно» и не обнаруживать разно­гласий ни в Сенате, ни перед публикой[889]. Хотя идея была нормативно закреплена в «Общем наказе министерствам» 1811 г. (ст. 241): «Поелику все министерства составляют единое управление, то ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. Раз­деление разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино». А. А. Аракчеев, сде­лавшись докладчиком императору по делам всех высших государственных учреждений, предлагал ввести в Коми­тете министров должность президента, который бы имел «старшинство» над министрами, чтобы только он имел право назначать заседания комитета, ставить вопросы на обсуждение, объявлять министрам именные повеления им­ператора. При равенстве голосов, считал А. А. Аракчеев, голос президента должен иметь перевес. B аракчеевском проекте предусматривалось, что то дело, которое получи­ло большинство голосов и с этим согласен министр, внес­ший представление, решается в самом комитете. И только в противном случае дело обязано быть доложено императо­ру. Предлагалось усилить и надзорную функцию Комитета министров[890]. Однако и на этот раз ничего не было сделано, а неформальный статус А. А. Аракчеева, очевидно, устраи­вал императора больше[891].

Николай I попытался установить в отношениях с ми­нистрами твердый порядок, который он любил BO всем, HO при этом сознавал, что сам часто нарушал его, вынужден­ный считаться с давлением своего окружения[892]. Впрочем, в нарушении установленного порядка были заинтересо­ваны не только министры, предпочитавшие решать дела непосредственно с монархом, но и сам монарх, видевшей в такой практике подтверждение своей значимости и де­монстрировавший стремление к «ручному» управлению своими подданными даже в мелочах. Рескриптом 30 сен­тября 1826 г. министрам было предписано представлять в Комитет министров ежегодные отчеты, на основе ко­торых комитетская канцелярия должна была составить сводный отчет для императора. Ho высочайшее повеле­ние так и не было выполнено. B 1831 г., после истории с Ф. Ф. Гежелинским, по инициативе председателя Коми­тета министров В. П. Кочубея к процедуре рассмотрения министерских отчетов попытались вернуться, но также безуспешно. B 1843 и 1851 гг. император напоминал ми­нистрам, что по делам, касающимся нескольких ведомств, министры обязаны действовать сообща, и предписал при­держиваться такого правила не только при внесении дел в Комитет министров, но и во всеподданнейших докла­дах. Впрочем, несмотря на настойчивость и желание по­высить эффективность работы министров, Николай I до­пускал для себя, в качестве исключения, которое быстро могло обратиться в правило, возможность требовать от министров представлять дела ему лично, в обход Коми­тета министров[893]. Известны также нереализованные про­екты определения порядка всеподданнейших докладов министров императору через Первый департамент Сена­та и генерал-прокурора[894]. B 1829 г. Николай I попытался регламентировать всеподданнейшие доклады, дав мини­стру внутренних дел инструкцию о том, какие дела долж­ны представляться государю, а какие вноситься в комитет (ПСЗ-И. №2857). Ho если бы эта инструкция исполня­лась, количество дел, представляемых лично императору, увеличилось, а не уменьшилось. Николай I сетовал на то, как сильно достается его глазам, какая «пропасть дел» и в Совете, и в комитете, и в разных временных комитетах, и поступающих непосредственно от самих министров. «По­следние слишком стали мучить меня непосредственными докладами», — жаловался он на систему, автором кото­рой был сам.

Петр Великий создал идеал царя-реформатора, от кото­рого ожидали преобразований и с именем которого, как пра­вило, связывали важнейшие государственные акты. «Соз­дание министерств, положившее конец коллегиальности в деятельности высших должностных лиц, — подчеркивает А. Рибер, — при отсутствии системы единого кабинета ми­нистров, предоставило каждому из министров колоссаль­ную автономию. Он становится как бы самодержцем в сво­ей сфере, окруженным множеством верных сторонников, профессионально подготовленных и преданных своему департаменту. Потенциально каждый министр является главой своей собственной “партии”, или группировки»[895]. Co второй половины XIX в. реформаторский курс уже в большей степени олицетворяет не столько сам император, сколько тот или иной министр. Это не могло не сказаться на публичном имидже монарха, который мог ревниво от­носиться к росту популярности своих агентов, превращав­шихся в самостоятельные политические фигуры.

B царствование Александра II постепенно меняется политическая культура российского общества, в прави­тельственных кругах появляются группировки во главе с лидерами (обычно министрами), которые создают свою структуру политического действия. Это уже не только тра­диционные клановые или клиенталистские отношения, в политическую сферу включаются общественные лидеры и организации, журналы и газеты. Между тем в узком кру­гу правящей элиты продолжал царить произвол: сменяю­щие друг друга коалиции, интриги, личная месть. Борьба главным образом велась за влияние на императора, была направлена на то, чтобы привлечь его на свою сторону и обезопасить себя от конкуренции соперников. Домодер- ные и модерные практики властвования сосуществовали, порождая симбиозные формы и методы борьбы за власть.

4J

Как отметил И. Баберовски, институциональная и зако­нодательная власть централизованного государства раз­бивались о культуру персонализированной власти, а со­временные идеи адаптировались к домодерным условиям «присутственного» общества[896]. Для высших сановников было чрезвычайно важно сохранять и поддерживать лич­ную связь с монархом, постоянно демонстрируя свое при­сутствие, как заметил председатель Государственного со­вета вел. кн. Михаил Николаевич по поводу своих встреч с императором: «Чтобы Государь не терял привычки меня видеть»[897].

B среде министров, да и у самого императора сохраня­лось недоверие к высшим коллегиальным учреждениям, институциональное начало нередко замещалось личным («ручным») управлением. Особенно остро это стало ощу­щаться во второй половине правления Александра II, после поворота в сторону частичного отказа от реформаторского курса, когда в правительственных кругах еще оставались сторонники реформ и одновременно усиливали свои пози­ции их противники. Внутриправительственные противо­речия не добавили авторитета высшим государственным учреждениям. Это фиксировали современники, отмечая, что, «несмотря на любовь к государю, внутри России от­носятся к правительству с нескрываемым презрением и недоверием. Смешно сказать, что даже те учреждения, ко­торые в прошедшем царствовании пользовались известною самостоятельностью, как то Сенат, Государственный совет и Комитет министров, даже эти учреждения кажутся неко­торым министрам и государю слишком либеральными, и их стараются миновать во избежания разногласия. Первый департамент Сената нарочно наполнили людьми, совер­шенно послушными всякому влиянию, а дела, подлежащие ведению Государственного совета и Комитета министров, постоянно начинают передавать на обсуждение отдельных комиссий, составленных из лиц одномыслящих»[898].

Kypc на укрепление самодержавия не способствовал и установлению институционального единства министров. He случайно само слово «правительство» вызывало у Александра III раздражение. Когда в ответ на телеграм­му, подготовленную российским МИД по случаю смерти племянника бельгийского короля принца Болдуина, было упомянуто «и императорским правительством», Алек­сандр III вычеркнул это, раздраженно заметив: «Разве у нас конституционное правление?» В. H. Ламздорф по это­му поводу оставил комментарий: «Таким образом, его са­модержавные взгляды не допускают ни соболезнования со стороны правительства, ни даже самого существова­ния последнего. “Государство — это я!” — и это накану­не XX века!»[899] He изменилась ситуация и с правлением Николая II, который даже в 1905 г. с явным раздражени­ем объяснял министру внутренних дел А. Г. Булыгину, вознамерившемуся подать в отставку, что в России не ре­спублика и министры не могут уходить со своих постов, а увольняются царем, когда он найдет это нужным. Вслед за этим через вел. кн. Елизавету Федоровну А. Г. Булыги­ну передали, что тот капризничает[900].

Главная причина несогласованности в действиях ве­домств крылась в самой природе самодержавной власти. Даже наиболее влиятельные юристы вынуждены были признать, что нельзя ограничить право монарха совето­ваться с отдельным министром либо действовать через Ко­митет министров. «Это привело бы вообще к отчуждению монарха от дел управления, лишило бы его возможности непосредственного, живого воздействия на управление государством»[901]. Независимые один от другого и ответ­ственные только перед монархом, министры сопернича­ли друг с другом, защищая свои личные и ведомственные интересы. Недаром один высокопоставленный сановник назвал такую межведомственную усобицу российской ад­министрации Magna Charta libertatum (Великая хартия вольностей)[902]. H. А. Милютин, вспоминал H. X. Бунге, в шутку называл препирательства в высших администра­тивных учреждений «нашею конституциею»[903]. «Консти­туция», по меткому определению, которое приписывали уже П. А. Валуеву, «заключалась в разногласиях мини­стров» и было бы опасным для самодержавия, если бы «эти разногласия получали согласование не в лице монар­ха, а в лице которого-либо из них, или даже учреждения, составленного из одних министров»[904]. Известно другое подробное рассуждение П. А. Валуева на этот счет: «Са­модержавная власть, со своей стороны, находит в разладе между министрами некоторое обеспечение своей всецело- сти и неприкосновенности. Она чувствует себя как будто самодержавнеє при исполнителях, между собой несоглас­ных, чем при исполнителях единодушных. B единодушии заключается самостоятельная сила, а всякая самостоя­тельная сила предполагается не иначе как возможною, как ущерб силе самодержавной»[905]. П. А. Валуев утверж­дал, что времена «чистого цезаризма» миновали, да они и невозможны при наследственной монархии — для це­заризма нужен Цезарь, а на это в России рассчитывать не приходилось. Саму идею цезаризма П. А. Валуев объяв­лял несостоятельной и горько сожалел о том, что ей в уго­ду приносится действительность[906]. В. H. Ламздорф также вынужден был констатировать: «У нас есть ведомства, но нет правительства»[907].

Насколько распространен был такой взгляд, может слу­жить и мнение В. К. Плеве, который утверждал уже в на­чале XX в., что «черта недоверия к министрам и издание важных актов без посредничества обща всем государям, начиная с Александра I. Эта черта находится в связи с основным принципом самодержавия[908]. Самодержцы по на­ружности выслушивают своих министров, наружно согла­шаются с ними, но почти всегда люди со стороны находят легкий доступ в их сердца или вселяют государям недове­рие к своим министрам, представляя их покусителями на самодержавные права. Отсюда двойственность действий. Даже такой сильный характер, какой был у императора Александра III, не был чужд сему образу действий»[909].

Неограниченная законом власть самодержца в реально­сти подвергалась воздействию разного рода влиятельных персон. Точнее сказать, абсолютная власть на поверку ока­зывалась ограничена не только физической неспособностью монарха охватить все сферы государственного управления, но и невозможностью обойтись без бюрократического ап­парата. Попытки вырваться из этой зависимости пробуж­дали у монарха чувства ревнивого внимания к своим наи­более деятельным соратникам, стремление освободиться от бюрократических пут и найти альтернативу среди добро­вольных советников вне круга высших чиновников. Это был постоянный поиск компромисса между, с одной сто­роны, «личными агентами» и доверенными лицами царя, с другой — государственными учреждениями и их офици­альными руководителями. Опору искали не столько в госу­дарственных институтах и правовых гарантиях, сколько в неформальной близости и доверии монарха.

Назначение министров являлось прерогативой импе­ратора, но в действительности монаршее право могли не­редко использовать в своих целях окружавшие его влия­тельные сановники или члены царской семьи. «Наши цари не пользовались свободою в выборе своих министров, — со знанием дела свидетельствовал А. H. Куломзин. — B на­чале царствования Александра II, после некоторых слу­чайных назначений, министры были избираемы по совету вел. кн. Константина Николаевича: Рейтерн, Головнин. Позднее гр. ПетруАндреевичу Шувалову, пользовавшему­ся полным доверием государя, нужны были люди не толь­ко одинаковых с ним убеждений, HO и одной с ним среды, готовые вполне ему подчиниться. Такими являлись: гр. Пален, Тимашев, гр. Бобринский, Валуев в роли министра государственных имуществ. Гр. Лорис-Меликов успел сменить лиц, которых он застал в министерских креслах, и составить ядро однородного кабинета, в лице Абазы, гр. Милютина и Каханова[910]. Гр. Д. А. Толстой посадил в Министерство народного просвещения свою креатуру Деля- нова и выдвинул своих клевретов Дурново и Плеве. B цар­ствование Александра III вел. кн. Сергей Александрович сначала провел действительно даровитого человека Му­равьева[911], но за то впоследствии наградил страну такими министрами, как Боголепов, Сипягин, Булыгин. B той же роли старался конкурировать с великим князем Витте, по­садивший в министры земледелия с помощью Воронцова- Дашкова своего товарища по министерству финансов Ер­молова и кн. Хилкова и, наконец, Иващенкова[912], немного не дошедшего до поста государственного контролера. B по­следнее царствование некоторые посты выпрашивались за­долго вперед; так, при жизни Филиппова[913] его место было выпрошено Ванновским генералу Лобко»[914].

Император в этой игре амбиций и влияний старался со­хранить свою независимость и найти превентивные меры защиты самодержавной власти. Сложность его положения заключалась в том, что он не мог не доверять своим мини­страм, HO не мог быть и слишком доверчивым. Российские самодержцы приняли за правило скрывать свои политиче­ские пристрастия, не проявляли явных предпочтений, и, если попадали под чье-либо влияние, стремились найти ему противовес или избавиться от опеки. Взаимоотношения министров и монарха можно назвать стержнем всей систе­мы центрального управления империи: министр был для императора не только доверенным лицом, но и основным докладчиком, главным поставщиком сведений о состоянии гой или иной сферы государственной или общественной жизни, и министры всегда оберегали эту информационную монополию. Это открывало самые широкие возможности для манипулирования «высочайшей волей», отыскания каналов влияния и способов принятия решений.

Проблема правительства была связана с еще одной стороной функционирования верховной власти, труд­но определимой в законе. B период антинаполеоновских кампаний 1805-1807 гг. и во время войны 1812 г. Коми­тет министров был наделен властью решать многие дела окончательно, хотя при этом было установлено, что его по­ложения исполняются не от «имени комитета», как проек­тировалось первоначально, а «именем его императорского величества»[915]. B проекте реформы Правительствующего сената, рассматривавшемся секретным «Комитетом 6 де­кабря 1826 г.», этот вопрос затрагивался специально и его, очевидно, пытались урегулировать законодательно: «Ког­да на время чрезвычайного, продолжительного отсутствия государя императора из столицы учреждается временная верховная комиссия, то статс-секретарь, управляющий письмоводством Правительствующего сената, с разреше­ния председателя вносит в оную все следующие на высо­чайшее усмотрение дела, журналы, записки и мемории для препровождения оных к его императорскому величе­ству на основании наказа, который в таких случаях дается сей комиссии и, при самом ее учреждении, сообщается Го­сударственному совету, Правительствующему и Судебно­му сенатам»[916]. Однако какого-либо правового документа о «Верховной комиссии» так и не появилось.

Профессор В. В. Ивановский специально подчеркивал, что само возникновение Комитета министров и его право­вая институционализация неразрывно связаны с поня­тием верховной власти. «Даваемые комитету ввиду этих отлучек инструкции носили первоначально временный характер, — подчеркивал он, — но затем, и по возвраще­нии государя, нередко оставались в прежней силе. Таким образом, то, что было вызвано экстраординарными обстоя­тельствами, признавалось целесообразным и для обычных условий государственной жизни. B этом нельзя не видеть отсутствия у рассматриваемого установления какой-либо теоретической подкладки и развития его под влиянием текущих жизненных интересов»[917]. Таким образом, Коми­тет министров возник как орган, призванный заместить власть монарха, полномочия которого принципиально не могли быть очерчены законом. Это наложило неизглади­мый отпечаток на всю последующую историю Комитета министров, хотя функцию замещения монарха он утратил довольно быстро.

Теперь Комитет министров уже в силу своей законода­тельной определенности и многочисленности членов не мог выполнять такую задачу, потому что это создало бы преце­дент установления официального правительства. Публич­ное поручение Комитету министров замещать императора неизбежно вошло бы в противоречие с самой сущностью самодержавной власти. Об утрате этой функции Комите­том министров можно судить уже по тому, что во время отсутствия Николая I, а затем и Александра II в столице комитету не передавалось высшее управление, как это бы­вало в начале XIX в. B 1828 г. Николай I, отправившись на войну с Турцией, учредил секретную временную вер­ховную комиссию, действовавшую от имени, но не вместо государя. B ее состав вошли: председатель Государствен­ного совета и Комитета министров гр. В. П. Кочубей, гр. П. А. Толстой и кн. А. H. Голицын. Порядок управления на время отсутствия монарха был определен секретным наказом членам комиссии. Особо определялся порядок во­енного управления, которое было сосредоточено в руках военного министра гр. А. И. Чернышева, а гр. П. А. Тол­стой был назначен главнокомандующим в столице. Кроме того, очевидно, извлекая урок из событий междуцарствия 1825 г., Николай I предусмотрел и способ передачи власти своему сыну. Секретным указом членам комиссии было дано распоряжение, что на случай внезапной смерти им­ператора «облекается саном и властью правителя государ­ства» с регентскими полномочиями вел. кн. Михаил Пав­лович. B случае же и его отсутствия в Петербурге или до его прибытия в столицу комиссия была обязана от имени наследника издать манифест, «сделав все надлежащие рас­поряжения для приведения к вторичной ему присяге», а также ведать всеми делами управления и издавать указы уже от имени нового царя[918]. Таким образом, ни Комитет министров, ни какое-либо другое постоянно действующее высшее учреждение чрезвычайных полномочий не полу­чали. И тем не менее III Отделение СЕИВК поспешило со­общить императору, что в его отсутствие усилился «деспо­тизм» министров[919].

B 1842 и 1843 гг., во время поездки по югу и западу Рос­сии, и в 1845-1846 гг., уезжая за границу, Николай I пове­лел все дела, требующие высочайшего утверждения, пред­ставлять через I Отделение СЕИВК наследнику престола, достигшему к тому времени совершеннолетия. «Всем глав­ным начальствам, — записал 23 августа 1843 г. в своем дневнике член Государственного совета М. А. Корф, — со­общена от главноуправляющего I Отделением А. С. Та­неева циркулярно высочайшая воля, чтобы в отсутствие государя “во всех непредвидимых случаях испрашивать разрешение государя-наследника”. При этом с особенным доверием к кн. А. И. Чернышеву Николаем I с некоторой нарочитостью продекларировано: “В случае если я не воз­вращусь, вот (указывая на наследника) ваш командир”»[920]. Наследнику должны были представляться на утверждение дела Комитета министров и Государственного совета, но об этом не было объявлено ни публично, ни высшим госу­дарственным учреждениям, а решения продолжали при­ниматься, как и раньше, именем государя, что было лишь «тайной комедии», как заметилМ. А. Корф[921]. III Отделение СЕИВК верноподданнически отметило в своем ежегодном рапорте императору, что это редкий в истории пример до­верия императора своему сыну. При этом, оценивая успехи цесаревича, глава жандармского ведомства писал: «Разре­шая доклады министров, это был не опытный правитель, но в полном смысле наследник великого государя. Везде следуя правилам управления своего родителя, он ни разу не вышел из пределов, ему указанных августейшим роди­телем, и всем казалось, что государь император как бы на­ходился в России и во время своего отсутствия»[922]. Впервые об этой практике стало широко известно только потому, что, вернувшись в Россию, Николай I издал специальный рескрипт, в котором воздал благодарность и похвалу свое­му сыну за действия на государственном поприще. Факти­чески это означало признание факта временной передачи самодержавной власти другому лицу, что не было преду­смотрено российским законодательством.

Ситуация повторилась в 1849 г., но на этот раз столи­цу на длительное время покинул не только император, но и наследник. Тогда вернулись к опыту 1828 г. и создали секретную комиссию в составе министра императорского двора П. М. Волконского, председателя Государственно­го совета и Комитета министров А. И. Чернышева и пред­седателя Департамента законов Государственного совета Д. H. Блудова. Очевидно, членство в комиссии зависело не столько от официального положения этих лиц, сколь­ко от степени личного доверия к ним монарха. Делопро­изводство комиссии поручили государственному секре­тарю H. И. Бахтину. Бумаги от всех высших учреждений и центральных ведомств подавались через I Отделение СЕИВК в секретную комиссию, но на имя императора (хотя все знали, что его нет в Петербурге). Игра в секрет­ность приобретала комический характер, когда государ­ственный секретарь H. И. Бахтин из Государственного со­вета посылал бумаги в I Отделение, а оттуда уже получал их как делопроизводитель комиссии. Сам же H. И. Бах­тин, по воспоминаниям М. А. Корфа, такой порядок реше­ния дел считал вполне удачным, достойным применения и в обычных обстоятельствах для того, чтобы «облегчить труд императора, без всякого вреда делу, по крайней мере, наполовину, отсечением излишних бумаг, ведомостей и проч.»[923]. B 1850 г. во время очередного отъезда Нико­лая I и наследника из Петербурга комиссия возобновила свою работу в том же составе.

Летом 1857 г. Александр II впервые надолго покинул столицу, а так как формально наследником (до совершен­нолетия цесаревича Николая Александровича) считал­ся вел. кн. Константин Николаевич, то ему и было пору­чено председательствовать в Особой секретной комиссии (La commission de regence). B ее состав, помимо великого князя вошли председатель Государственного совета и Ко­митета министров кн. А. Ф. Орлов, председатель Депар­тамента законов Д. H. Блудов[924]. Большинство пакетов на имя императора должны были распечатываться в этой ко­миссии, и только небольшая их часть переправлялась го­сударю. Кроме того, как информировал кн. А. И. Барятин­ского А. В. Головнин, «государь питает большую дружбу к своему брату и расширяет круг его административной деятельности»[925]. B состав очередного «тайного временного правительства» («негласный высший совет»)в 1861 г. вош­ли: вел. кн. Михаил Николаевич, П. А. Валуев, E. В. Пу­тятин, К. В. Чевкин, Д. А. Милютин, П. А. Шувалов[926]. Д. А. Милютин вспоминал, что вел. кн. Михаилу Нико­лаевичу (ввиду отсутствия старших вел. кн. Константи­на и Николая Николаевичей) было поручено собирать у себя совещания, на которые приглашались П. А. Валуев, Д. А. Милютин, П. А. Шувалов, петербургский военный генерал-губернатор П. H. Игнатьев, а в случае надобно­сти — начальник штаба Гвардейского корпуса генерал- адъютант Э. Т. Баранов и другие главные начальствующие лица, «смотря по роду дел, подлежавших обсуждению». А. И. Дельвиг сообщил, что в состав секретной комиссии во­шел и принц Петр Ольденбургский[927]. «Совещание это долж­но было принимать общие меры, которые могли оказаться нужными в каких-либо чрезвычайных случаях для прекра­щения или предупреждения беспорядков и беспокойств » [928]. Заседания проходили в Зимнем дворце, где проживал тог­да вел. кн. Михаил Николаевич, имели негласный харак­тер, «не было ни протоколов, ни других формальностей». Часто после совещания великий князь приглашал членов комиссии в свои покои, и там «за чашкой чая и сигарой продолжалась непринужденная беседа»[929]. Совещания, как пояснял в комментариях к своему дневнику П. А. Валуев, касались дел политического свойства, и их результаты на­чальник III Отделения сообщал для руководства жан­дармам. «Впоследствии таким советам предоставлялось право решать известные дела высочайшим именем, и о совещаниях представлялись государю председатель­ствовавшим в нем великим князем и заведовавшим его делопроизводством государственным секретарем особые мемории»[930]. B августе собирались редко, но с сентября, когда начались занятия в высших учебных заведениях и ситуация осложнилась студенческими беспорядками, заседания стали более частыми[931]. B секретный комитет был вызван для дачи объяснений попечитель Петербург­ского учебного округа Г. И. Филипсон. Одновременно действовал и Комитет министров, где обсуждался вопрос о применении вооруженной силы против студентов. Од­нако на употребление войск было необходимо испросить высочайшее повеление, и 4 сентября 1861 г. такой жур­нал комитета был представлен Александру II, который находился в Ливадии.

B 1864 г. состав секретной комиссии несколько из­менился: председателем был назначен вел. кн. Николай Николаевич, а членами — министр императорского дво­ра В. Ф. Адлерберг, главноуправляющий II Отделением СЕИВК В. H. Панин (только в 1864 г.), военный министр Д. А. Милютин, министр внутренних дел П. А. Валуев и П. П. Гагарин (председатель Комитета министров и Го­сударственного совета)[932]. Положение о секретной комис­сии А. В. Головнин продолжал находить комическим: существование ее скрывали даже от министров, хотя о ней было известно всему Петербургу[933]. Министры, не во­шедшие в состав комиссии, обязаны были, как и раньше, посылать свои доклады на имя императора через I Отде­ление СЕИВК, мнимые же царские ответы уже через день приходили из особой комиссии. Важную роль в комиссии играл ее управляющий делами государственный секре­тарь В. П. Бутков, который «бегал по комнатам Государ­ственного совета и с цинизмом кричал: “Я закатил такое высочайшее повеление!”»[934]. Ho такого рода обман более соответствовал абсолютистскому принципу российских монархов, чем открытое поручение высших полномочий Комитету министров. Bce члены особой комиссии, кроме вел. кн. Николая Николаевича, назначенного по династи­ческим соображениям председателем, являлись членами Комитета министров, однако многочисленный состав по­следнего не мог удовлетворить императора ни с точки зре­ния обеспечения секретности, ни с точки зрения эффек­тивности, а главное, передача власти комитету создала бы нежелательный прецедент.

Поездка Александра II за границу в связи со смертель­ной болезнью наследника весной 1865 г. снова привела в действие «тайное правительство», которое на этот раз воз­главил вел. кн. Константин Николаевич. Впрочем, это на­значение было воспринято неоднозначно. Явно был недо­волен тем, что не ему отводилась руководящая роль, вел. кн. Николай Николаевич (старший), командующий гвардией и войсками в Петербурге. Он даже заявлял, что в случае беспорядков в столице не сможет действовать еди­нодушно со своим племянником, и вспоминал нерешитель­ность последнего в период наместничества в Варшаве[935].

B 1867 г. Александр II постарался более точно опреде­лить полномочия «секретной комиссии»[936] в конфиден­циальном наказе, которым ей поручалось рассматривать мемории Государственного совета, журналы Комитета министров, Главного комитета об устройстве сельского со­стояния и Кавказского комитета, доклады и рапорты Се­ната, Синода, министров, главноуправляющих, генерал- губернаторов, губернаторов и других начальств, «не исключая и дела, подлежащие тайне»[937]. Впрочем, степень власти, присвоенная комиссии, не была особенно значи­тельной, как того можно было ожидать. Ей представлялось приводить в исполнение именем императора дела, приня­тые единогласно или большинством голосов, которые не требовали указов или собственноручного утверждения ца­рем. Исключение составляли чрезвычайные меры, связан­ные с сохранением «общественного спокойствия».

B 1877 г. в связи с поездкой императора в действующую армию в очередной раз прибегли к уже испытанному сред­ству замены главы государства в столице. А. А. Половцов записал в дневнике: «Уезжая, государь назначает под пред­седательством своего единодушно презираемого брата Кон­стантина негласный правительственный комитет из Тима- шева, Урусова, Валуева, но какие его предметы ведомства и пределы власти, это неизвестно самому совету. Bce это какая-то крайне опасная и крупная игра в жмурки»[938]. Судя по другой записи в дневнике А. А. Половцова, в «тай­ное правительство» входили также председатель Комите­та министров П. H. Игнатьев и начальник Главного штаба Ф. JI. Гейден. «В совет вносятся все дела, требующие высо­чайшего утверждения без собственноручной подписи госу­даря; таких дел еженедельно от 150 до 200. Им составляется общий реестр, который и посылается в главную квартиру. Реестр этот осязательно доказывает бесполезность внесе­ния таких дел на высочайшее усмотрение. Bce учреждение этого совета довольно любопытно — два министра в нем присутствуют, а остальные призываются, как школьники, для дачи объяснений. Особенно обижен тем, что не попал в этот совет, кн. С. H. Урусов, председатель Департамента законов, но такого бесхарактерного человека можно безна­казанно бить по щекам. Самое существование совета есть тайна; делопроизводителем в нем государственный секре­тарь Сольский, который решение совета сообщает управ­ляющему отделением собственной канцелярии для объяв­ления в форме высочайших повелений»[939].

Схожим образом разрешалась управленческая кол­лизия и в следующее царствование. Всякий отъезд им­ператора из столицы приводил неизбежно к некоторо­му «застою» в делах, вызывая опасения в политических осложнениях[940]. Особо важные документы все равно от­правлялись к императору, что, конечно, требовало до­полнительного времени[941]. B то же время, некоторые ми­нистры могли сопровождать императора в его поездках. B 1894 г. Александр III серьезно заболел, и наследнику пришлось его заменить. Ho он, по мнению современников, действовал нерешительно, бумаги от него возвращались с резолюциями: «По высочайшему повелению утверж­дается», или «Велено отложить до выздоровления го­сударя императора»[942]. Когда стало ясно, что состояние здоровье императора становится чрезвычайно опасным, наследник вынужден был взять на себя вскрытие почты на императорское имя, но и тогда важные бумаги пере­сылали из Петербурга в Крым. Там Александр III нала­гал резолюции или просто ставил свою подпись только на главных документах. «В пакетах с бумагами, возвра­щаемыми государем, — отмечал В. H. Ламздорф, — со­держатся большей частью такие документы, на которых не видно больше твердых помет красным карандашом, а лишь скромные пометы синим карандашом»[943]. Очевид­но, эти последние делались кем-то из непосредственного окружения Александра III. Co слов будущего финлянд­ского генерал-губернатора H. И. Бобрикова, рассматри­вался вариант издания манифеста о временной передаче власти наследнику с назначением его регентом[944]. Якобы цесаревич сам просил об этом отца, но тот «не хотел». По другой версии, представленной в воспоминаниях царского врача H. А. Вельяминова, Александр III по на­стоянию императрицы Марии Федоровны согласился передать дела сыну, оставив за собой военные и внешне­политические вопросы[945]. Одновременно обсуждался про­ект создания при наследнике «совета четырех» с совеща­тельными функциями[946].

Казалось бы, что отсутствие монарха могло дать тол­чок к приспособлению постоянно действующих высших

учреждений к управлению страной, которая нуждалась в большей самостоятельности и единстве действий всех эше­лонов власти. Ho и на этот раз предпочли ничего не менять, ничем не поступаться в монарших прерогативах. Как и ра­нее, российские монархи с большим желанием использо­вали для разработки реформ или обсуждения насущных вопросов текущей политики формат временных (часто се­кретных) особых совещаний, состав которых определялся в каждом случае ими лично. Это позволяло им ничего не менять в структуре высших учреждений, а также не свя­зывать себя институциональными обязательствами посто­янного или регулярного участия в правительственных дей­ствиях.

Комитет и Совет министров:

между правительством и «визиратом»

«Эпоха реформ» потребовала более высокой степени скоординированности усилий власти. Действия админи­страции по проведению преобразований оживленно об­суждалось как в общественных, так и правящих сферах[947]. Проекты реформирования Государственного совета и при­влечения «выборного элемента» неизбежно сопровожда­лись требованиями консолидации правительства. Сфор­мированное наподобие европейского кабинета во главе с премьер-министром правительство должно было выра­ботать согласованный политический курс. Однако Алек­сандр II справедливо усмотрел в этом покушение на пре­рогативы самодержавной власти, понимая всю опасность коллективного давления министров. Понимали это и в его окружении. Так, министр внутренних дел П. А. Валуев от­метил: «Дело в том, что доверие нужно не только к лицу, но и ко взгляду, а так как взгляд должен быть один, то нужно преимущественное доверие по вопросам общим KO взгляду одного министра. Государь решает разногласия по своему усмотрению. Ho таким образом все управление для него становится рядом обрубков, если он сам не при­нимает на себя обязанности быть самому первенствующим министром. Государь тем и хочет быть, но, к сожалению, это невозможно. B наше время нельзя быть и военным ца­рем и гражданским первым мужем Совета. Inde (отсюда. — А. Р.) все наши затруднения»[948]. «Как объяснить то загадоч­ное бессилие, — писал, в свою очередь, военный министр Д. А. Милютин, — которое проявлялось в действиях на­шего правительства в такое время, когда со всех сторон надвигались на государство грозовые тучи? Главной этой причиной считаю расшатавшийся устарелый механизм администрации и отсутствие единства в составе высшего правительства. Министры, главноначальствующие, пред­седатели и влиятельные члены высших государственных учреждений не имели между собой ничего общего, никакой солидарности. Каждый смотрел, говорил сам по себе; не­редко один противодействовал другому. Государь как будто систематически поддерживал рознь между ближайшими своими советниками, проверяя одного другим и не давая исключительного влияния ни которому из них. Так было, по крайней мере, в описываемую эпоху (позже было уже не то). Ни к кому из тогдашних министров государь не оказы­вал предпочтительного доверия и не допускал, чтоб один затрагивал дела чужого ведомства. По временам между не­которыми из министров устанавливалось как бы соглаше­ние; но это делалось негласным образом, имело характер заговора против других министров, не принадлежащих к той же клике. Поэтому когда назначалось по какому-либо вопросу совещание между министрами под председатель­ством одного из них или председателя Государственного совета, то большей частью одна группа, спевшись заранее, дружно поддерживала свою тему, так что мнения других одиночек принимали характер оппозиции»[949].

Самодержавие в условиях реформ пошло лишь на неко­торое усложнение и модернизацию высшего звена управ­ления, впрочем, далекие от системных преобразований. Несмотря на то что Комитет министров занимал первен­ствующее положение в ряду постоянно деиствующих выс­ших государственных учреждений, он оказался не способен выполнить объединительную задачу. «Обремененный де­лами бюрократического свойства, — подвел итог деятель­ности Комитета министров Б. H. Чичерин, — он потерял то значение, которое имел по первоначальному своему про­исхождению и по своему существу, — значение совещания высших администраторов о важнейших мерах, требующих общего распорядка и единства в действиях. Вследствие этого председательство государя сделалось в нем неумест­ным, а как скоро не было лица, связывающего министер­ства, так важнейшие дела, естественно, стали отходить к личным докладам»[950]. По его мнению, из такого положения могло быть два выхода: вернуть комитету его изначальное предназначение или создать новое учреждение.

Обращаясь к истории правительственных учреждений России, Б. H. Чичерин заметил, что российские монархи неизбежно ощущали необходимость с кем-то совещаться по государственным делам, но с не меньшим усердием от­вергали все попытки создать постоянный совещательный орган при своей особе, с тревогой ощущая угрозу, которая могла исходить от «доверенных» лиц. Настаивая на прин­ципиальных отличиях организации правительства при конституционной монархии и при самодержавии, Б. H. Чи­черин подчеркивал, что во втором случае единство управле­ния «должно быть основано не на господстве одной партии, а на сочетании различных партий и направлений»[951]. При самодержавии будет опасен премьер-министр, который не­избежно станет «временщиком» при императоре, и, «не нуждаясь в поддержке общественного мнения, заслонит со­бою все». При этом он верил в то, что самодержавие сможет взять к себе на службу «всех способнейших людей страны», опереться «на общественное мнение, составленное из всех людей с умеренным образом мыслей», что позволит ему со­хранить широкую социальную опору. Вместе с тем, созна­вал он, «в самодержавном государстве члены министерства не могут иметь такой солидарности между собою, как в конституционной монархии. Они не обязаны совокупными силами поддерживать известную программу»[952]. Поэтому каждый из министров может действовать самостоятельно, пользуясь доверием монарха, но «уступки и соглашения» внутри правительства должны стать существом правитель­ственной политики при самодержавном режиме власти. Поэтому от создания кабинета министров Б. H. Чичерин не ждал ни правительственной консолидации, ни общей политической программы, но надеялся лишь на установ­ление единства в административной деятельности, что и стало бы залогом хорошего управления страной. За мо­нархом он оставлял задачу верховного контроля над ми­нистрами и достижения если не солидарности, то согласия между ними. Б. H. Чичерин возлагал большие надежды на создание Совета министров во главе с самим императором. «В самодержавии министры не соединяются между собою необходимостью отстаивать общую политику перед пала­тою представителей. Их связывает одно лицо государя, а потому, естественно, личные отношения к верховной вла­сти для них несравненно важнее, нежели совокупное дей­ствие», — писал он в 1862 г.[953]

Сама природа самодержавной власти не могла позво­лить Комитету министров превратиться в кабинет мини­стров, в лучшем случае он мог бы стать «коллективным визиратом». Если бы его председателем стал человек силь­ный и влиятельный, то он стал бы не главой правительства в европейском смысле, а «великим визирем» восточных деспотий, заслоняя при этом саму монаршую особу. Од­нако, как полагал H. H. Покровский, в Российской импе­рии, претендовавшей на статус «подзаконной самодержав­ной монархии», не могло быть места ни коллективному, ни единоличному визирату, все высшие государственные учреждения могли иметь лишь совещательный характер, а министр формально мог быть лишь докладчиком дел у монарха. Только сам самодержец мог играть роль объеди­нителя управления и вершителя всех дел. «Вот почему, — заключал он, — Комитет министров, задуманный, быть может, с целью такого объединения, не мог выполнить этой задачи: этого не желали ни министры, которым гораздо приятнее было бы идти со всеми более интимными вопро­сами непосредственно к государю, ни государь, который совершенно правильно видел бы в таком объединяющем комитете ограничение своих прав»[954].

Кн. А. М. Горчаков, ставший в 1856 г. министром ино­странных дел, писал: «Застарелый недуг русского пра­вительства состоял в том, что правительство наше, т.е. гг. министры, действовали в старину враздробь, как “щука, лебедь и рак”. Я яснее других сознавал присутствие этой язвы и на первых порах, когда был в силе, пытался ей противодействовать». Ero предложения сводились к тому, чтобы важнейшие государственные дела до внесения в Государственный совет или Комитет министров, где они получат форму закона, «непременно бы обсуждались в со­брании ближайших советников государя под непременным личным председательством его величества». Главное же в его предложениях заключалось в том, что министры без такого совещания не должны единолично докладывать государю. «Таковые советы: по моей мысли, первое время были собираемы государем и притом довольно часто, — свидетельствовал А. М. Горчаков, — даже раза по два в неделю; но в последствии времени отдельные доклады гг. министров вновь оттеснили мало-помалу добрый обычай, введенный императором Александром Николаевичем»[955].

He случайно А. В. Головнин в 1868 г. связывал с А. М. Горчаковым надежды на изменения в правитель­ственной организации: «Избрать одно лицо (например, государственного канцлера князя Горчакова), которому поручить составить единомышленное министерство, чле­ны коего согласились бы действовать под его руковод­ством...»[956]. При этом все доклады министров царю пред­варительно должны обсуждаться в собрании министров под руководством А. М. Горчакова, должна вырабаты­ваться определенная программа действий и выбираться лица, которые бы разделяли эту программу. «Из всех госу­дарственных людей наших нашего времени князь Горчаков более других способен для этой роли. Как государственный канцлер он стоит выше всех прочих; он пользуется в Рос­сии доброю славою, уважением и сочувствием за свое па­триотическое направление, и притом в Совете министров в присутствии государя и в заседаниях Комитета министров он неоднократно — как Головнин сам это слышал — вос­ставал против произвола, против нарушения законности, против конфискации и других жестоких мер и говорил в пользу печати ». Необходима и правительственная програм­ма, без нее «государь сам не знает, чего он хочет и чего дол­жен хотеть, и выбирает министров не потому, что такой-то соединяет необходимые условия для достижения предпо­ложенной цели, а следуя разным влияниям, в числе коих большое влияние для удаления министров имеет пресса. Он берет людей самых разнообразных взглядов и убежде­ний и оставляет каждого действовать по своему взгляду, доколе придворные интриги, доносы тайной полиции и га­зетные статьи не убедят его, что избранный не годится для должности, на которую назначен. Тогда он увольняется, и так же легко берется другой. Притом в первые годы цар­ствования государь сам много занимался делами, а теперь он, по-видимому, утомился, дела ему надоели, и, судя по отзывам нескольких лиц, которые с ним работают, он ча­сто не слушает их докладов, думает о другом и, очевидно, не понимает того, что говорится ему»[957]. Эти меры, как полагал А. В. Головнин, могли бы не только покончить с административным хаосом, но и освободить императора от необходимости вникать во все управленческие мелочи, как это было заведено при Николае I. Этого возможно было бы достичь также и за счет расширения самостоятельности действий министров.

B начале царствования Александра II и вел. кн. Кон­стантин Николаевич, фактически руководивший мор­ским ведомством и уже имевший опыт непосредственного управления, советовал старшему брату изменить порядок работы с министрами и принимать их доклады по важней­шим делам в Комитете министров и лично председатель­ствовать в нем. Впрочем, Александр II эту мысль не отверг, но вряд ли бы решился на такой шаг, так как считалось, что он «не приготовлен к занятиям коллегиальным, да и министры не выдержат обязанности серьезно заняться де­лом» . «Конечно, — рассуждал в этой связи константиновец Д. А. Оболенский, — по некоторого рода делам, где могут быть возбуждены вопросы личные, трудно оставить свиде­телей при докладе, но в большей части дела весьма было бы полезно какое-нибудь ограждение России от словесных и бесконтрольных, с глазу на глаз, докладов министров»[958].

Чтобы снять остроту проблемы «объединенного прави­тельства», в 1857 г. был образован Совет министров. Он по­явился одновременно с легализацией Секретного комитета по крестьянскому делу, преобразованием его в Главный ко­митет и открытием публичных заседаний губернских дво­рянских комитетов[959]. Видимо, вначале Совет министров рассматривали как разновидность особого приватного сове­щания, в которых и раньше нередко председательствовал сам монарх, собирая своих ближайших советников. He слу­чайно в инициативных документах о Совете министров его именовали «Ближним советом» и настаивали на том, что государь в нем не должен быть стесняем «никакими кан­целярскими формами»[960]. Совет министров созывался по особым распоряжениям императора, ход обсуждения не протоколировался, заседания могли быть прерваны в лю­бой момент, если Александр II полагал это необходимым. Современники, как правило, фиксировали его заседания следующим образом: «Государь, поняв важность того дела, собрал у себя Совет министров...»[961] Фактически это была очередная надстройка над старой системой высших учреж­дений, которые продолжали работать, но плохо взаимо­действовали. Наличие учреждения, возглавляемого импе­ратором и сходного по составу с Комитетом министров, без четкой разграничительной линии между ними, не внесло большей ясности в отношения министров между собой И C монархом, а также с Государственным советом и Сенатом.

Направленность изменений в высшем управлении

А. Рибер охарактеризовал довольно точно, не преувеличи­вая реального значения изменений в системе власти: «Об­разование Совета министров было направлено на обеспече­ние лучшей координации действий отдельных министров, однако старый Комитет министров не был упразднен. Воз­никло множество специальных совещаний, комитетов и комиссий для рассмотрения отдельных вопросов; они работали годами, медленно и неторопливо, производя на свет горы документации. Это началось с создания Главно­го комитета для выработки закона об освобождении кре­стьян; позже были образованы: комиссия для пересмотра фабричного и ремесленного уставов, комиссия для иссле­дования железнодорожного дела в России. Государствен­ный совет превратился в некое подобие протопарламента. Приданная ему Государственная канцелярия, состоявшая из нескольких департаментов, где работали специалисты, стала еще одним важным органом, призванным обеспечи­вать более успешное осуществление административной и законодательной деятельности. Bce эти государственные структуры, выполнявшие частично пересекавшиеся и не четко определенные функции, расширили тем не менее спектр политической активности, в большой степени спо­собствуя сближению политических союзников и образова­нию группировок»[962].

Главным отличием Совета министров стало то, что в нем предусматривалось обсуждение вопросов особой важ­ности, требующих присутствия царя. Состав Совета ми­нистров почти совпадал с составом комитета (членами Совета министров не были председателей департаментов Государственного совета). Объединяло их и наличие об­щей канцелярии. Товарищи министров, даже в том слу­чае, когда они временно управляли ведомством, как пра­вило, на его заседаниях не присутствовали, на это было необходимо особое согласие монарха. Первоначально предлагалось вносить на рассмотрение Совета министров все дела, лично докладывавшиеся или посылавшиеся че­рез I Отделение СЕИВК императору, но очень быстро стало ясно, что выполнить полностью это намерение не удастся. Совету грозила та же участь, что и комитету: он оказал­ся бы просто завален многочисленными делами текущего управления. Однако Александр II продолжал возлагать определенные надежды на то, что заседания Совета мини­стров приведут к большему единству правительственных сил, поэтому в 1861 г. решился придать ему официальный статус. Вел. кн. Константин Николаевич прямо писал об этом 23 ноября 1861 г. своему царственному брату: «Дай Бог, чтобы Совет министров с теми правилами, которые ты вновь подтвердил, удовлетворил твоим ожиданиям и дал министрам то единство, которое ты всегда от них требовал»[963].

B законе о Совете министров 12 ноября 1861 г. его функции попытались конкретизировать, но и в этом слу­чае они были прописаны весьма широко и как всегда, ког­да это касалось верховного управления, неопределенно: «1) Виды и предложения для устройства и усовершенство­вания разных частей, вверенных управлению министров и главноуправляющих; 2) сведения о ходе работ по нача­тым преобразованиям и предложения об устранении за­труднений, если таковые встретятся; 3) первоначальные предложения министров и главноуправляющих о необхо­димости отменить или заменить какой-либо закон с тем, чтобы по рассмотрении Советом министров такое пред­ставление поступало в Государственный совет; 4) меры, требующие содействия нескольких ведомств, которые не подлежат рассмотрению других высших государственных учреждений; 5) министры и главноуправляющие должны сообщать в Совет сведения о своих главнейших распоря­жениях по управлению; 6) в совет поступают заключения комиссий, которые будут рассматривать министерские отчеты; 7) дела по высочайшему повелению»[964]. Такое широкое толкование компетенции Совета министров на деле означало внесение на его рассмотрение всего того, что могло привлечь внимание императора и что он за­хотел бы обсудить со своими министрами. Неопределен­ность границ полномочий Совета и Комитета министров проявилась сразу же, и С. М. Середонин, комментируя за­кон 12 ноября 1861 г., признавал, что «едва ли было лег­ко указать, какие дела, требующие совместного действия нескольких ведомств, подлежали именно разрешению Со­вета, а не Комитета министров»[965]. Формально из круга ведения комитета изымались дела хотя и немногочислен­ные, но весьма важные. Кроме того, «совет, состоящий из лиц, которые все были и членами комитета, — уточнил

С. М. Середонин, — в глазах самих членов обоих учрежде­ний, бесспорно, занял первое место»[966].

Совет министров мог стать более высокой инстанци­ей по сравнению с комитетом. Это положение хорошо иллюстрируется переносом ряда дел из комитета в со­вет при возникновении разногласий в первом. Так, 5 и 12 октября 1865 г. при рассмотрении проекта сооружения

Александровской железной дороги в Комитете министров возникли разногласия. Журнал комитета был представ­лен на утверждение Александру II, но вернулся с резо­люцией: «Желаю, чтобы дело это было еще обсуждено в моем присутствии в Совете министров»[967]. Ho могли быть комбинации и обратного порядка. Дело о мерах против политических манифестаций в западных губерниях рас­сматривалось 13 июля 1861 г. в Совете министров, а затем было передано на дополнительное обсуждение в комитет, да и окончательное решение было принято по комитет­скому журналу[968]. B июле 1863 г. в совете обсуждалось дело о концессии на Севастопольскую железную дорогу, по которому также возникли разногласия. Удалось, одна­ко, убедить Александра II не принимать окончательного решения, и вопрос рассмотреть сначала в специальном комитете, состоящем из военного и морского министров, министра финансов и генерал-адъютанта Э. И. Тотлебена, а затем передать в Комитет министров. Когда П. П. Гага­рин попытался снова обратиться к самому Александру II, тот потребовал скорейшего решения этого вопроса в Ко­митете министров, несмотря на отсутствие ряда заинте­ресованных его членов[969]. П. А. Валуев по этому поводу заключил: «Таким образом, остается шанс не проиграть окончательно дело»[970]. B ходе работы специального ко­митета были сделаны незначительные редакционные из­менения, и проект прошел. «Итак, 11-го числа дело каза­лось проигранным, — подвел итог П. А. Валуев, — 16-го оно выиграно. Так обсуживаются и разрешаются у нас вопросы»[971]. B 1870 г. в Совете министров был поставлен вопрос о привлечении земских учреждений к обсужде­нию налоговой реформы, но конкретную его разработку поручили Комитету министров[972]. Обратным мог стать порядок обсуждения материалов «Валуевской» комис­сии о состоянии сельского хозяйства. Они обсуждались на нескольких заседаниях в начале 1874 г. в Комитете министров, но в ходе заседаний возник неожиданный по­ворот с приглашением земских (или только дворянских) деятелей, напугавший председателя комитета министров П. H. Игнатьева конституционными замыслами. B ко­митете нашли компромиссное решение («гора родила мышь», — записал в дневнике Д. А. Милютин), и тут же возник вариант перенести рассмотрение этого вопроса в Совет министров[973].

Из приведенных случаев совместной деятельности Сове­та и Комитета министров можно видеть, что комбинации их взаимодействия могли быть различными, неизменным оставалось одно — стремление министров привлечь к делу непосредственно императора или, напротив, облегчить себе обсуждение в его отсутствии. B начале 1905 г., подво­дя итог деятельности Совета министров, министр финансов

В. H. Коковцов констатировал: «Совет существует не столь­ко для того, чтобы установлять солидарность в мнениях отдельных министров, сколько с целью дать государю воз­можность обозреть проектируемые министрами законы и административные меры и установить между этими мерами и законами то соответствие, которое он считает желатель­ным. Установление единства в действиях министров не по силам совету уже потому, что вся текущая админи­страция находится вне пределов компетенции совета и никогда не составляет предмета обсуждения в нем. И что Совет министров имеет целью не столько установить гар­монию в действиях министров, сколько служит органом, при посредстве которого государь обозревает направление министерского управления и осуществляет свое право за­конодательной инициативы, видно уже из того, что мини­стры не собираются самопроизвольно в совет и никогда не совещаются вне присутствия государя, который созывает совет и всегда самолично председательствует в нем»[974].

B первые годы своего существования Совет министров имел особое значение, хотя и не сыграл выдающейся роли в подготовке и проведении «Великих реформ». Как свиде­тельствует статистика заседаний Совета министров, Алек­сандр II быстро терял к нему интерес. Регулярная деятель­ность совета была непродолжительной: о более или менее частых заседаниях можно говорить лишь в 1861-1862 гг. B 1863-1867 гг. он созывался в среднем раз в полтора-два месяца, затем 2-4 раза в год, с 1872 по 1882 г. — чрезвычай­но редко, не более двух раз в год, да и то не ежегодно[975]. Су­жалась и юридически означенная сфера его деятельности: начиная с 1863 г. прекращается практика рассмотрения в совете годовых отчетов министров и главных управлений, эта функция номинально возвращается комитету. Уже в ноябре 1864 г. вел. кн. Константин Николаевич записал в дневнике: «...Саша очень сильно говорил о нескромности, как дела Совета министров расходятся по городу, об ин­тригах министров между собою и об отсутствии единства между ними»[976].

Недолговечность этого учреждения заключалась в са­мом председательствовании в нем императора, что препят­ствовало как регулярности его заседаний, так и свободному обсуждению вносимых на обсуждение вопросов. Согласно приговору Д. А. Милютина, совещания в кабинете импе­ратора или под его председательствованием в Совете мини­стров «большей частью были бесплодны — иногда бывали даже вредны. Обыкновенно государь открывал заседание уже подготовленный одним из министров в известном смыс­ле; иногда под каким-либо посторонним влиянием; ловкие министры, как истые царедворцы, старались угадать, в ка­кую сторону августейший председатель желает направить дело, и сообразно тому произносили свои речи. Если же кто имел неловкость высказать что-либо в противном смысле, то председатель прерывал его, а иногда обрывал весьма рез­ко. Если заседание затягивалось долее определенного часа (пред председателем всегда лежали на столе часы), то все разглагольствования вдруг прекращались и председатель произносил безапелляционное решение»[977]. Угадывание и направление «монаршей воли» оставалось главным бю­рократическим искусством высших сановников империи. Предварительное согласие царя или даже упоминание об одобрении монархом того или иного решения становились важнейшим аргументом в правительственных дискуссиях, что делало прения в Совете министров бессмысленными, переливанием «из пустого в порожнее»[978].

Основным препятствием на пути создания правитель­ственного кабинета в западноевропейском смысле остава­лась убежденность российских монархов в том, что именно император должен стоять во главе государственной адми­нистрации, что он сможет не только править, но и управ­лять, манипулируя действиями своих сановников. Однако правительственная проблема продолжала существовать, а ее пытались решать старыми способами, не придавая институционального значения какому-либо из высших учреждений империи. Разочарование царских сановников в возможности создать особый совет с премьером во главе возвращало их к стремлению достичь большей однородно­сти в правительстве путем подбора его членов, согласных с программой их неофициального лидера. Таким образом, самодержавие остановилось перед дилеммой: создать ка­бинет министров во главе с премьер-министром по евро­пейскому образцу или вернуться к архаичному институту фаворитов-временщиков. Новым могло быть лишь то, что теперь лидерство стремились захватить не только за счет влияния на императора, но и путем укрепления позиций того или иного ведомства.

Главный способ овладения цитаделью власти, заклю­чил А. Рибер, состоял не в формальном, а реальном соз-

дании подобия «объединенного правительства», для чего было необходимо «создать мощный фракционный плац­дарм в бюрократическом аппарате, заручиться поддерж­кой прессы, а также проникнуть внутрь других ведомств и “колонизировать” их для того, чтобы в конце концов за­менить министров-конкурентов своими надежными сто­ронниками или протеже»122. C помощью тонких тактиче­ских приемов главы таких коалиций стремились провести на министерские посты своих людей или добиться хотя бы временной поддержки, даже путем компромиссов и раз­дела сфер влияния. Можно констатировать постепенный рост значения именно тех министров, за которыми стоя­ли ведомственные «команды», призванные обеспечить интеллектуальную и профессиональную поддержку свое­му патрону. Хотя это не исключало сохранения влияния придворных лиц и фракций, а нередко и появления разно­го рода «вневедомственных» конфиденциальных советни­ков монарха.

Природу и методы борьбы за лидерство среди мини­стров один из опытнейших чиновников МВД начала XX в.

С. E. Крыжановский объяснял таким образом: «Отсутствие единства в действиях и взглядах правительства вытекало из самой организации высшего управления, которое фор­мально возглавлялось государем. B действительности же, за невозможностью для него вникать во все дела управле­ния, оно выливалось в “борьбу ведомств”, наполнявшую собою целые периоды. Министры подкапывали друг у дру­га у престола, поносили в обществе, обменивались поли­тическими трактатами и даже переносили свои споры на страницы периодической печати. B министерствах особо ценились чиновники, искусившиеся в междуведомствен­ных препирательствах, мастера изготовлять в любезной форме уничижительные послания от одного министра к другому. Многие на этом делали карьеру (не скрою, что я принадлежал к их числу): случалось, что допекаемый ми­нистр стремился обезвредить противника, переманив к себе на службу с повышением его искусных сотрудников»[979]. Ho каким бы сильным ни было положение отдельного ми­нистра, оно не могло, отмечал В. И. Гурко, «распростра­ниться на все отрасли народной жизни, что порождало уродливо одностороннее развитие одних ее сторон при за­стое всех остальных. Происходила, кроме того, pac- слоенность государственной политики. Если слабые то­варищи могущественного сановника данного времени не могли провести никаких существенных преобразований, не смогли воплотить в действие своих замыслов и пред­положений, то и сатрап момента не был в силах заставить своих коллег согласовывать повседневную их политику со своими начинаниями и взглядами»[980].

K середине XIX в. почти все министерства обзавелись ведомственными изданиями, которые стали не только ин­формационными органами, но и орудиями борьбы за обще­ственное мнение, и, стремясь косвенно воздействовать на императора, организовывали публичные кампании в за­щиту своей позиции. Военные во главе со своим лидером министром Д. А. Милютиным в условиях подготовки и реализации реформ острее многих осознали вред отсут­ствия единого правительства. Их волновало не только со­стояние экономики, но и внутренняя безопасность страны, угроза действий центробежных сил. Для продвижения своих идей они использовали журнал «Военный сборник» и газету «Русский инвалид», в которых высказывались по самому широкому спектру общественно-политических и экономических проблем. Как и для железнодорожников, основным соперником для военных стало Министерство финансов, от согласованности действий с которым зависел успех многих начинаний. Военные, заинтересованные в повышении образовательного уровня солдат и офицеров, не могли не вмешиваться и в вопросы народного образова­ния, где они сталкивались с МНП и МВД.

Спор о ведомственных изданиях, направленности их пу­бликаций неизбежно возвращал к проблеме единого пра­вительственного курса[981]. B результате возникла идея соз­дать общий правительственный печатный орган, инициа­тором чего при поддержке шефа жандармов гр. П. А. Шу­валова стал министр внутренних дел А. E. Тимашев. «Под­нятие вопроса об этом издании имело целью низвергнуть военного министра Д. А. Милютина; при этом А. E. Тима­шев мнил, — полагал А. H. Куломзин, — путем этого из­дания, взять в свои руки руководительство общественным мнением страны и создать при сохранении самодержавия нечто вроде первого министра, т. e. должность такого че­ловека, который бы заменил самого главу государства. Представление содержало ряд жалоб на то, что ряд по­луофициальных органов разных министерств возбуждает в публике предположения, что между министрами суще­ствует разлад...»[982]. Всем ведомственным изданиям теперь предлагалось ограничиться освещением специальных тем, предоставив право высказываться по общим вопросам вну­тренней и внешней политики в единственной официальной газете. А. E. Тимашев обвинял ведомственные издания, а вместе с ними и те газеты, которые пользовались поддерж­кой тех или иных министерств, в нежелании поддерживать единство и авторитет правительства. «Какое уважение мо­жет питать общество к власти, — писал глава цензурного ведомства E. М. Феоктистов, явно сочувствуя предлагае­мой мере, — если оно замечает, что представители ее, об­леченные доверием государя, расходятся между собой по самым существенным вопросам?»[983]

Показательна траектория движения этого вопроса в высших правительственных сферах. 25 октября 1868 г. предложение А. E. Тимашева рассматривалось в Совете министров, хотя большинство министров заранее не было оповещено о сути дела. А. E. Тимашев и П. А. Шувалов главным своим козырем выставляли то, что « правительство должно иметь один только орган; нельзя допустить, чтобы специальные органы каждого министерства проводили свои особые виды по общим вопросам государственным»[984]. Идея создания «Правительственного вестника» при отсут­ствии реального единства в правительстве вызвало вполне резонное недоумение министра государственных имуществ А. А. Зеленого: а кто же будет разные мнения министров «приводить к одному знаменателю?». П. П. Гагарин туман­но пояснил, что тогда разногласия «могут быть вносимы на разрешение», подразумевая, очевидно, никак не МВД, а Комитет министров. Таким образом, возникла комбина­ция, что в случае разногласий между министром внутрен­них дел, ответственным за «Правительственный вестник», и каким-то другим министром, согласительной инстанци­ей может стать Комитет министров. Ho и в таком случае это означало перекладывание окончательного решения вопро­са на самого императора, который, в случае разногласий, должен был утвердить то или иное мнение членов Комите­та. He случайно вел. кн. Константин Николаевич охарак­теризовал инициативу А. E. Тимашева как «утопию»[985]. Очевидно, оказавшись в щекотливом положении — ми­нистры в монаршем присутствии устроили ожесточенную перепалку, — Александр II предпочел переправить дело в Комитет министров.

Независимо от хода обсуждения 27 октября появилось царское повеление об издании официальной газеты «Пра­вительственный вестник». Однако остался открытым во­прос о «неофициальных разъяснениях», которые могли давать ведомственные издания. 4 ноября 1868 г. этот во­прос обсуждался в Комитете министров, где Д. А. Милю­тин в резкой форме заявил, что не допустит, чтобы издание Военного министерства было отдано под надзор другого министра или было обязано довольствоваться перепе­чатками. Кроме П. А. Шувалова, никто А. E. Тимашева в Комитете министров не поддержал. После «4-часового сумбура» А. H. Куломзину, как чиновнику комитетской канцелярии, пришлось написать резолюцию, «что все со­гласны между собою»[986]. Окончательное решение было принято Комитетом министром 17 декабря 1868 г., и в Со­вет министров этот вопрос более не возвращался. Ho уже через несколько недель, угрожая отставкой, Д. А. Милю­тин добился у Александра II права продолжить издавать газету Военного министерства «Русский инвалид» почти в прежнем виде[987]. Идея Тимашева — Шувалова выдер­живать единую правительственную линию хотя бы перед лицом общественного мнения, таким образом, потерпела крах, так как этой «линии» в реальности никогда не суще­ствовало и не могло существовать, а апелляция к «согла­сительной» функции Комитета министров вряд ли была оправданной. Примечательно, что дискуссия привела к констатации факта о «неясности программы правитель­ства» (о чем заявил в Совете министров министр государ­ственных имуществ А. А. Зеленой). М. X. Рейтерн подвел итог: все началось пуфом, пуфом и кончилось. МВД при­шлось довольствоваться тем, что в «Правительственном вестнике» будут печататься лишь одни приказы и офици­альные сообщения.

Брат Александра II, вел. кн. Константин Николаевич, в начале царствования приобрел положение ближайшего по­мощника императора. K середине 1860-х гг. он занимал ряд ведущих постов в высшем руководстве государством и явно был готов играть роль если не «первого министра», то лиде­ра правительственных сфер. Помимо того, что вел. кн. Кон­стантин Николаевич возглавлял морское ведомство, он был членом Комитета и Совета министров, председательствовал в Государственном совете, в Главном комитете об устрой­стве сельского состояния и Комитете финансов. B случае отъезда императора из Петербурга именно ему обычно по­ручалось возглавлять тайную правительственную комис­сию. Вел. кн. Константину Николаевичу удалось провести в министры ряд своих ставленников, которыми считались министр народного просвещения А. В. Головнин и министр финансов М. X. Рейтерн, а также достичь временного союза с министром внутренних дел П. А. Валуевым. B петербург­ском обществе даже заговорили о формировании к осени 1864 г. могущественной правительственной группировки во главе с царским братом[988].

Однако и для своего брата император не собирался делать исключение, сохраняя ему в правительстве противовес то в лице председателя Комитета министров кн. П. П. Гагари­на, то в лице шефа жандармов гр. П. А. Шувалова. He слу­чайно П. П. Гагарин расценивался самим великим князем как «старый политический противник». Для П. П. Гагари­на, который к концу 1864 г. держал в своих руках не толь­ко руководство Государственным советом и Комитетом ми­нистров, но также рядом высших комитетов (Сибирским, Кавказским, Западным, по делам Царства Польского), воз­вращение в Петербург вел. кн. Константина Николаевича означало появление опасного соперника. Действительно, с начала 1865 г. великий князь уже председательствовал не только в Государственном совете, где П. П. Гагарин вы­нужден был уступить ему место, но и в Главном комитете об устройстве сельского состояния, и в Комитете финансов. Однако П. А. Валуев успокаивал М. H. Каткова, взволно­ванного усилением роли царского брата в правительстве тем, что великий князь, несмотря на занимаемые им важ­ные посты, «в делах общей администрации не принимает участия»[989]. Министр внутренних дел с явной иронией писал в дневнике о том, что Константин Николаевич явно увлекается, воображая себя первым министром[990]. «Глав­ный константиновец» А. В. Головнин также не переоце­нивал могущества своего патрона, отмечая, что оно зави­сит прежде всего от его личных отношений с царственным братом и от того, как тот будет говорить о Константине Ни­колаевиче с министром императорского двора А. В. Адлер- бергом, шефом жандармов В. А. Долгоруковым, председа­телем Комитета министров П. П. Гагариным, министром внутренних дел П. А. Валуевым, министром иностранных А. М. Горчаковым и другими влиятельными особами[991]. При этом великому князю не удалось добиться сближения с близким ему по взглядам военным министром Д. А. Ми­лютиным, да и союз с П. А. Валуевым не был таким проч­ным, как могло казаться. Независимо держался и министр финансов М. X. Рейтерн. Впрочем, доверие Александра II к своему брату не было безграничным, что продемонстри­ровал закончившийся неудачей инцидент с назначением креатуры великого князя — С. М. Жуковского — главой Государственной канцелярии.

C поворотом после 4 апреля 1866 г. правительственной по­литики в сторону консервативно-охранительных мер, Коми­тет министров получил шанс повысить свой реальный статус. Именно председателю Комитета министров кн. П. П. Гагари­ну был дан царский рескрипт от 13 мая 1866 г.[992], который призывал «охранять русский народ от зародышей вредных лжеучений» и «удалять чиновников неблагонадежных»[993]. He без оснований М. H. Катков называл это новой полити­ческой программой. Если гр. М. H. Муравьев-Виленский по­сле покушения на царя возглавил следственную комиссию, то П. П. Гагарину было поручено председательствовать в се­кретной комиссии из особо доверенных лиц, которая напом­нила А. В. Головнину Commission des measures к prendre[994] при Наполеоне III[995]. Именно в ней, а не в Комитете или Со­вете министров был подготовлен программный по своей сути

царский рескрипт от 13 мая 1866 г. «О главных началах, которыми должны руководствоваться министры и главно­управляющие отдельными частями при управлении вверен­ными им ведомствами».

Между тем министры продолжали жаловаться на бес­плодность своих усилий в отсутствие скоординированных действий центральных ведомств. Тот же А. В. Головнин разъяснял, что иностранцы крайне ошибаются, воображая, что в России существует «западноевропейское министер­ство»: «У нас министры съезжаются по вторникам (день заседания Комитета министров. —А. P.), чтобы обсудить и решить несколько заграничных отпусков, неважных пен­сий, мелких пособий и наград низшими степенями орде­нов, но важные дела решаются или личными докладами, или в особых комитетах, в которых участвуют не все ми­нистры, а некоторые в одном, другие — в другом, притом с членами не из министров. Оттого происходит, что гг. ми­нистры часто узнают из газет важные правительственные распоряжения»[996]. Будучи министром народного просве­щения, он сетовал, что «стоял как бы отдельно от доверен­ных государю лиц и весьма редко приглашался к участию в других делах государственного управления». По должно­сти он был членом Государственного совета и Комитета ми­нистров, был введен в состав Западного комитета, но вместе с тем не состоял в целом ряде высших комитетов и совеща­ний (Сибирском, Кавказском, Царства Польского, Финан­сов, по делам раскольников, Особого присутствия об улуч­шении быта духовенства и др.)141. Поэтому А. В. Головнин считал, что в период своего министерства в 1862-1866 гг. фактически не был даже членом правительства, ограничи­вался только своей областью управления и «не может раз­делять ни славы его, и к нему не могут относиться упреки и объяснения за то, что сделано в эти годы»142.

B конце 60-х — начале 70-х гг. на небольшой срок уда­лось добиться единства группы министров шефу жандар­мов гр. П. А. Шувалову[997], который получил весьма по­казательные прозвища: «Петр IV», «Алексей Андреевич» (Аракчеев). Воспользовавшись страхом Александра II пе­ред нарастающим революционным движением, он сумел создать своего род «Комитет общественного спасения» (по выражению П. А. Валуева) и постепенно распространил свое влияние на несколько ведомств. Вел. кн. Констан­тин Николаевич даже определил 1866-1874 гг. как «8 лет шуваловского полновластия»[998]. При этом П. А. Валуев отрицал в этом сходство с фаворитизмом XVIII столетия: «Гр. Шувалов на первом плане политической сцены. Он — не фаворит и не только не оскорбляет никого внешними признаками надменности, но даже добродушен и любезен в своих приемах». У него нет «системы», но зато он прак­тикует minestere des idees[999], что и подходит роли шефа жандармов. Вокруг него сплотились гр. К. И. Пален, гр. Д. А. Толстой, гр. А. П. Бобринский, своего рода quadrigi- um[1000] графов, в котором гр. П. А. Шувалов играет роль опе­куна. K ним примыкают А. E. Тимашев и кн. С. H. Урусов, хотя и сохраняют некоторую видимость самостоятельно­сти. Себя П. А. Валуев также причислял к этому «консер•

вативному конклаву», в котором ему отводилось почетное место notre doyen[1001].

После ухода П. А. Валуева П. А. Шувалов добился назна­чения на один из ключевых в империи постов — министра внутренних дел — своего бывшего заместителя А. E. Тима- шева. He без его влияния ставленник М. X. Рейтерна на посту министра путей сообщения гр. В. А. Бобринский был заменен гр. А. П. Бобринским, а на место А. А. Абазы госу­дарственным контролером назначили С. А. Грейга. Пытал[1] Там же. С. 321.

ся П. А. Шувалов найти поддержку и в прессе, установив контакт с газетой «Весть» и влиятельным в консерватив­ных кругах М. H. Катковым. Хотя в окружении М. H. Кат­кова замечали, что однородный кабинет «остается до сих пор воздушным замком в честолюбивом воображении Шувалова»[1002].

Впрочем, оценка результативности такого квазиправи­тельства и в глазах П. А. Валуева была невысокой: «Ксожа- лению, когда конклав в сборе, он менее занимается делом, чем толками о своих противниках и праздными фразами о своих принципах»[1003]. Неформальное сближение ключевых фигур в бюрократической элите П. А. Валуев назвал «по- лукабинетом, полуминистерством» и считал это игрой в cabinet, как земства играют в «палату депутатов»[1004]. Какой-либо ясной политической программы «кабинету» выработать так и не удалось. Очевидно, что главная цель такого союза во главе с влиятельным в глазах монарха П. А. Шуваловым и заключалась в том, чтобы удерживать внимание императора и оттеснять конкурентов. П. А. Шу­валову удалосьдаже вызвать недоверие царяквел. кн. Кон­стантину Николаевичу. Как отмечает современный иссле­дователь В. E. Воронин, вел. кн. Константин Николаевич в это время почти не участвовал в министерских комисси­ях, где обсуждались текущие вопросы внутренней поли­тики[1005]. Это сопровождалось и некоторым охлаждением Александра II к своему брату, что незамедлило сказаться и на роли Государственного совета, который заметно потес­нил Комитет министров.

Находившийся в оппозиции к П. А. Шувалову воен­ный министр Д. А. Милютин, считал, что шеф жандар­мов запугал Александра II и вмешивается во все государ­ственные дела. «Он окружил государя своими людьми; все новые назначения делаются по его указаниям. Таким образом, уже теперь в Комитете министров большинство членов действует всегда заодно с гр. Шуваловым, как ор­кестр по знаку капельмейстера. Тимашев, гр. Толстой, гр. Пален, Валуев — послушные орудия гр. Шувалова. Эта клика собирается для предварительного соглашения во всяком предпринимаемом деле. B заговорах ее участву­ют Грейг и гр. Бобринский. Министр финансов Рейтерн хотя и стоит более независимо, избегает однако же столк­новений с всесильной шайкой и часто делает ей уступки, не совсем честные. Еще менее осмеливаются поперечить Набоков и кн. Урусов... Абаза искусно лавирует, пользу­ясь своим нейтральным положением. Более всех мог бы держаться самостоятельно кн. Горчаков по своему поло­жению в свете, пред государем и по значению, приобре­тенным его именем в Европе; но он вовсе устраняется от дел внутренней политики, а подчас его аристократиче­ские инстинкты сближают его с ратоборцами обскуран­тизма и помещичьего режима»[1006]. Гр. А. В. Адлерберг со­чувствует аристократической оппозиции, хотя лично не любит П. А. Шувалова, а управляющего Морским мини­стерством адмирала H. К. Краббе, заключал обзор соста­ва Комитета министров Д. А. Милютин, «едва ли можно и считать в числе министров». B числе главных сторон­ников П. А. Шувалова Д. А. Милютин называл помимо П. А. Валуева нового министра народного просвещения гр. Д. А. Толстого. Хотя, по его же словам, часть мини­стров (Д. H. Замятнин, П. П. Мельников и H. К. Краббе) держались в стороне от общих политических вопросов. Д. А. Милютин вспоминал, что П. А. Шувалов не скрывал своего желания отстранить военного министра от реше­ния общих дел государства, «проповедуя необходимость единства во взглядах и направлении всех министров»[1007]. «К счастью, — констатировал Д. А. Оболенский, — ни граф Шувалов, ни министр внутренних дел Тимашев не могут сформулировать ни одной сколько-нибудь серьез­ной реакционной меры»[1008]. А. А. Киреев еще в феврале 1867 г. прозорливо заметил по поводу «премьерства» П. А. Шувалова: «Шувалов полновластен, но едва ли ему удастся сделаться 1-м министром. Он теперь силен, пото­му что государю надоело настоящее безвыходное положе­ние дел...»[1009] Вместе с тем, как считает Т. А. Филиппова, у П. А. Шувалова не было достойных кандидатов в кон­серваторы для проведения консервативного курса[1010]. B своих реформаторских предложениях он был «великий либерал в совершенно отвлеченном западном смысле и потому бес­плодном для России. Про него можно сказать: “Qu’ і1 est liberal en gros et tres despote au detail”»[1011].

Наметившееся в конце 1873 г. временное сближение П. А. Шувалова с вел. кн. Константином Николаевичем, казалось, могло завершить комбинацию по формирова­нию если не правительственного «кабинета», то, по край­ней мере, единой программы действий. Очевидно, такому сближению способствовало то, что П. А. Шувалов выдви­нул свой проект привлечения выборных представителей к деятельности Государственного совета[1012]. Примечательно, что эту идею П. А. Шувалов предварительно попытался озвучить в Комитете министров, где вызвал изумленное беспокойство председателя гр. П. H. Игнатьева, который усмотрел в этом проекте чуть ли не конституцию[1013]. Когда выяснилась дворянская подоплека шуваловских предло­жений, временный союз с великим князем быстро разва­лился, а сам П. А. Шувалов уже летом 1874 г. должен был оставить свой пост.

Назначение П. А. Шувалова послом в Лондон многие восприняли как охлаждение к нему императора, хотя и не хотели этому верить, видя в этом далеко задуманную ин­тригу. «Говорят, — записал в дневнике ходившие по Пе­тербургу слухи Д. А. Оболенский, — будто государю было неприятно, будто Шувалов стал в последнее время слиш­ком откровенно принимать на себя роль первого мини­стра, что будто бы Игнатьев, председатель Комитета мини­стров, подавал даже государю какую-то записку об этом. Что будто бы княжна Долгорукая враждебно относилась к Шувалову и повредила ему, что, наконец, самому госу­дарю надоело вмешательство Шувалова в чужие дела»[1014]. Впрочем, сам Д. А. Оболенский не склонен был верить в окончательное падение П. А. Шувалова и предложил свою версию. B ней не столь важно, насколько она справедлива, сколь примечательны рассуждения знающего человека о реальном значении внутриправительственных пружин. Он считал это назначение лишь хитрым ходом П. А. Шу­валова, сделанным для того, чтобы занять пост министра иностранных дел и избавиться от репутации жандарма («обер-шпиона»), которой П. А. Шувалов и его жена яко­бы тяготились. Положение же министра иностранных дел представлялось куда более привлекательным. «Министр иностранных дел, ежели лично приятен государю и поль­зуется его доверием, может легко приобрести в общем управлении государством как член Комитета министров и Совета первенствующее значение и сделаться de facto пер­вым министром»[1015]. Пытаясь понять, почему Александру II нужен П. А. Шувалов, Д. А. Оболенский указывает, что тот был способен служить «каким-то примирителем раз­личных столкновений разных министров и в той роли дей­ствовал весьма успешно, имея многих министров своими послушными рабами. Он сам как будто возбуждал пово­ды к разным преткновениям, чтобы потом являться перед государем мудрым и умным советником и примирителем.

Теперь все подобные случаи будут приходить к государю в сыром, так сказать, виде. Ему нужно будет приложить более усилий, чтобы придумать разрешение. K тому же личные вопросы всегда щекотливы и неприятны. He раз государь пожалеет, что нет Шувалова, и когда, наконец, Шувалов явится в качестве какого-нибудь министра, то он сделается более, чем когда-либо, сильным человеком»[1016].

Действительно, Александр II болезненно переносил опе­ку П. А. Шувалова, настроенный против него интригами «кружка княжны Долгорукой». Фаворитка императора кн. E. М. Долгорукая открыто выступала против шефа жандармов, говоря своему «венценосному обожателю»: «Хорошо, а что скажет гувернер?» Сильны были критиче­ские настроения как в придворных сферах, так и в обще­стве в отношении III Отделения СЕИВК, вмешивавшегося не только в государственные, но и личные дела многих[1017]. Усиление П. А. Шувалова нарушало «баланс сил» между различными правительственными группировками, лави­руя между которыми и сталкивая их, монарх сохранял роль верховного арбитра. «Реальная солидарность прави­тельства, — заключает И. А. Христофоров, — угрожала власти самодержца в гораздо большей степени, чем квази­представительство, которое не имело бы действительного веса»[1018].

Отклонение в Комитете министров «конституционных» замыслов шефа жандармов произошло не без согласия са­мого императора, что повлекло за собой отставку П. А. Шу­валова и распад «аристократической партии». Добавим также, что тем самым Александр II устранял и возмож­ность появления если не «объединенного правительства», то сильной правящей группировки, от которой он мог ожидать угрозу самодержавной власти. Он оставлял за собой поле для маневра, сохраняя двойственность поли­тического курса, придерживая на министерских постах, по словам кн. А. И. Васильчикова, «людей, явно принад­лежащих к партии противной полицейско-жандармской политике»[1019]. Вместе с тем как заметил в эти же годы Д. А. Оболенский, никто из министров «не может наде­яться на продолжительное влияние на государя в одном направлении; сознательно или бессознательно, он так легко изменяет направление, что невозможно отвечать за месяц, не только за годы...»[1020]. B результате, по словам

А. А. Киреева, правительственная политика «шла отча­янными “зюкзаками”»[1021].

C уходом П. А. Шувалова и утратой монаршего доверия вел. кн. Константином Николаевичем правительственный лидер так и не определился, хотя потребность в нем явно ощущалась[1022]. Заговорили даже о том, что Д. А. Милютин теперь «полновластен»[1023]. B конце 1870-х гг. министр го­сударственных имуществ П. А. Валуев жаловался, что «по­ложение наше в настоящую минуту крайне серьезно и даже опасно, опасно в особенности потому, каким порядком дела обсуждаются. Государь совещается тблько с Горчаковым и Милютиным. Еще в прошлом году приглашались к совеща­ниям кроме меня министры финансов и внутренних дел, но теперь и они в стороне, так что при одряхлевшем Горчако­ве всем распоряжается один военный министр. Таким об­разом, уничтожен всякий обмен мыслей, и все, что случит­ся, ляжет исключительно на ответственность государя в глазах народа»[1024]. Причиной тому, полагал он, «совершен­ное отсутствие правительствующего правительства »[1025]. Созванный 3 апреля 1878 г. Совет министров лишь снова продемонстрировал, что ни у Александра II, ни у его ми­нистров нет какой-либо внятной программы действий. «В конце концов царю приходилось вершить третейский суд при полной неразберихе и путанице взаимоотношений соперничающих политических сил. Самодержец начал те­рять контроль над процессом управления; сами же группи­ровки были слишком слабыми и раздробленными, чтобы взять этот контроль в свои руки»[1026].

Кризисная ситуация конца 1870-х — начала 1880-х гг. вновь обострила проблему объединенного правитель­ства. Осенью 1878 г. А. А. Половцов говорил цесаревичу: «Я приведу слова виденного мною в Париже П. А. Шува­лова, который на вопрос мой, какое он вынес впечатле­ние из Петербурга, сказал мне: “Каждый министр ругает других и говорит, что так не может продолжаться”. Это отсутствие единства в управлении ужасно грустно»[1027]. Острота межведомственных столкновений, может быть, на время приутихла, но и заметно снизилась политиче­ская активность министров, которые предпочитали те­перь по возможности откладывать необходимые преобра­зования.

Уже первые попытки поставить серьезные вопросы в Комитете министров, вызванные нарастающей револю­ционной опасностью, вновь продемонстрировали разлад в правительственных делах. Казалось, что политическая угроза на этот раз решительно потребует правительствен­ной консолидации и инициирует поиск нового политиче­ского курса. O растерянности властей и стремлении хоть как-то объединить свои усилия свидетельствует создание в 1878-1879 гг. ряда особых совещаний, результаты ко­торых, заключил Д. А. Оболенский, «могут служить ме­рилом для оценки способностей нашей администрации. Ребяческие, ничтожные отдельные меры, общие фразы с пожеланиями — вот и все. Ни мысли, ни взглядов на общее положение вещей и на причины обнаруженных явлений — просто смешно и возмутительно читать...»[1028]. Несмотря на то что П. А. Валуев 25 декабря 1879 г. был назначен пред­седателем Комитета министров, император искал уже дру­гую кандидатуру, которая смогла бы действовать более эф­фективно, объединив правительственные силы в борьбе с революционным движением.

Показательно, что при обсуждении мер, направленных на повышение эффективности государственной власти, встал вопрос и о большем единстве действий министров. Принимавший участие в разработке этих мер в феврале 1880 г.[1029] цесаревич вел. кн. Александр Александрович заявил, что видит «главное зло, мешающее правитель­ству быть действительно сильным в борьбе с крамолою», в разрозненности ведомств, и единственная мера, способ­ная положить этому конец, заключается в подчинении их одному руководителю, ответственному перед монархом. Александр II для обсуждения такого предложения даже со­звал давно не собиравшийся Совет министров и прямо зая­вил, что готов назначить «одно главное лицо во главе всех ведомств по всем вопросам, касающимся государственной безопасности »[1030].

12 февраля 1880 г. в «видах объединения действия всех властей по охранению государственного порядка и общественного спокойствия» была создана во главе с гр. М. Т. Лорис-Меликовым Верховная распорядительная комиссия[1031]. М. Т. Лорис-Меликов получил чрезвычайные полномочия, которые, по его же словам, были несравнимы с прежними временщиками в истории России. Сам он впо­следствии так описывал сложившуюся неожиданно для него самого ситуацию: «Едва успел оглядеться, вдуматься, научиться, вдруг — бац! — иди управлять уже всем госу­дарством. Я имел полномочия объявлять по личному усмо­трению высочайшие повеления. Ни один временщик — ни Меншиков, ни Бирон, ни Аракчеев — никогда не имели такой всеобъемлющей власти»[1032]. М. Т. Лорис-Меликову во многом удалось получить такое положение, пользуясь доверием Александра II и наследника, а также располо­жением кн. E. М. Юрьевской.

B состав Верховной распорядительной комиссии вош­ли: К. П. Победоносцев, генерал-адъютант кн. А. К. Име­ретинский, управляющий делами Комитета министров М. С. Каханов, сенаторы М. E. Коваленский, И. И. Шам­шин и П. А. Марков, свитские генералы П. А. Черевин и М. И. Батьянов, а также представитель МВД С. С. Перфи­льев. Перед ней была поставлена задача организовать борь­бу с антиправительственными действиями и покушениями на императора, для чего предлагалось объединить усилия «всех властей по охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Примечательно, что ни один из министров в комиссию не был назначен, но им было предписано оказывать ей полное содействие. Очевидно, их не захотели поставить в неловкое положение, подчинив не имевшему в официальной иерархии значительного по­ста М. Т. Лорис-Меликову. B такой ситуации положение генерал-губернаторов, губернаторов и министров станови­лось непонятным, что, очевидно, не могло не беспокоить М. Т. Лорис-Меликова, который сознавал шаткость свое­го положения временщика. К. П. Победоносцев, коммен­тируя новую управленческую ситуацию, отметил, что положение М. Т. Лорис-Меликова «невозможное», так как «все правительство в лице гг. министров встретило его глухим противодействием и самая главная и труд­ная борьба его будет с этими господами»[1033]. Министры, по словам В. П. Мещерского, «скрепя сердце» подчини­лись царской воле. Сам В. П. Мещерский считал, что пра­вильнее было бы диктаторские полномочия предложить наследнику престола. Главным аргументом в пользу та­кого выбора он называл то, что «самое выделение из сре­ды государственных лиц одного для возложения на него диктаторских полномочий было в принципе неудобно и практически трудно осуществимо в смысле полезности, ибо должно было вызвать в призванных подчиниться ему министрах завистливые и неискренние отношения»[1034]. Фигура наследника не вызвала бы ни y кого зависти, не привела бы к умалению верховной власти и в большей сте­пени, по мнению В. П. Мещерского, соответствовала мо­нархическому образу правления[1035].

Ho такое чрезвычайное положение не могло продол­жаться долго. Ликвидация Верховной распорядитель­ной комиссии и III Отделения вызваны были тем, что М. Т. Лорис-Меликов опасался усиления влияния пред­седателя Комитета министров П. А. Валуева и министра внутренних дел Л. С. Макова, которые, как отмечал го­сударственный секретарь E. А. Перетц, своей политикой в «либеральном духе» могли составить ему конкурен­цию в глазах общественного мнения. Шеф жандармов, который, по словам М. Т. Лорис-Меликова, постоянно стоял между министрами, умалял их значение, когда его слово «решало все» в Комитете министров, также мог стать соперником[1036]. «И вот он делается министром вну­тренних дел, — писал В. П. Мещерский о М. Т. Лорис- Меликове, — присоединяя к себе звание и должность шефа жандармов и сохраняя главное руководительство над всеми делами, неоконченными в Верховной комис­сии, что в то же время сохраняло за ним известное право вмешательства в дела других министерств...»[1037] Показа­тельно, что этого было достаточно для укрепления офи­циальных позиций, даже при условии, что пост предсе­дателя Комитета министров временно оставался в руках П. А. Валуева.

Однако в борьбе с революционными выступления­ми было недостаточно достичь единства в действиях только правоохранительных органов. Возглавив МВД, М. Т. Лорис-Меликов явно претендовал на лидерство сре­ди министров. И если в отношениях с благоволившим ему Александром II он действовал не только как государ­ственный деятель, но и как его фаворит, то в отношениях с новым царем, опираясь на коалицию дружественных ему министров, он стремился получить некоторые правовые и политические гарантии[1038]. Примечательно, что вхо­дивший в «коалицию» М. Т. Лорис-Меликова А. А. Аба­за, заняв пост министра финансов, тут же выставил се­паратные условия: всякий расход казенных средств дол­жен быть санкционирован Государственным советом, не исключая военных расходов, и призывал теснее увязать действия Министерства финансов, МИД, Министерства путей сообщения и Министерства государственных иму­ществ, так как «для экономического развития страны представляется необходимым не только полное един­ство направления сих ведомств с Министерством финан­сов, но и некоторая от него зависимость в финансовом отношении»[1039]. Если бы этот план осуществился, то в стране появилось бы, по сути дела, два правительства: политическое и экономическое.

Несколько растерявшийся после трагической гибели отца Александр III готов был одобрить проект М. Т. Лорис- Меликова, но «его удержали». Вместе с тем молодой царь дал согласие принимать доклады от министров исклю­чительно в Совете министров[1040]. Это не могло не вызвать надежду, что интригам будет положен конец и отпадет множество мелких дел, которыми министры осаждают им­ператора. «Ещелетомпрошлогогода, — записалвдневнике 3 марта 1881 г. А. H. Куломзин, — по дороге к докладу ны9

нешнему государю Бунге и Половцов, сидя в вагоне вместе со мною, рассуждали о том, как бы государь мог облегчить себе бремя управления, выслушивая всех зараз»[1041]. Старый дипломат бар. Ф. Р. Остен-Сакен с удовлетворением писал К. П. Победоносцеву 23 марта 1881 г., что Александр III отказался читать «ворохи бумаг» и требует от министров, чтобы они подавали к нему только то, что действительно требует его внимания[1042].

Ha известном заседании Совета министров 8 марта 1881 г., когда план М. Т. Лорис-Меликова грозил прова­литься, председатель Департамента законов Государствен­ного совета кн. С. H. Урусов предложил традиционный бюрократический ход — устроить предварительное обсуж­дение в Комитете министров. «Это открыло государю удоб­ный выход», — заметил Д. А. Милютин. Однако С. H. Уру­сов предложил тут же задействовать не весь комитет, а создать небольшую по составу комиссию, что уже больше импонировало Александру III, так как оставляло возмож­ность для маневра. Между тем стало ясно, что М. Т. Лорис- Меликов и его сторонники столкнулись с серьезной оппо­зицией, организованной К. П. Победоносцевым.

12 апреля 1881 г. М. Т. Лорис-Меликов представил Алек­сандру III программу действий, первым условием реализа­ции которой выдвинул требование «единства правитель­ства». Используя напряженную политическую ситуацию, он откровенно заявил: «He смею скрыть, что до настоящего времени не было у нас, в строгом смысле слова, ни единства, ни определенной программы. B одно и то же время разными министерствами управляли лица различных направлений, и каждый по своему ведомству действовал отдельно от дру­гих. При такой разнородности центрального прави­тельства нельзя надеяться установить порядок на местах, и распри между министерствами будут служить лучшею пищею антиправительственной оппозиции. Прежде всего необходимо образовать однородное, согласное между собою правительство. Министры должны договориться между со­бою по важнейшим вопросам и установить общую програм­му внутренней политики, безусловно, обязательную для каждого из них. Отдельной власти министра предоставля­ются лишь частные распоряжения, но нельзя допускать, под собственною ответственностью министра, отступления от программы, которое может затруднить целое правитель­ство. B важных случаях Совет министров должен быть об­лечен требовать разъяснения у министров о принятых им мерах. Государю императору нужно иметь пред собою не отдельные мнения министров, а общую программу вну­тренней политики. Принятие или непринятие программы всецело зависит от верховной власти. Если программа не удостоится монаршего одобрения или выполнение ее не по­ведет к успеху, державная воля государя императора ука­жет изменения в программе или же заменит личный состав министров новым, но тоже однородным»[1043].

21 апреля 1881 г. Александр III согласился созвать сове­щание из некоторых членов Совета министров. При этом он объявил, что «понимает необходимость единства в высшем управлении» и просит министров предложения по важным делам «вносить предварительно на обсуждение совещания министров: внутренних дел, финансов, военного, юстиции, народного просвещения, государственных имуществ и обер- прокурора Синода». Замечательно, что это был почти весь Комитет министров, но без трех министров, а главное — без председателя. Осталось непонятным, кто же будет председа­тельствовать на таких совещаниях. Таким руководителем мог бы стать вел. кн. Владимир Александрович, который с воцарением его старшего брата Александра III стал одной из самых влиятельных фигур. Ha него могла сделать ставку и «либеральная» группировка, сознававшая, как отметил И. В. Лукоянов, что альянс некоторых ключевых министров и великого князя мог стать силой, с которой пришлось бы считаться и К. П. Победоносцеву, и М. H. Каткову[1044].

Примечательно, что председатель Комитета министров П. А. Валуев узнал о таком совещании случайно, когда М. Т. Лорис-Меликов передал ему приказание императора не назначать на21 апреля заседание комитета, так как «не­которые министры» будут призваны к царю в Гатчину[1045]. Показательно и то, что на гатчинское совещание не был при­глашен председатель Государственного совета вел. кн. Кон­стантин Николаевич[1046]. А. А. Киреев, которого в эти дни информировал о делах на высшем уровне К. П. Победонос­цев, записал в дневнике, что вопрос о единстве «кабинета» принимает «странное направление» и вырождается в три­умвират из М. Т. Лорис-Меликова, А. А. Абазы, Д. А. Ми­лютина («какой-то экстракт Семибоярщины», «верхов- ники») и что первого якобы прочат на пост председателя Комитета министров[1047].

B Гатчине министры снова много «говорили о необходи­мости единства, о необходимости, чтобы министры пользо­вались полным доверием государя»[1048]. Главным был вопрос о создании сильного и единодушного правительства, что-то вроде «кабинета», чтобы министры докладывали государю только по предметам своего ведомства, а по общим вопро­сам вырабатывали совместное решение. Несогласные же должны уходить в отставку. Это могло бы привести к кон­тролю «либеральной» группировки над правительством и даже ограничить возможности императора при подборе министров. Внешне соглашаясь, Александр III при этом сделал очень важное уточнение: не нужно особого пред­седателя, а министры могут собираться у кого-нибудь на частные совещания помимо Комитета министров. От пред­седательства великого князя решено было отказаться во многом благодаря неосторожному вмешательству гр. H. П. Игнатьева, который в это время проявлял полити­ческую активность и вскоре был назначен министром вну­тренних дел. Сам он объяснял свою позицию подозрением, что М. Т. Лорис-Меликов и его сторонники составили «оли­гархический заговор» и намереваются оставить государя в Гатчине, а в Петербурге образовать правительство «под фиктивным председательством» вел. кн. ВладимираАлек- сандровича. «У нас существует Сенат, Государ[ственный] совет и Комитет министров, — заявил H. П. Игнатьев, — а тут создается какой-то постоянный комитет на особом по­ложении и с исключением большинства министров»[1049]. Это ему напомнило Негласный комитет времен Александ­ра I, а председательство великого князя он поставил под со­мнение, очевидно, не желая придавать таким совещаниям высокого статуса, и предложил ограничиться собраниями у министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова. Алек­сандру III такой вариант понравился, а вот у М. Т. Лорис- Меликова и А. А. Абазы он вызвал явное разочарование. Впрочем, надежды на формирование кабинета сохраня­лись, а М. Т. Лорис-Меликов даже планировал придать со­вещаниям под своим руководством официальный статус, заняв пост председателя Комитета министров, а портфель министра внутренних дел предложить H. П. Игнатьеву[1050]. Однако последний, хотя и настаивал на «единстве и моби­лизации власти», все больше и больше склонялся на сторо- нуК. П. Победоносцева. Вел. кн. ВладимирАлександрович также отыграл «вправо» и присоединился к восторжество­вавшему консервативному курсу, а в дальнейшем уже не играл заметной политической роли, удовольствовавшись командованием Гвардейским корпусом и Петербургским военным округом.

М. Т. Лорис-Меликов, Д. А. Милютин и А. А. Аба•

за восприняли гатчинское совещание как свою победу и даже поспешили отпраздновать торжественным обедом, где выпили «за начало конституционного правления»[1051].

А. А. Абаза разнес весть об «афронте» К. П. Победоносце­ва по петербургским салонам и говорил уже о каком-то соглашении (он даже назвал «контрактом») с императо­ром[1052]. Между тем Александр III лишь выиграл время и тут же написал К. П. Победоносцеву: «Сегодняшнее наше совещание сделало для меня грустное впечатление. Ло- рис, Милютин и Абаза положительно продолжают ту же политику и хотят так или иначе довести нас до предста­вительного правительства, но пока я не буду убежден, что для счастья России это необходимо, этого не будет, я не допущу. Вряд ли, впрочем, я когда-нибудь убежусь в пользе подобной меры, слишком я уверен в ее вреде»[1053]. Впрочем, и К. П. Победоносцев не считал себя связанным какими-то договоренностями и полагал «странными» претензии на какое-то соглашение с монархом. «Неужели русский государь не может прямо, не совещаясь с мини­страми, обратиться к народу с открытым словом, в коем не задета ни одна отрасль управления»[1054]. Обер-прокурор, демонстрировавший свою приверженность принципу не­зыблемости самодержавия, призывал теперь Александ­ра III расстаться с министрами, несогласными с новым по­литическим курсом. «Важнее всего, — писал он в эти дни молодому царю, не скупясь на эпитеты, — чтобы поле было расчищено важно, чтобы прекратилась, наконец, эта глухая борьба Ваша с министрами и восстановилось, сколько можно, правильное и спокойное течение дел»[1055]. He остановился К. П. Победоносцев и перед обвинениями в адрес дяди императора вел. кн. Константина Николае­вича, которого характеризовал как человека «с раздра­женным властолюбием». Даже если сейчас нет достойных людей, способных заменить неугодных министров, не без менторских ноток советовал К. П. Победоносцев, можно пока обойтись временными фигурами. Уже после выхо­да инициированного им манифеста 29 апреля 1881 г. об укреплении самодержавия К. П. Победоносцев написал в тот же день E. Ф. Тютчевой: «Абаза обезумел от само­любия и от досады на меня. Он серьезно воображает, что государь будто бы заключил с ним какой-то договор (сами они пустили этот слух) и должен подчиниться избранному им правительству. Государя они сразу почли за ку­клу или за идиота и в ослеплении своего самолюбия ниче­го не видят дальше. По Петербургу пущен слух, что будет какое-то единое министерство, управляющее Росси­ей по большинству голосов, и Лорис первый министр»[1056]. Разумеется, М. Т. Лорис-Меликов и его сторонники ниче­го против самодержавной риторики манифеста не могли иметь, но их раздражало главным образом то, что столь важный документ был подготовлен втайне от них, а это означало крах надежд на создание министерской коали­ции, в которой они могли бы лидировать.

М. Т. Лорис-Меликов и его сторонники готовы были ис­пользовать в качестве давления на императора коллектив­ную отставку, инструмент, явно заимствованный из арсе­нала конституционной монархии. Очевидно, такой натиск министров напугал сторонников самодержавия не меньше, если не больше, чем осторожные предложения о привле­чении выборных к обсуждению законопроектов на пред­варительной стадии. He случайно отставка М. Т. Лорис- Меликова, А. А. Абазы, а затем и Д. А. Милютина была воспринята как своеобразный coup d’etat[1057]. Уход с поли­тической арены М. Т. Лорис-Меликоваиего единомышлен­ников, отказ Александра III от либеральных реформ вос­препятствовали реализации идеи соЬещания, состоящего из ключевых министров[1058]. Разочарованный М. Т. Лорис- Меликов и его сторонники принялись упрекать К. П. По­бедоносцева в сепаратных действиях. Обер-прокурор Си­нода обратился к своим коллегам с ответом, приобретшим в эти дни особое значение (построенным так, чтобы он был отмечен и усвоен не только министрами, но и самим монар­хом): «Вы не конституционные министры. Какое право вы имели бы требовать, чтобы государь обращался в важных случаях к народу не иначе как через вас или по совещании с вами. Он считает себя самодержавным государем и хочет иметь к народу прямую волю и прямое слово»[1059].

Оказавшись не у дел, сторонники «либерального кур­са» не оставляли надежд на возврат в большую политику. Опальный вел. кн. Константин Николаевич, в одночасье лишившись не только поста председателя Государственно­го совета, но и руководства Главным комитетом, перешел в ряды «оппозиции его величества» и не оставлял надежд, что продолжающаяся кризисная ситуация заставит вернуть М. Т. Лорис-Меликова, А. А. Абазу, Д. А. Милютина. «Тог­да бы я желал быть не председателем [Государственного] совета, а председателем Комитета министров, который бы тогда сделался Советом министров»[1060]. Однако назначение 4 октября 1881 г. на пост председателя Комитета министров сочувствовавшего «константиновцам» М. X. Рейтерна вме­сто П. А. Валуева не изменило положения.

Проблема придания большей эффективности прави­тельственной власти продолжала оставаться актуальной. B марте 1881 г. в правительственных кругах циркулиро­вала записка Б. H. Чичерина, которую известный юрист и общественный деятель направил К. П. Победоносцеву в надежде на то, что она таким путем дойдет до нового мо­нарха[1061]. Несмотря на то что в известном нам варианте записки говорилось прежде всего о необходимости при­влечь в состав Государственного совета представителей от дворянства и земства (так как «орудия правительства из­носились»), в правящих кругах поняли это как намек на неспособность министров справиться со сложным положе­нием в стране. «В ней, — отметил А. H. Куломзин, — пре­жде всего трактуется о том, что необходимо создание одно­родного правительства, состоящего из людей, между собою согласных в отношении внутренней политики, имеющих одну программу»[1062].

K К. П. Победоносцеву, имевшему репутацию защитника монархии, пошли письма, в которых «охранители» призы­вали его действовать решительно и не допускать каких-либо уступок либералам. B одном из таких писем (датирован­ном 12 марта 1881 г.) неизвестный автор напоминал, что III Отделение «в первые 20 лет своего существования име­ло обязательный надзор за министрами и делало их de facto ответственными если не перед лицом закона, то перед осо­бой императора». Потом под давлением тех же министров, писал анонимный автор, III Отделение утратило свои права, а М. Т. Лорис-Меликов и вовсе его упразднил. Автор пись­ма прямо упрекал императора в излишнем доверии к своим министрам, которые этим доверием «иногда злоупотребля­ют, скрывают от царя правду вообще и последствия своих ошибок в частности, а иногда даже доходят до обмана»[1063]. Поэтому нужно при императоре создать нечто вроде «суди­лища» , через которое к монарху мог бы обратиться каждый с жалобой на действия администрации. B конце письма это «судилище» уже именуется «верховным комитетом» с осо­бым председателем и членами, избираемыми из лучших го­сударственных людей. По замыслу анонима, такой комитет должен иметь право разбирать жалобы на министров и даже требовать от последних объяснений. «Всякий пострадав­ший об бездействия, медленности в делах, произвола или незаконного поступка министра имеет право обращаться с жалобой на него в верховный комитет, который, в свою оче­редь, жалобу эту должен рассмотреть, а в случае основатель­ности восстановить справедливость, а виновного министра подвергнуть мере наказания им заслуженной, не исключая, в крайнем случае, и предания его суду своему»[1064].

30 апреля 1881 г. К. П. Победоносцев передал Алексан­дру III еще одну записку неизвестного автора под назва­нием «Самое первое, что теперь нужно России» (Санкт- Петербург, 28 апр. 1881 г.). Примечательно, что новый го­сударь нашел в ней «много правды и здравого смысла»[1065]. Разумеется, в этой записке К. П. Победоносцева заинте­ресовала прежде всего критика М. Т. Лорис-Меликова[1066], но в ней были изложены и предложения по установлению «твердой, определенной системы государственного управ­ления и устранения пререканий между отдельными ве­домствами» . B качестве такого органа предлагалось реани­мировать Совет министров, в котором министры должны делать всеподданнейшие доклады. «Таким образом, — за­ключал автор записки, — государь император, выслушав доклад известного министра, может тотчас же знать мне­ние о нем всех других министров. C другой стороны, и каж­дый министр будет знать ход всех государственных дел, и все министры будут солидарны между собой относительно принятых в Совете министров законопроектов и всех дру­гих мер и решений, утвержденных высочайшей властью, т.е. образуется действительно согласное, солидарное ми­нистерство, могущее и долженствующее быть ответствен­ным перед государем императором»[1067]. При этом автор за­писки, оберегая принцип самодержавия, настаивал на том, что никакого премьера не нужно, а в случае отсутствия им­ператора в совете его место может временно занять один из министров. При этом особо подчеркивалось, что премьер- министр или даже просто председатель Совета министров неизбежно «станет особой властью между царем и народом, а этого не должно быть в России»[1068].

C подобными же рекомендациями через К. П. Победо­носцева к Александру III обратился известный железнодо­рожный делец П. Ф. фон Дервиз[1069]. Примечательно, что в его рассуждениях жесткой критике подверглась прежняя практика выдачи Комитетом министров железнодорожных концессий и правительственных ссуд, что побудило его пе­рейти к общей проблеме ответственности министров. Он по­нимал, что в России приходится иметь дело не просто с ми­нистром, а «министром самодержавного монарха». Так как самодержавие предполагает «одну волю» и только от нее зависит общее направление государственной политики, то министр не может иметь какой-либо инициативы, а должен быть простым исполнителем, иметь значение «комиссара, приставленного к исполнению программы, высочайшей властью утвержденной». При этом он предлагал расширить функции Государственного совета и поставить министров под его контроль. Комитет министров в таком случае под­лежал бы упразднению как учреждение, «систематической государственной программе» не соответствующее[1070].

Впрочем, П. Ф. фон Дервиза занимало и то, каким же образом при снижении роли министров будет формиро­ваться «высочайшая воля». Он понимал, что императору как главному и единственному инициатору государствен­ной программы необходимо избавиться от чрезмерной

опеки его же министров, чтобы не смотреть на дело их

•

глазами. П. Ф. фон Дервиз предлагал заменить приват­ные всеподданнейшие доклады докладами в присутствии других компетентных лиц, а также проектировал создание при императоре личного его совета, «в котором каждая го­сударственная специальность имела бы своих представи­телей». Состав такого совета был абсолютно неясен (что и не удивительно при стремлении сохранить незыблемость самодержавия), хотя П. Ф. фон Дервиз и упоминает, что в него могли бы войти некоторые министры и члены Государ­ственного совета, а председатель последнего был бы « непре­менным вице-председателем совета государева». Функции такого совета также формулировались широко и неясно: «В этом последнем совете обсуждались бы дела высшей государственной политики — до передачи их власти зако­нодательной или исполнительной; здесь читались бы ме- мории Государственного совета и здесь же происходили бы доклады министров императору»[1071]. Что предполагал соз­дать П. Ф. фон Дервиз? Нечто похожее на Негласный ко­митет начала царствования Александра I? Легального или полулегального характера? Сказать трудно. Ho, несмотря на совершенно неправовой статус такого органа, именно по этому пути и пошел поначалу Александр III, окружив себя неофициальными советниками и помощниками.

B 1882 г., предлагая Александру III проект созыва Зем­ского собора, министр внутренних дел гр. H. П. Игнатьев планировал и создание правительства с единой програм­мой действий. Возглавить такое правительство мог бы сам император. Однако, отвергнув идею Земского собора, Алек­сандр III продолжал настаивать на общей правительствен­ной программе и процедуре предварительного обсуждения министрами какого-либо важного вопроса до его внесения в Государственный совет или Комитет министров[1072]. Ho и в этом случае это не стало бы кабинетом с членами пра­вительства, придерживавшимися единой политической ориентации, а тем более не могло быть и речи о премьер- министре. Показательно и то, что во время дискуссии о представительном органе одним из факторов, сдерживав­ших его введение, называлось отсутствие «объединенного правительства», которое, будучи без программы и разроз­ненным в своих действиях, не могло быть эффективным перед лицом народных избранников.

B начале царствования Александр III явно не доверял до­кладам министров и оставлял некоторые документы у себя для более внимательного ознакомления, но они быстро на­капливались, так как работа с ними занимала много вре­мени. «Таким образом, — вспоминал генерал H. А. Епан- чин, — у государя собирался огромный склад дел, кои он изучал по ночам, ибо весь день уходил на доклады и приемы»[1073]. Кроме того, Александр III в силу своего харак­тера и отсутствия должного опыта не любил многочислен­ные собрания и не пожелал собирать Совет министров[1074]. Ha первых порах он попытался опереться на негласных по­мощников, избрав для этого гр. И. И. Воронцова-Дашкова, О. Б. Рихтера и П. А. Черевина, имевших в придворной иерархии высокое положение, но не занимавших в то вре­мя заметных государственных постов[1075]. «Именно это трио заняло “положение исключительное по доверию и близо­сти” в начале царствования Александра III», — автори­тетно свидетельствовал гр. С. Д. Шереметев[1076]. Император передавал им на предварительное заключение доклады и отчеты министров. Впрочем, сами конфиденты нового им­ператора понимали, что состав и деятельность их триум­вирата скоро станут известны министрам, которые будут убеждены, что действия императора являются проявлени­ем недоверия к ним и что вместо самодержавного монарха правит олигархия. K тому же члены такого «негласного комитета», как они себя именовали, вскоре поняли, что не в состоянии разобраться со сложными государственными делами. Тем более что все они были людьми хоть и благо­родными, но способностей и образования среднего[1077]. Xo- рошо знавший нравы императорского двора В. С. Кривен­ко, впрочем, считал, что П. А. Черевин и О. Б. Рихтер «не считались своими» в «интимно-приятельском кружке» Александра III, в который тогда входили Илларион Ивано­вич Воронцов-Дашков, Владимир Сергеевич Оболенский, Владимир Александрович и Сергей Дмитриевич Шереме­тевы, Владимир Анатольевич Барятинский[1078]. K тому же между И. И. Воронцовым-Дашковым и О. Б. Рихтером существовала ревность и каждый из них «строго охранял прерогативы своего ведомства»[1079]. Примечательно, что среди ближайшего круга не было К. П. Победоносцева. Есть основания считать, что и в конце правления Алек­сандра III И. И. Воронцов-Дашков намеревался играть роль первого министра и реформатора, но его возможно­сти, несмотря на доверие царя, как показал И. В. Луко­янов, не были безграничными[1080]. После ухода И. А. Вы­шнеградского политический вес быстро набирал новый министр финансов С. Ю. Витте. Ho и К. П. Победоносцев, несколько подрастерявший свое личное влияние, сохра­нил потенциал благодаря общему консервативному кур­су, в идеологической основе которого лежала формула «православие — самодержавие — народность». Хотя, как отмечал А. А. Половцов, К. П. Победоносцев уже с сере­дины 1880-х гг. повторял свою «всегдашнюю песню, что он никакого влияния не имеет, что действительно очень жаль, что государь не прибегает к министерским совеща­ниям, что недостаток министерского согласия вреден для хода правительственных дел и т. п.»[1081].

C началом царствования Александра III не замедлили последовать и перемены в составе министров. Новые ми­нистры, по крайней мере ответственные за политическую безопасность внутри страны, стояли на более однородных политических позициях. Это привело к повышению эф­фективности работы Комитета министров и позволило на время снять проблему институционального оформления «объединенного правительства». Кроме того, с царствова­нием Александра III И. В. Лукоянов связывает перемены в функционировании самодержавной власти, обусловленные тем, что, минуя бюрократические инстанции, к монарху могли обращаться неофициальные лица с консервативной критикой существующих порядков[1082]. B подтверждение своего тезиса он приводит мнение А. А. Половцова, отме­чавшего, что с назначением И. А. Вышнеградского мини­стром финансов наметился поворот «в приемах царствова­ния Александра III», который, по его мнению, состоял в появлении «неведомых, непредвиденных, случайных сил, влияющих на течение жизни»[1083]. Еще более определенно, по его мнению, высказывался H. X. Бунге, засвидетельство­вав, что при Александре III совершенно исчезло влияние гостиных, зато одним из главных путей информирования императора стали записки различных лиц, передаваемые ему доверенными людьми. Неофициальность могла выгля­деть некоей гарантией незаинтересованности, вневедом- ственности. Хотя это действительно не было совершенной новацией, но выглядело вообще шагом назад по сравнению с предшествующими попытками придать высшему уровню управления более рациональное устройство. Выход за круг ближайших советников, какими себя полагали министры, вполне вписывался в доктрину «народного самодержавия» с ее своеобразной интерпретацией общественного (народ­ного) мнения.

Гл&в&V

ПРОБЛЕМА «ОБЪЕДИНЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА» И УПРАЗДНЕНИЕ КОМИТЕТА МИНИСТРОВ

Идеи и проекты начала царствования Николая II

Вопросы объединения правительства больше не подни­мались до начала царствования Николая II, хотя в правя­щих кругах неоднократно раздавались голоса о возобнов­лении заседаний Совета министров. Неожиданно ранняя смерть Александра III 20 октября 1894 г., когда наследни­ку было 26 лет, вновь поставила проблему правительства на повестку дня. Причиной тому стали не только неопыт­ность молодого монарха, его неподготовленность к управ­лению государством, но главным образом застарелая система чрезмерной централизации власти. «Перемена царствования не изменила нисколько направления нашей государственной жизни, — констатировал престарелый и многое повидавший на своем веку Д. А. Милютин, — все тот же сумбур в высшем правительстве, тот же произвол бюрократии и стремление чиновничества всех рангов к самовластию »[1084].

Современники почти единодушно отмечали слабую под­готовленность наследника к государственным делам. Ког­да Александр III скончался, В. H. Ламздорф, пусть и с не­которым преувеличением, заметил: «В самом деле, внутри страны смерть государя оплакивается главным образом только по причине проистекающей отсюда неопределен­ности положения, в связи с незаметностью наследника- цесаревича, которого почти до самого последнего времени держали в детской комнате; наследник не проявил себе ни­чем, он известен только кое-какими слабыми сторонами и увлечениями молодости, отнюдь не способными внушить K нему какое-либо доверие»[1085]. Николай II, как считали мно­гие, знавшие его, был не готов к роли монарха, не был до­статочно посвящен в государственные дела. Министр ино­странных дел H. К. Гирс рассказывал В. H. Ламздорфу о первом своем докладе молодому царю, на котором тот ему откровенно признался: «Я ничего не знаю. Покойный го­сударь не предвидел своего конца и не посвящал меня ни во что»[1086]. Схожее свидетельство содержится и в мемуарах вел. кн. Александра Михайловича: «Что будет теперь с Рос­сией? — воскликнул Николай II в беседе с ним. — Я еще не подготовлен быть царем! Я не могу управлять империей. Я даже не знаю, как разговаривать с министрами»[1087]. И это несмотря на то что как наследник престола он присутство­вал на заседаниях высших государственных учреждений и даже председательствовал в Комитете Сибирской же­лезной дороги, где заседали многие министры. По словам

А. H. Куломзина, хотя цесаревич получил хорошее общее образование, он не обладал достаточными сведениями о «русской административной машине»[1088]. Военный министр П. С. Ванновский, в свою очередь, отмечал воинственность и самонадеянность Николая II. Согласившись, товарищ министра иностранных дел подметил еще одну черту моло­дого монарха: «А главное, мне кажется, что у государя нет еще устойчивости в мнениях». B отвёт П. С. Ванновский прибавил, что тот «советуется со всеми: с дедушками, те­тушками, маменьками и всякими другими; он юн и под­дается взгляду последнего с ним говорившего»[1089]. Схожую оценку последнему российскому самодержцу дал в беседе с

А. H. Куломзиным бывший тифлисский губернатор и при­ближенный вдовствующей императрицы кн. Г. Д. Шер- вашидзе: «Человек безвольный, вечно колеблющийся, готовый прислушиваться ко всякому собеседнику, вме­сте с тем равнодушный, без всякой личной инициативы, всех подозревающий, никому не доверяющий, которому, в свою очередь, никто не верит, как Вы хотите, чтобы он не запутался в делах»[1090]. B начале царствования Николая, по словам осведомленного в закулисных делах журналиста И. И. Колышко, сложился «триумвират» — гр. С. Д. Ше­реметев, гр. И. И. Воронцов-Дашков, С. Ю. Витте, кото­рым покровительствовала вдовствующая императрица. Они выдвинули Д. С. Сипягина. A вскоре к ним примкнул кн. В. П. Мещерский, который пытался играть роль мен­тора и политического воспитателя царя. И. И. Колышко утверждал также, что именно В. П. Мещерский способ­ствовал тому, что С. Ю. Витте продержался так долго[1091]. Су­щественное влияние на молодого царя, особенно в первые годы правления, действительно оказывала его мать, им­ператрица Мария Федоровна[1092], благодаря протекции ко­торой состоялись некоторые государственные назначения (например, министра путей сообщения кн. М. И. Хилкова, председателя Комитета министров И. H. Дурново), не гово­ря уже о придворных должностях. Впоследствии Николай II продолжал советоваться с великими князьями, однако быстро стал тяготиться их покровительством.

Кажется, что Николай II подозревал всякого в желании узурпировать его самодержавную власть, и прежде всего с недоверием он относился к своим министрам. А. H. Кулом­зин, хорошо знавший молодого императора еще наследни­ком престола, подытожил: это был «человек неискренний, безвольный, как тростник, ветром колеблемый, постоянно искавший новых людей, рекомендуемых придворными ин­триганами, великими князьями, случайными собеседни­ками, при полном неумении лично разбираться в представ­ляемых ему людях»[1093]. При этом он любил «ссорить своих министров» и считал «этот прием верхом дипломатическо­го искусства. Ho из лозунга divide et impera[1094] Николай II умел применять лишь первую часть, а второю за него поль­зовались по очереди другие»[1095]. «Для меня, сознавался он, высшее удовольствие — собрать моих министров, — с жур­налисткой хлесткостью писал И. И. Колышко, — и, бросив им кость, столкнуть их лбами»[1096]. Впрочем, и позднее Ни­колай не изжил этой привычки, и как говорил уже в 1907 г. бывший министр внутренних дел кн. П. Д. Святополк- Мирский, государю «ни в чем нельзя верить, ибо TO, что сегодня он одобряет, завтра от этого отказывается»[1097]. B стремлении держать министров в некотором неведении и напряжении Николай II искал подкрепления своей само­державной власти.

B такой ситуации борьба за влияние на молодого царя приобрела обостренный характер. Ero наставники К. П. По­бедоносцев и H. X. Бунге, олицетворявшие разные полити­ческие линии, не могли не воздействовать на Николая II[1098]. Отчасти это объясняет и те колебания в политических при­страстиях, которые отмечали современники. H. X. Бунге имел в первое время ежедневные утренние доклады у мо­лодого царя. Видимо, систему опеки, практиковавшуюся в КСЖД, H. X. Бунге постарался перенести на другие госу­дарственные дела. Бывший военный министр Д. А. Милю­тин в декабре 1894 г. записал в дневнике, по всей вероятно­сти, выдавая желаемое за действительное, что «все личные доклады министров государю происходят в присутствии

Бунге. И это не дурно», — добавил он[1099]. Повышенное влия­ние председателя Комитета министров H. X. Бунге на царя отмечал и А. H. Куломзин[1100]. Это привело к краткому росту значения H. X. Бунге, к нему стали по-иному относиться министры, советовались с ним по важным делам[1101]. По сви­детельству того же А. H. Куломзина, «идеям Бунге до из­вестной степени соответствовали резолюции и указания, которые Николай II клал первые месяцы своего царство­вания на прочитываемых им губернаторских и генерал- губернаторских отчетах»[1102]. Канцелярия Комитета мини­стров подготовила свод высочайших резолюций за первые семь месяцев правления Николая II, предпослав этому тру­ду их анализ, содержащий картину «тяжелого экономиче­ского положения России, которое, несмотря на осторож­ные выражения губернаторов, бросалось в глаза»[1103]. Этому сборнику «высочайших отметок» H. X. Бунге придавал особое значение, а в предисловии к нему «были изложены начала как бы программы нового царствования во внутрен­ней политике»[1104]. Ho в 1895 г. H. X. Бунге скончался, оста­вив свое «политическое завещание», в котором настаивал на создании ответственного министерства, предлагал зако­нодательные инициативы предварительно рассматривать в Комитете министров и, что еще важнее, в присутствии царя в Совете министров[1105]. Особенный вред, подчеркивал он, министерские разногласия (отсутствие «единого, цело­го, ответственного министерства») наносили финансовому управлению страной.

Свои услуги советника Николаю II предложил и К. П. По­бедоносцев, значительно растерявший свое влияние к кон­цу царствования Александра III. B ответ на жалобы Нико­лая, что его «заваливают бумагами», обер-прокурор, пре­тендовавший на роль ментора молодого монарха, рекомен­довал ему «отклонить от себя многое пустое, тем более что на его утверждение часто представляются решения только с тем, чтобы избежать ответственности». Помимо этого, К. П. Победоносцев настаивал на возобновлении деятельно­сти Совета министров или на более частой практике созыва советников, «хотя бы и в менее, чем советским учреждени­ем предусмотрено, числе»[1106]. Вел. кн. Александр Михайло­вич, особенно близкий императору в первые годы его прав­ления, также советовал своему державному родственнику принять меры к тому, «чтобы все министры и их товарищи работали дружно и в одном направлении»[1107]. И в последу­ющие годы Николай II продолжал сетовать на загружен­ность текущими делами[1108].

B конце 1896 г. поползли слухи об образовании какого- то верховного совета, который должен был облегчить царю бремя власти[1109]. Предпринимались попытки реанимиро­вать заседания Совета министров. Тогда же встал вопрос о разборе обстоятельств, приведших к Ходынской ката­строфе во время коронации, и предполагалось обсудить это в Совете министров, однако Николай предпочел действо­вать самостоятельно[1110], очевидно, поняв, что в таком слу­чае встанет вопрос об ответственности его дяди московско­го генерал-губернатора вел. кн. Сергея Александровича. Впрочем, дважды — в марте и июне 1899 г. — по настоя­нию С. Ю. Витте созвали Совет министров для того, чтобы обсудить вопрос о привлечении иностранного капитала в российскую промышленность[1111]. Ho это было скорее со­вещанием министров с императором, нежели возобновле­ние регулярной деятельности высшего государственного учреждения.

Довольно скоро К. П. Победоносцева заметно потес­нили другие сановники, прежде всего министр финансов С. Ю. Витте, также поспешивший занять лидирующую позицию в правительстве. Ha необходимость обсуждать дела коллегиально после смерти Александра III указы­вал и А. А. Половцов. Он предлагал министру финансов С. Ю. Витте и министру юстиции H. В. Муравьеву поста­вить преграду непродуманным решениям, которые время от времени принимались при покойном императоре, так как вероятность таких случаев, очевидно, могла возрасти при молодом и неопытном Николае II. «Вы оба, господа, — обратился к ним А. А. Половцов, — умнее всех своих сото­варищей, вы жалуетесь на то, что при покойном государе проскакивали такие непродуманные распоряжения, как учреждение инспекторского департамента. Позвольте ска­зать вам, что для предотвращения этого в будущем одно средство: по возможности вести дела к тому, чтобы они обсуждались при участии нескольких лиц, а не решались с глазу на глаз в кабинете государя с одним каким-либо ли­цом. Вам обоим это всегда будет выгодно, потому что вы су­меете в прениях победить других»[1112]. С. Ю. Витте и H. В. Му­равьев выразили принципиальное согласие с этой мыслью, хотя и были несколько поражены ее смелостью. Через не­которое время А. А. Половцов попытался внушить это же вел. кн. Михаилу Николаевичу и призывал того убедить Николая II «созывать нескольких людей и выслушивать их взаимные прения. Пускай на докладе того или другого министра отложит одно или два дела, имеющие отноше­ние к другому министру, а затем созовет в один день всех подлежащих министров и выслушает мнение каждого»[1113]. Главноуправляющий I Отделением СЕИВК А. С. Танеев даже подготовил записку Николаю II, в которой пытался убедить императора в пагубности частого изменения вы­сочайших резолюций под впечатлением от аргументов то одного, то другого министров. Однако это предупрежде­ние старого сановника, долго служившего Александру III, пользы не принесло. Николай II начертал на записке обыч­ное «Съ» (Согласен), но все осталось по-старому[1114].

С. Ю. Витте, играя на чувствах молодого императора в отношении недавно скончавшегося отца, воспользовался авторитетом, унаследованным от предшествовавшего цар­ствования[1115]. He случайно Николай II испытывал явный дискомфорт при всеподданнейших докладах, подавлявше­го своим профессионализмом и напористым темпераментом министрафинансов. С. Ю. Витте стремился предрешить все­возможные дела на всеподданнейших докладах в обход всех коллегиальных высших учреждений. «Порядок этот был сравнительно безвреден, — оценивал ситуацию А. H. Ку­ломзин, — пока им пользовался настоящий деятель, каким был Витте. Ho со временем практика эта настолько вошла в привычки царствовавшего государя, что этим же поряд­ком были разрешены разные дела, предлагавшиеся людь­ми случайными — всякими прожектерами и имевшие глу­боко печальные для страны последствия»[1116]. По привычке С. Ю. Витте попытался действовать напрямую, минуя Ко­митет министров и Государственный совет, испрашивая повелений лично у монарха. Ho и он вынужден был вскоре признать, что с Николаем II «никогда нельзя знать, что он вздумает предпринять на следующий день»[1117]. Об отрица­тельных качествах молодого царя, которые только усили­лись в нем с возрастом, упоминал тот же А. H. Куломзин: «Явное, столь не свойственное его возрасту тяготение к ли­цам, не одаренным от природы, и страх попасть под влияние людей, заподозреваемых его невежественным антуражем в прогрессивных тенденциях. Это тяготение красной нитью прошло через все его царствование[1118]. Уже в начале царство­вания у Николая II проявилось стремление принимать ре­шения помимо министров, что объясняет появление целого ряда неофициальных советников. «Тот элемент приватно­сти в управлении царством, что пришел в русскую историю вместе с Александром III, — вспоминал вхожий в правящие сферы журналист И. И. Колышко, — передался и сыну его. Приватность в отношении к людям, событиям и своей роли в них — вот основная черта этого монарха»[1119].

C царствования Александра III идея «народного само­державия» получает официальное признание[1120]. Ha рубеже XIX-XX в. обострилась потребность в идеологическом об­новлении правящего режима, что отразили появившиеся в это время сочинения, претендовавшие на теоретическую трактовку монархической власти[1121]. Однако отношения с «защитниками самодержавия» у самой монархии были сложные. Любое постороннее вмешательство, тем более публичное, в трактовку концепции самодержавия, стрем­ление придать ей новые идеологические контуры, даже с апологетических позиций, вызывало настороженность в официальной среде[1122]. Публикаторская деятельность «охранителей», даже если она получала одобрение монар­ха, могла раздражать его министров, которые ревниво от­носились к разрушению своей монополии на политические действия. Кроме того, выступления в защиту самодержа­вия зачастую превращались в обвинения бюрократии, что объективно подрывало авторитет власти. «Оценивая дей­ствительность, навязывая читателю свое представление о ней, распространяя это мнение среди общества, такие аген­ты становились обладателями политического капитала, по­зволяющего оказывать реальное воздействие на принятие важных для общества решений»[1123]. Критика бюрократии правыми публицистами косвенно наносила удар по всей са­модержавной системе, так как император в конечном счете был ответственен за действия назначаемых им министров и других высших должностных лиц[1124].

Вместе с тем попытки скорректировать прежний образ самодержавной власти не прекращались. Идеал царя сдви­гается с петровских времен к XVII в., который подавался как период гармоничного «союза царя и народа». Эту же модель самодержавия стремился культивировать и Нико­лай II[1125]. C позиций сохранения неограниченной монархии вели критику правительства «справа» столпы отечественно­го консерватизма — М. H. Катков и кн. В. П. Мещерский. Об ослаблении монархического принципа под давлением бюрократии в 1895 г. писал талантливый консервативный публицист и философ В. В. Розанов[1126]. B 1899 г. в Риме сын известного славянофила А. С. Хомякова Д. А. Хомяков под­готовил изданное на русском языке эссе «Самодержавие»[1127]. С. Ф. Шарапов в опубликованной в 1899 г. в Берлине бро­шюре «Самодержавие и самоуправление» с позиций позд­него славянофильства отстаивал право царя на «сверхза- конное решение по внушению его свободной воли и чистой совести, просвещаемой Церковью»[1128]. Государю нужен «от­ветственный докладчик», — формулировал свои рекоменда­ции С. К. Глинка-Янчевский, обрушившийся на российских юристов, обвиняя их в подрыве самой сути самодержавной власти[1129]. А. А. Пороховщиков писал О. Б. Рихтеру по поводу реорганизации Канцелярии прошений, объявляя это «актом государственной мудрости», могущим стать «величайшим историческим подвигом». Канцелярия прошений «будет не только проводником правды и действительным устоем само­державия, но и независимым и компетентным судьею и до­кладчиком царю», послужит делу восстановления прямой связи царя с народом, «увенчает здание», о котором мечта- ютмногиеубежденныемонархисты, «т.е. народники» (быть народником, по его убеждению, и не быть монархистом или обратно — нельзя). Разногласие может быть лишь в способе этого «увенчания»: «а Ia frangaise или а Ia russe»[1130].

Политике контрреформ, отмечал историк А. А. Кизе­веттер, теперь старались придать характер возвращения к национальным заветам допетровской московской старины, а глава Канцелярии прошений и влиятельный придвор­ный егермейстер Д. С. Сипягин мнил себя уже «ближним боярином»[1131]. Сотрудник шараповской газеты «Русский труд» И. Ф. Романов в 1895 г. обратился к Д. С. Сипягину с запиской, обличавшей бюрократию и превозносил Кан­целярию прошений как институт прямого общения царя с народом. Д. С. Сипягину понравились идеи И. Ф. Романо­ва, и он способствовал изданию его книги «Дело импера­тора Александра III как логическое развитие идеи 1613 г.» (СПб., 1896)[1132]. Именно Д. С. Сипягин сделал многое в этом направлении, убеждая императора поддерживать «образ московского царя»[1133]. А. М. Лебов, вспоминая Д. С. Сипя- гина, отмечал, что тот мечтал превратить Канцелярию про­шений «вучреждение, где всякий человек мог бы просить у государя высшей правды, высшего суда в тех случаях, ког­да правда житейская побеждается правдой формальной, дух закона — его буквой. Сипягину, очевидно, вспоминал­ся наш старый институт челобитных, когда последний хо­лоп мог просить у государя защиты против даже могуще­ственного обидчика»[1134]. Своего рода правилом в действиях Канцелярии прошений стало стремление до передачи дела в какое-либо министерство добиться царской резолюции, что ставило не только министров, но даже и Государствен­ный совет в затруднение. B первую очередь это касалось прошений о помиловании, так как чиновники канцеля­рии считали невозможным трактовать их исключительно с юридической точки зрения, по их понятиям, это ограничи­вало понятие монаршей милости. Их тайной мечтой оста­валось желание через жалобы на имя императора привлечь к ответственности какого-нибудь министра[1135].

B начале царствования Николая II идея министерского единства получила уродливый выверт в «азиатско-диком», по выражению журнала «Освобождение», проекте пре­образования Канцелярии прошений, на высочайшее имя приносимых[1136]. Главноуправляющий Канцелярией проше­ний Д. С. Сипягин в марте 1898 г. внес в Государственный совет представление, в основу которого был положен дема­гогический призыв к единению царя с народом путем уни­чтожения «бюрократическогосредостения». Неограничен­но расширяя компетенцию вверенного ему учреждения, Д. С. Сипягин предлагал поставить его деятельность вне за­кона, с возможностью руководствоваться только личными указаниями царя[1137]. Над всеми центральными и высшими учреждениями возникал контролирующий орган, который по ходатайству любого человека мог пересмотреть их реше­ния. По мысли Д. С. Сипягина, через Канцелярию проше­ний всякий «мог бы просить у государя высшей правды, высшего суда в тех случаях, когда правда житейская по­беждается правдой формальной, дух закона его буквой»[1138].

Проект Д. С. Сипягина подвергся критике почти всех министров. А. А. Киреев со слов А. А. Половцова записал в августе 1898 г. в дневнике, что Д. С. Сипягин «препод­нес царю проект преобразования Комиссии прошений и сделал бы себя вице-царем. Ц[арь] приказал разобрать это дело в Государственном совете, Победоносцев разнес в пух и прах проект, и дело кануло в воду»[1139]. B отзыве К. П. По­бедоносцева от 7 июня 1898 г. утверждалось, что Д. С. Си­пягин намеревался учредить для себя и своих преемни­ков «небывалое и неслыханное в Российском государстве звание верховного, неограниченного и безответственного судии над всеми министрами и помимо них — над всеми, внизу, среди и наверху, установлениями и правительства­ми», а саму Канцелярию прошений превратить в громад­ное министерство всех министерств[1140]. С. Ю. Витте кроме официального отзыва откликнулся на проект еще и част­ным письмом, в котором разъяснял Д. С. Сипягину сущ­ность самодержавия и необходимость определенного бю­рократического порядка. «Царь самодержавен, — писал С. Ю. Витте, — потому что от него и только от него зависит установить машину действия, но так как царь — человек, то для управления страною в 130 млн подданных ему ма­шина нужна, ибо его человеческие силы не могут заменить машину. Царь самодержавен, а потому он может менять по своему усмотрению сию машину и все части ее, когда толь­ко захочет, но все-таки может менять, но физически не мо­жет действовать без машины»[1141].

Проект Д. С. Сипягина провалился, но это не означало охлаждения к нему Николая II, который вскоре назначил его министром внутренних дел. У Д. С. Сипягина, по за­мечанию С. E. Крыжановского, «в силу его природы это стремление выражалось в несколько архаических формах. Идеалом его был век царя Алексея Михайловича и главной мечтой — стать “ближним боярином” при царе... Идею эту

Сипягин лелеял издавна и до конца от нее не отказался»[1142]. Постоянные междуведомственные распри, бюрократиза­ция управления, видимо, побудили Д. С. Сипягина пред­ложить свой вариант сплочения министров. С. E. Крыжа- новский считал, что Д. С. Сипягин «ближним боярином» стать «замыслил еще в бытность главноуправляющим Канцелярией по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. Став министром внутренних дел, он еще на­стойчивее повел свою линию, не упуская ничего, чем мож­но было бы выдвинуть на вид свое положение первенствую­щего министра»[1143].

Параллельно в 1898-1899 гг. развернулась известная полемика между министром внутренних дел И. JI. Горе­мыкиным и министром финансов С. Ю. Витте по вопросу о земстве, в ходе которой обе стороны обращались к теории самодержавия, привлекая мнения авторитетных ученых[1144].

А. H. Куломзин заметил, что С. Ю. Витте было нужно, «чтобы постоянно колебавшийся и никому не доверявший, вечно подозревающий своих министров в желании огра­ничить его власть Николай II уверовал в данную минуту в преданность его, Сергея Юльевича, идее самодержавия и в то, что проектированный закон не поколеблет основ этого самодержавия»[1145]. Демонстрация приверженности авто­ритарной власти, которой были верны все цари, вплоть до последнего, в глазах имперских сановников всегда была важным аргументом во внутриправительственной борьбе и являлась главным содержанием всех интриг, которы­ми была столь богата история российского самодержавия. He случайно антиземский выпад С. Ю. Витте Б. H. Чиче­рин расценил как стремление, «играя перед юным госу­дарем призраком самодержавия, забрать как можно более силы и власти в свои руки». При этом он так определял сущность этой игры в «защиту самодержавия»: «Каждому министру, конечно, выгодно выступать ярым защитни­ком самодержавия, ибо на этом зиждется собственное его положение»[1146].

B конце 1899 г. в правительственных сферах обсужда­лась также возможность восстановления III Отделения СЕИВК, реставрация высшего тайного органа надзора не только за политическими оппонентами, но и за бюрокра­тическим аппаратом. Верховная власть целенаправленно искала формы создания альтернативных каналов получе­ния информации и контроля, замкнутых на главе государ­ства. Инициатива такого преобразования приписывалась самому Николаю II. Убедившись в неискренности своих министров, в их ведомственных пристрастиях, он пришел к заключению о необходимости создания такого независи­мого от них органа. И это несмотря на то что в свое время III Отделение, любимое детище Николая I (своим дедом Ни­колай II особенно гордился), не выполнило этой задачи и к моменту упразднения в 1880 г. превратилось в своеобраз­ное министерство политической полиции, раздражавшее министров необъятным кругом полномочий и возможно­стью «совать нос в чужие дела», не неся при этом ника­кой ответственности. Однако осуществить такой проект не удалось главный образом потому, что это могло вызвать противодействие министров, а также йз-за невозможности подыскать достойную кандидатуру на должность его гла­вы — «независимого от личных интересов посредника и контролера действий министров»[1147]. Что также было весь­ма показательно.

Несколько затянувшиеся изменения в составе мини­стерского корпуса в начале царствования Николая II де­монстрировали не только его нерешительность, но и по­литическую неопределенность в выборе курса. Впрочем, и в этом случае набор министров, придерживавшихся раз­ных политических ориентаций, был следствием не толь­ко случайности их назначения, но и своего рода страте- гиеи, затруднявшей однозначное определение намерении императора. Николай II «набирал самостоятельности», но так никогда и не избавился от чувства подозрительно­сти к своим министрам, многие из которых достались ему в наследство от отца. Постепенно произошли перемены на министерских постах, самым показательным из которых стало удаление министра императорского двора гр. И. И. Во­ронцова-Дашкова, которого заменил гр. В. Б. Фредерикс. Новым министром иностранных дел в 1897 г. был назна­чен М. H. Муравьев, престарелого военного министра П. С. Ванновского в 1898 г. сменил А. H. Куропаткин, министром народного просвещения стал H. П. Боголепов. Еще в 1895 г. вместо одиозного И. H. Дурново министром внутренних дел был назначен И. JI. Горемыкин, а в 1899 г. этот пост занял Д. С. Сипягин. Конечно, за многими из этих назначений могли стоять определенные «влияния» сильных министров, каким, безусловно, оставался в на­чале нового царствования С. Ю. Витте. Однако Николай II уже тогда начал тяготиться опекой С. Ю. Витте, хотя тот «облекал свои доклады в крайне мягкие и даже подобо­страстные формы»[1148]. Император все больше проникался желанием сменить министров, от которых находился в за­висимости еще и вследствие недостаточного знакомства с государственными делами. «Ему, естественно, — отметил В. И. Гурко, — хотелось проявить собственную инициа­тиву как в малых, так и в больших вопросах, но изменить своего отношения к докладам и суждениям министров на­чала своего царствования, т.е. лицам, с коими сложился иной порядок, у государя не хватало решимости. Отсюда возникало желание сменить этих лиц на новых, с которы­ми государь думал, что ему легче будет с места установить иные отношения. Этим же надо объяснить и склонность го­сударя самостоятельно, без ведома министров возлагать на отдельных лиц особые ответственные поручения»[1149]. Ему хотелось проявить твердость, которая нередко граничила с упрямством. Bce чаще с царских уст срывалась фраза: «Та­кова моя воля!»

Между тем отсутствие действенной координации между членами царского правительства ощущалось повсюду. Даже в далеком Владивостоке говорили о необходимо­сти создать «объединенные министерства с ответствен­ным главой»[1150]. Разрозненность ведомств, отсутствие объединяющего их центра могло бы иметь, по мнению экс-революционера из Ташкента М. H. Васильева (Дигам­ма), опасные последствия. Он не нашел в адрес-календаре «Весь Петербург» учреждения, к которому мог бы обра­титься с предложениями реформ, «спасающих» монархию от потрясений. М. H. Васильев высказывал сожаление, «что у нас нет... “кабинета министров” с его составителем, “министром-президентом” во главе, обусловливающим единство действий всех министерств и возможность ини­циативы в мероприятиях общегосударственного значения, охватывающих сразу все ведомства и создающих собственно то, что называется “внутренней и внешней политикой”»[1151].

В. H. Ламздорф отметил в своем дневнике, что правитель­ственные сферы деморализованы и возникающие вопросы не обсуждаются больше ни в Государственном совете, ни в Комитете министров, что «там просто переругиваются и го­ворят друг другу глупые дерзости, словно на каком-нибудь сборище неотесанных мужланов»[1152]. Так, к примеру, когда из МВД в Комитет министров прислали проект нового за­коноположения о крестьянах, министр юстиции H. В. Му­равьев с разочарованием заявил, что «так далее дела идти не могут; что государь или признает полезным и необхо­димым вернуться к установленному в законе порядку и продолжать управлять Россиею при помощи высших пра­вительственных учреждении, или если государь пожелает покоя и сложения с себя ответственности, то надо будет пе­рейти к конституции. Управлять же Россиею при помощи Беловых, Хлоповых[1153], Мещерских и Безобразовых госу­дарь сам скоро увидит невозможность»[1154]. Вместе с тем, он тут же признался, что своих коллег-министров «видеть не может, что сидение в Комитете министров и Государствен­ном совете ему противно»[1155].

Впрочем, в отсутствии «объединенного правительства» некоторые находили и свои преимущества. Так, чиновник МВД В. Б. Лопухин, рассуждая о составе правительства в конце XIX в., находил, что большинство его составляли крайне консервативные элементы (К. П. Победоносцев, Д. С. Сипягин, H. П. Боголепов, В. К. Плеве, И. Л. Горе­мыкин, H. В. Муравьев, А. С. Танеев, Т. И. Филиппов, И. H. Дурново, И. А. Протасов-Бахметьев). Прогрессив­ные же консерваторы (по его терминологии) были в явном меньшинстве. «Формально все они были консерватора­ми, — пояснял он. — Иначе не были бы призваны к власти». Это были С. Ю. Витте, А. С. Ермолов и идейно примыкав­шие к ним А. H. Куропаткин, М. И. Хилков, В. Б. Фреде­рикс, М. H. Муравьев. Из них только С. Ю. Витте пред­ставлялся ему влиятельным и активным прогрессистом. «Как, однако, ему удавалось осуществлять намечаемые им мероприятия, — вопрошал Лопухин, — при наличии столь крайне консервативного большинства в правительстве? Ha это отвечает поговорка: нет худа без добра. He было объединенного правительства. Этот несомненный дефект в построении аппарата власти послужил в данном случае на пользу стране, дав ей использовать в возможно полной мере инициативу талантливого министра. При объединен­ном правительстве такой его состав, который оказывался в ту пору у власти, инициативу Витте, несомненно, парали­зовал бы — просто организованностью коллективного про- тиводеиствия, тогда как усилиям противников министра финансов опрокидывать его начинания не удавалось»[1156].

Считалось, что глава МВД, в руках которого сосредо­тачивались основные нити внутренней политики, нефор­мально являлся «первым министром»[1157]. Однако министр финансов С. Ю. Витте нарушил эту традицию и явно пре­тендовал на лидерство, используя не только финансовые рычаги, но и доверие, которым он пользовался у Алек­сандра III. Некоторый противовес ему мог бы составить К. П. Победоносцев, который кое в чем «осаживал Витте», но последний до открытой борьбы дело не доводил. Да и К. П. Победоносцев с его «негативным» умом явно уступал

С. Ю. Витте в инициативности, признавая талант дарови­того министра финансов. Впрочем, для С. Ю. Витте «всегда существовал кто-то, кто мог стать для него опасным, не за­нимая никакого административного положения, но будучи вхож к императору»[1158].

Свою игру, хотя и поддерживая С. Ю. Витте, продолжал вести Д. С. Сипягин. Редактор «Нового времени» А. С. Су­ворин 23 января 1902 г. записал в своем дневнике: «Все министры между собою на ножах. Победоносцев терпеть не может Сипягина, ибо помнит, как он его отделал за про­ект учреждения Комиссии прошений в таком виде, что от Сипягина зависели бы все министры и все управление»[1159].

В. И. Гурко также упоминал, что Д. С. Сипягин, нахо­дясь под влиянием С. Ю. Витте, все же продолжал вести свою линию: «Действительно, мысль объединить деятель­ность отдельных министерств, которую он хотел осуще­ствить еще будучи главноуправляющим собственной e[ro] в[еличества] канцелярией прошений, он отнюдь не оставил, но способ при этом уже был другой — а именно учреждение должности главы кабинета с подчинением ему в общих вопросах отдельных министров»[1160]. Став министром внутренних дел, он не упускал ничего, что могло бы выдви­нуть его на положение «первенствующего министра». Этой цели прежде всего служили всякого рода межведомствен­ные особые совещания, создаваемые под его эгидой. Ho, оче­видно, как член Комитета министров, Д. С. Сипягин не мог не задумываться о значении и этого высшего учреждения.

С. E. Крыжановский полагал, что само развитие государства и усложнение правительственных задач «выдвигало мысль о преобразовании Комитета министров в смысле подчине­ния их деятельности руководству первого министра»[1161].

Редакция заграничного журнала «Освобождение» в первой книге за 1903 г. напечатала статью о проекте рефор­мы Комитета министров, о котором ей якобы сообщил ано­нимный автор, укрывшийся за литерами ZZ[1162]. Каких-либо других свидетельств о том, что в правительственных кругах в последние месяцы министерства Д. С. Сипягина (конец 1901 — начало 1902 г.) обсуждалась возможность реформы Комитета министров обнаружить не удалось, хотя такие намерения вполне вписывались в общую атмосферу того времени. Очевидно, публикация отражала реальные собы­тия, в пользу чего свидетельствует и то, что зарубежный орган русских либералов не раз обнародовал секретные документы царских министров и имел достаточно надеж­ные источники информации о закулисной деятельности правительства. Разработка реформы оказалась незавер­шенной и не дошла до стадии официального обсуждения в каком-либо из государственных учреждений. Автор ста­тьи, вероятно, пользовался слухами, а не самим проектом, который как законченный официальный документ вполне мог и не существовать. Как сообщалось в статье, реформа

Комитета министров сводилась к трем основным пунктам: «1. Устранение докладов отдельных министров; 2. назна­чение высших должностных лиц по рекомендации коми­тета; 3. подчинение Государственного совета комитету»[1163]. До царя должны были доходить только положения коми­тета, принятые большинством его членов, которые ему должен был докладывать председатель. Проекты законов должны были поступать в Государственный совет только после предварительного рассмотрения их в комитете. По­сле обсуждения в Государственном совете законопроек­ты предполагалось вновь вносить в Комитет министров, а оттуда на утверждение царя, да и то лишь те, которые получили одобрение большинства в комитете. Очевидно, последнее положение было сильно преувеличено слуха­ми — маловероятно, чтобы министры решились на столь значительное ограничение прав монарха. Состав комитета расширялся за счет первоприсутствующих в департаментах Сената, а также ряда особ царствующей фамилии. Предло­жение привлечь к деятельности комитета представителей аристократии якобы не получило поддержки[1164]. Особенно много толков, сообщал автор статьи, возбудил вопрос о председателе. Первоначально проектировалось соединить председательствование в комитете с постом министра вну­тренних дел, но это встретило отпор, так как дало бы реши­тельный перевес последнему в делах комитета. Наиболее целесообразным признали выбирать председателем одного из членов Комитета на каждые полгода и представлять эту кандидатуру на утверждение царя.

Сведений о том, кто участвовал в обсуждении проекта реформы, статья не дает, известно лишь, что ближайшим поводом к возбуждению вопроса послужило назначение П. С. Ванновского (24 марта 1901 г.) министром народно­го просвещения[1165]. Назначению П. С. Ванновского якобы предшествовал период, когда между министрами «вырабо­талось известное единство деиствии, известная система — и вдруг все это грубо нарушено посторонней властью»[1166]. Видимо, о некотором единстве можно было говорить, имея в виду министра финансов С. Ю. Витте (безусловно, имев­шего роль лидера), министра внутренних дел С. Д. Сипя­гина, а также министров земледелия и государственных имуществ А. С. Ермолова, путей сообщения М. И. Хилко- ва, иностранных дел В. H. Ламздорфа. Чтобы предотвра­тить в дальнейшем нарушение однородности правитель­ства, предполагалось предоставить комитету право самому рекомендовать императору кандидатов на министерские посты. Ho и в период лидерства С. Ю. Витте, которое

В. И. Гурко определяет семилетием 1894-1902 гг., госу­дарственный корабль, как это уже не впервые отмечалось, все больше превращался в воз, влекомый лебедью, раком и щукой. «Если по временам и оказывалась впряженной в него такая сила, которая почти парализовала взаимно уни­чтожающие друг друга усилия остальных стремящихся его везти, то и тогда не получались те результаты, которые были бы, действуй эта сила в других условиях и при дру­гой обстановке». K тому же действия министра финансов были не только беспринципными, «но и в высшей степени вредоносными, разрушительными», включающими в себя «элемент развращения и разложения». Именно С. Ю. Вит­те, по словам В. И. Гурко, «ввел в обиход управления такие приемы, которые вконец расшатали весь государственный аппарат». K ним В. И. Гурко относил кроме сохранявшего­ся противостояния министров закулисные методы борьбы, а главное, разжигание аппетитов «шныряющих за кулиса­ми всевозможных акул»[1167].

Убийство Д. С. Сипягина (2 апреля 1902 г.), в котором видели человека, необходимого для проведения реформ и вместе с тем неспособного, по недостатку подготовки и ши­рокого государственного ума, захватить всецело власть в свои руки, разрушило планы. Новый министр внутренних дел В. К. Плеве, стремясь вернуть возглавляемому им ми­нистерству главенствующую роль в управлении страной, повел борьбу с министром финансов С. Ю. Витте, что резко обострило межведомственные коллизии и заставило, счи­тает анонимный автор, отложить попытки реформировать Комитет министров[1168].

Ha первых порах, как отмечал А. H. Куломзин, в пра­вительственных кругах с удовлетворением восприняли назначение В. К. Плеве, потому что последний «не будет под башмаком» у С. Ю. Витте[1169] и «у всех отлегло на душе и какая-то появилась уверенность в завтрашнем дне»[1170]. B начале 1904 г. один из бывших сотрудников В. К. Пле­ве, специалист по административному праву Э. H. Бе­рендтс, уловив тональность новой идеологии возвращения к «старине», представил своему патрону аналитическую записку об истории российской администрации, лейтмо­тивом которой помимо общих сетований на недостатки российской бюрократии было предупреждение о главном бедствии власти — отсутствии единства и планомерности действий на всех ее уровнях. «Недостаток организации ми­нистерств заключается в том, что доныне не нашли сред­ства объединить их деятельность или, вернее, не было до­статочной энергии действительно принять и поддерживать те меры, которые были признаны необходимыми и полез­ными в видах объединительных»[1171]. Юридический совет­ник В. К. Плеве (кстати, вспомнив о гр. П. А. Шувалове и его «случайном» влиянии на монарха и роли «временщи­ка») вместе с тем возражал против введения должности «министра-президента» как противоречащей самодержав­ному строю. «Министр-президент заслонил бы собой само­держца и мог бы лишить государя любви и преданности подданных»[1172]. Стремление к рациональной организации власти в его рекомендациях соседствовало с пожеланиями возродить Совет министров, в котором главы ведомств дей­ствовали бы сообща под руководством монарха. «Это пра­вило, — отмечал он в духе восторжествовашего в высших сферах стремления к восстановлению “старины” — соот­ветствовало бы национальным началам: московский царь действовал в Думе[1173] и через Думу, лишь возвращение его в Думу возвратит высшему государственному управлению столь необходимое единство»[1174].

В. К. Плеве, так же как и его соперник С. Ю. Витте, попытался сосредоточить власть в своих руках путем за­хвата фактического руководства рядом межминистер­ских координационных органов. «Собрания министров, объединившихся в комитеты, советы и совещания» пред­ставляли собой «не что иное, как собрание враждующих сторон. Это была постоянная борьба, постоянная грызня друг с другом. C разных точек зрения разные люди под­ходили к желанию сосредоточить в своих руках возможно большую власть и стать, в понятии того времени, первым министром», — свидетельствовал уже в 1917 г. на допросе Чрезвычайной следственной комиссии видный чиновник МВД, а затем государственный сектретарь С. E. Крыжа­новский[1175]. K этому положению, по его мнению, ближе всех подошел С. Ю. Витте, который «объединял и захватывал в пределы своих владений возможно большее количество учреждений»[1176]. Борьба политических фигурантов имела и институциональное отражение. С. Ю. Витте, сосредоточив в своих руках финансы и руководство промышленностью, попытался расширить сферу своего политического влия­ния, создав в 1902 г. Особое совещание о нуждах сельскохо­зяйственной промышленности с многочисленными мест­ными комитетами по всей стране. Он оказывал серьезное давление на Министерство путей сообщения и Министер­ство земледелия и государственных имуществ. В. К. Пле­ве, в свою очередь, заручившись поддержкой Николая II, взял курс на укрепление губернаторской власти, создание Совета по делам местного хозяйства. B МВД уже планиро­вали подчинить себе Дворянский и Крестьянский банки, фабричную инспекцию. Начальники главных управле­ний, создаваемых в рамках МВД, должны были обладать полномочиями, приближающимися к министерским, но оставаться в подчинении у министра внутренних дел. Соз­дание Совета по делам местного хозяйства помимо выстра­ивания новых отношений с так называемыми местными людьми давало В. К. Плеве определенные преимущества перед другими министрами[1177]. Фактически это означа­ло создание постоянно действующего межведомственно­го органа, в котором лидирующие позиции занимало бы МВД, сосредоточив в своих руках основные нити местного управления, контролируя губернаторов, губернские пра­вительственные учреждения, дворянские, земские и го­родские органы самоуправления. Проектировалось также организовать главные управления по крестьянским делам и труду[1178]. 0 том, что у В. К. Плеве были далеко идущие планы, свидетельствует запись в дневнике А. А. Киреева. B апреле 1904 г. А. А. Киреев советовал министру внутрен­них дел обратиться за поддержкой к народу. B ответ же

В. К. Плеве взялся рассуждать о вредности единоличного доклада министров царю, о том, «что верхние дела должны вершиться сообща, в Боярской думе (Государственном со­вете) в присутствии государя». В. К. Плеве якобы даже го­ворил об этом Николаю II, но тот отшутился, подытожив: «И с первым министром во главе». В. К. Плеве пришлось отыграть назад и поспешить разуверить императора в на­личии подобного намерения[1179].

Последовавшая 16 августа 1903 г. отставка С. Ю. Витте с поста министра финансов и назначение на номинально высокий пост председателя Комитета министров означала победу В. К. Плеве и его окружения. Крушение С. Ю. Вит­те хотя и ожидалось, было внезапным и повергло в некото­рый шок многих, прежде всего самого С. Ю. Витте. Впро­чем, чтобы как-то сгладить впечатление, произведенное неожиданной отставкой, Николай II поспешил успокоить

С. Ю. Виттедемонстративными знаками внимания. По сло­вам А. H. Куропаткина, С. Ю. Витте был обласкан уже как председатель Комитета министров. «Государь усадил его, пошел сам за папиросою, говорил теплые слова. Витте го­ворил, что и молодая государыня “первый раз приняла его по-человечески”. Посадила, тепло разговаривала. Ранее принимала его не иначе как стоя, надменная, как статуя. Государь, отпуская Витте, обнял его, а Витте поцеловал РУКУ У государя. Государыня-мать и наследник встрети­ли Витте родственно, вышли из-за завтрака, подошли к окну, махали салфеткою. Наследник [вел. кн. Миха­ил Александрович] говорил, что он теперь еще более, чем прежде, будет пользоваться советами Витте. Что в Комите­те министров они будут сидеть рядом и будут шептаться о том, куда наследнику надо поехать, какие заводы, учреж­дения увидеть»[1180].

Впрочем, давление «справа», содержащее не ослабеваю­щий призыв не только сохранить самодержавие, но и убе­дить монарха активнее взять в свои руки непосредственные бразды правления, не умолкали. Защитник самодержавной власти от расхищения ее бюрократией генерал-славянофил А. А. Киреев сетовал, что государь «ничего не видит и не знает! He то было бы, если бы он лично заседал в Комите­те министров и Государственном совете»[1181]. B 1901 г. кон­фиденциальный советчик царя из российской глубинки А. А. Клопов писал о распространившейся «доброй молве», что Николай II установил еженедельные заседания Совета министров под своим председательством для рассмотрения государственных дел. «Эта весть, — подчеркнул он, трак­туя происходящее в монархическом духе, — производит на всех мыслящих людей глубокое и отрадное впечатление. B нем все видят восстановление и укрепление самодержа­вия. Царь, слушая доклады каждого министра в присут­ствии остальных, получает настоящее освещение дела. При такой постановке ни один м[инист]р не будет в силах вынудить у государя согласие на установление какой-либо меры, выгодной для его ведомства, но не выгодной для всей страны. Сделанный Вами шаг есть шаг исторический; то, что Вы теперь осуществляете, есть давнишняя заветная мечта всех лучших истинно русских людей, которые ви­дят счастье России в мощном самодержавии»[1182]. Через год, под впечатлением известия об убийстве Д. С. Сипягина, А. А. Клопов, целя, очевидно, в С. Ю. Витте, вновь загово­рил о необходимости «водворить в действиях всех наших министров некоторую гармонию и известную систему. Те­перь каждый из них действует втихомолку, врозь, не со­образуясь с потребностями других ведомств — вот корень того ненормального факта, что при неограниченном монар­хическом правлении являются непрошенные премьеры, от которых в прямой зависимости другие министры, и та рознь действий разных частей, в основе которой не та или другая убежденность, а лишь стремление как-нибудь от­стоять свои взгляды, чтобы не потерять престижа. Есть, до­рогой государь, хорошее средство в Ваших руках, которое Вы уже не один раз практиковали и которое не вызывает никакой ломки — это Совет министров под личным Вашим председательством; собирайте их почаще; Ваша любовь к народу, Ваше чуткое сердце помогут Вам разбираться в разнообразии всего того, что Вы услышите, и если не най­ти истину, то к ней приблизиться. He бойтесь споров, пре­реканий, наоборот, вызывайте их, ибо этим путем только завоевывается истина, которая теперь поглощает всю их деятельность. При таком порядке даже неудачный выбор того или другого м[инистра] будет иметь гораздо меньше последствий, ибо действия его будут подлежать контролю его товарищей»[1183]. Двумя месяцами ранее он призывал Николая II к присутствию на заседаниях Особого совеща­ния о нуждах сельскохозяйственной промышленности, вспоминая опыт Комитета Сибирской железной дороги. Помимо прочего, советовал А. А. Клопов, это позволит выйти из узкого бюрократического круга лиц, окружаю­щих престол, и обрести новых сотрудников среди людей, хорошо знакомых с реальной русской жизнью. «Ваше Ве­личество, находясь в одиночестве, окруженный крепким кольцом чиновников, Вы должны переживать иногда тя­желые минуты, когда обстоятельства вынуждают Bac за­менять одно государственное лицо другим. Вот такие-то минуты Ваше положение значительно облегчат только тем, что у Bac будет более широкий выбор людей»[1184]. Сове­ты А. А. Клопова пронизаны антиминистерскими настро­ениями и опасениями возникновения «бюрократического средостения» между монархом и народом, что не могло не находить сочувственного отклика у Николая II. А. А. Кло­пов настойчиво внушал своему царственному корреспон­денту мысль, что «между монархом и народом постепен­но явилась партия якобы помощников государя, якобы верных слуг его, охранителей нашего строя», что «власть Монарха расхищена бюрократией». «Пользуясь минута­ми разных исторических недоразумений и неурядиц, пар­тия эта начинает оттягивать понемногу власть монарха в свои руки, и незаметно дело дошло до того, что монарх превратился лишь в раздавателя неограниченной власти бюрократов, и каждый из них пользуется этой властью по своему усмотрению»[1185].

Убийство террористами В. К. Плеве 15 июля 1904 г. вновь привлекло внимание общественности к идее «объе­диненного правительства». Известный публицист и изда­тель влиятельной газеты «Новое время» А. С. Суворин по­старался разобраться «в сложном организме», в котором пришлось работать В. К. Плеве, и главную причину неудач министра внутренних дел уже традиционно усмотрел в отсутствии единства внутри правительства. «Мы забыва­ем, — писал редактор “Нового времени”, — что организм русского государства сделался чрезвычайно сложным, а наши правительственные учреждения все еще отзываются тем временем, когда он был гораздо проще и патриархаль­нее...» Вспомнил он и о «диктатуре сердца» М. Т. Лорис- Меликова, заявив, что в настоящее время требуется «не столько сердце, сколько твердый и просвещенный разум, и не столько диктатура, сколько единство целей, гармония действия и энергия производительной работы»[1186]. B «век электричества» нужно проникнуться наукой управления, иметь единое «политическое министерство», тогда как наше правительство действует слишком медленно и тяже­ло. Опасения оппонентов, утверждавших, что кабинет с премьером — это что-то вроде визирата и дорога во времен­щики, он парировал тем, что Россия — «ни в каком случае

*

не Турция, и судьбы ее — не судьбы Турции».

А. С. Суворин был первым, кто в те дни публично при­звал вернуться к программе реформ и создать кабинет ми­нистров во главе с премьером или хотя бы возобновить за­седания Совета министров. Нужна дисциплина и единство, подчинение общей правительственной идее и руководство главы кабинета, «который объединяет администрацию и действует по воле государя». «Говоря о “кабинете”, — пи­сал он, — я разумел сплоченное, единое правительство, прокинутое единою мыслью. Это прежде всего и важнее всего. Известная дисциплина среди министров, единство действий вовсе не должно исключать обсуждения вопро­са всеми министрами, в присутствии премьера с известной программой, твердо начертанной и одобренной свыше»[1187]. Упомянул А. С. Суворин и об опасениях относительно по­явления премьер-министра, который может придать дей­ствиям правительства односторонний характер, руковод­ствуясь своими личными воззрениями. Это, по его словам, бывало в русской истории и без премьерства. Примечатель­но, что А. С. Суворин вынужден был, играя в рамках при­нятых идеологических правил, подробно объяснять чита­телю, который мало знал о давно не функционировавшем Совете министров, не знал, в частности, и то, что он был создан под руководством самого императора для устране­ния розни между министрами. При этом он подчеркивал, что в совете, как в свое время в Боярской думе, государь за­седает со своими ближайшими сотрудниками. Уже в силу этого совет не имеет определенного круга дел и является как бы «средоточием докладов министров государю». Воз­обновление деятельности Совета министров было бы, по его мнению, возвращением к идее, высказанной еще сто лет назад, если не более.

Против суворинского «Нового времени» выступили C редким единодушием «Московские ведомости» и «Граж­данин»[1188]. Просто немыслимым для России казался ка­бинет во главе с первым министром В. П. Мещерскому[1189]. «Московские ведомости» продолжали пугать читателей тем, что в лице премьера произойдет возрождение «всев­ластных временщиков», объединявших управление Рос­сии до такой степени, что они сводили к нулю не только всех министров, но и самого царя[1190]. He осталась незаме­ченной газетная полемика об «объединенном правитель­стве» и приверженцем славянофильской доктрины еди­нения царя с народом А. А. Киреевым. B своем дневнике он оставил развернутый комментарий по этому поводу: «С легкой руки Суворина (отца) поднят очень важный во­прос об однородном министерстве под главенством одного из министров. Проект, о котором можно сказать много и хорошего и дурного. Это обоюдоострое оружие. Хорошо B нем то что правительственная деятельность, сосредо­точиваясь в одной руке — получает большую энергическую силу, худо в нем то, что этот первый министр еще более за­слоняет собою царя, а в данную минуту желательно совер­шенно обратное. При конституционном образе правления первый министр как представитель своей партии подбира­ет себе товарищей по своему вкусу, список предлагается го­сударю и им утверждается. K счастию, у нас конституции нет, и дело ограничилось бы тем, что администрация, сде­лавшись однородной, сделалась бы более мощной. Ho ведь мощь сама по себе еще не есть качество, полезность мощи зависит от направления правительственной программы, от того, соответствует ли она нуждам государства или нет. Ha наших глазах (говорю о людях старых) мы видели та­кое однородное (впрочем, не вполне) правительство с псев­допервым министром во главе, и опыт оказался неудач­ным[1191]. Я в данную минуту решительно не верю в пользу от такого усиления... Дело не в однородном министерстве с премьером, а в определенной программе действий (про­грамме политики внутренней и внешней), программе под­робной и предвидящей будущность»[1192].

?

B правительственных кругах на второй или третий день после убийства В. К. Плеве министр юстиции H. В. Мура­вьев также обратил внимание царя на «отчаянное» поло­жение в стране: «Нельзя управлять без общества, нельзя управлять через министров при их очных докладах и при том обычае, когда министры выпрашивают у царя его са­модержавную подпись и это является законом». Нико­лай II возразил: «Что же вы хотите, чтоб я кабинет учре­дил с г. Витте?» Предложения H. В. Муравьева, разуме­ется, не заходили так далеко, он лишь сетовал на то, что «у нас есть Совет министров, который совсем не собира­ется», — на что получил довольно резкий ответ: «Значит, по моей вине? Как мне председательствовать по всяким пустякам?»[1193]

Вместе с тем в правящих кругах царило предчувствие надвигающихся грозных событий, которые при дворе срав­нивали с событиями рубежа 70-80-х гг. XIX в., но тогда, записал в дневнике вел. кн. Константин Константинович, «все же чувствовалась власть; теперь же власть пошат­нулась, и в безволии государя вся наша беда. Нет ничего определенного. Смута растет, и чувствуется впереди что-то неведомое, но неминуемое и грозное»[1194].

Смерть В. К. Плеве окрылила С. Ю. Витте, и он с новой силой возобновил борьбу за власть, стремясь превратить пост председателя Комитета министров в действенное ме­сто по руководству государством. Теперь в Комитете мини­стров ему принадлежало неформальное лидерство, так как только «ПлевемогбытьопасенВитте» всредеегочленов[1195]. Впрочем, желание С. Ю. Витте стать главой правительства, считалВ. И. Гурко, появилосьунего, «несомненно,ссамого момента назначения председателем Комитета министров, но не только достигнуть этого он не мог, но даже не смел его обнаружить»[1196]. С. Ю. Витте попытался использовать бла­гоприятную для себя ситуацию, чтобы занять наиболее важный в правительстве пост министра внутренних дел[1197]. Назначение на этот пост кн. П. Д. Святополк-Мирского не­сколько спутало его планы, но С. Ю. Витте не собирался упускать инициативу. Слухи, циркулировавшие в эти дни по Петербургу, были не только противоречивыми, но и са­мыми невероятными. После визита к С. Ю. Витте И. И. Ко­лышко уверял, что тот уже готовится стать первым мини­стром и разрабатывает программу. Другой нововременский журналист, А. А. Столыпин, ссылаясь на осведомленный источник, заявлял, что С. Ю. Витте раздражает царя свои­ми «бравадами» в адрес покойного В. К. Плеве[1198]. По мне­нию А. А. Киреева, С. Ю. Витте повел «двойную игру», выступая против земства, рассчитывая на дворцовый пере­ворот, чтобы свергнуть Николая II, посадить на его место ограниченного вел. кн. МихаилаАлександровича («реген­том» или «царем»?) и самому стать «деспотическим пер­вым министром»[1199]. Из этого можно только заключить, что С. Ю. Витте действительно постарался сыграть двой­ную роль: либеральной общественности он хотел казать­ся реформатором, а с другой стороны, демонстрировать царю свою безусловную приверженность самодержавию. Позиция «министра не у дел» (как он сам именовал свою должность председателя Комитета министров) давала воз­можность интриговать на два лагеря, раздавая туманные и двусмысленные обещания. He случайно известный об­щественный деятель И. И. Петрункевич, что называется, попался и заключил, что С. Ю. Витте «будировал против правительства»[1200]. Наряду с демонстрациями привержен­ности самодержавию С. Ю. Витте заигрывал с либералами, демонстративно поддерживая курс кн. П. Д. Святополк- Мирского, рисовался «налево» своим конституционным либерализмом[1201]. B Комитете министров С. Ю. Витте окру­жил нового министра внутренних дел «льстивыми, подчас совершенно ненужными проявлениями покровительства», хотя тот в придворных и правительственных кругах и без того воспринимался его ставленником.

Однако у нового министра П. Д. Святополк-Мирского было свое вйдение необходимых реформ, в том числе и по объединению правительства, а также роли Комитета мини­стров в этом. B его личном фонде сохранился проект пре­образований высшего управления империи. Судя по содер­

A.

жанию, это был один из документов, предваряющих про­грамму реформ, возвещенных указом 12 декабря 1904 г. B проекте, подготовленном сотрудником П. Д. Святополк- МирскогоС. E. Крыжановским, предполагалосьобъединить деятельность министров именно в Комитете министров, хотя и предусматривалось более четко разграничить его компетенцию с Государственным советом и Сенатом. Совет министров казался авторам проекта менее подходящим для этой цели уже потому, что там председательствует импера­тор, а это по сути дела предрешает исход дела еще до обсуж­дения[1202]. Ho главное, что заботило авторов проектов, — это установление неких правил в законодательстве. Поэтому в объяснительной записке к проекту констатировалось, что Комитет министров, если не останавливаться на законода­тельном определении его компетенции, может быть опре­делен «как средство, данное министрам для уклонения от надзора обоих коренных наших государственных установ­лений — Государственного совета и Правительствующего сената, так как комитет открывает возможность прово­дить в условиях, исключающих вполне беспристрастное обсуждение и оценку, важные положения, имеющие силу закона помимо Государственного совета, и обходиться в делах исполнительных без надзора Сената»[1203]. Поэтому нужно лишить комитет несвойственных функций и огра­ничить задачей согласования деятельности отдельных ведомств. Вместе с тем специально подчеркивалась невоз­можность образования в России кабинета министров, так как это противоречит самой сути самодержавной власти. B данных условиях, считали составители проекта, нельзя «отделить общее руководство управлением от источника власти — самодержца, который в соответствии с началами нашего государственного строя не только царствует, но и непосредственно управляет; обстоятельство же это делает невозможным и образование у нас особого кабинета ми­нистров в точном смысле этого слова»121. Лучшим выхо­дом могла бы стать передача функций Совета министров в комитет, освободив последний от массы второстепенных дел. Император мог бы оставить за собой право обсуждать в собираемом в чрезвычайных случаях Совете министров важнейшие вопросы внешней политики и обороны госу­дарства.

Политический вес С. Ю. Витте неизмеримо вырос по­сле обсуждения в Комитете министров основных поло­жений указа 12 декабря 1904 г.[1204] А. А. Киреев со слов П. Д. Святополк-Мирского записал в дневнике, что дела по указу 12 декабря попали в руки С. Ю. Витте, потому что тот заявил Николаю II: «Мы здесь заседаем как члены Совета министров, но у Совета министров нет канцелярии, а у Ко­митета министров канцелярия есть, так позвольте мне взять все это дело, я его передам в нашу канцелярию»[1205]. Он даже предлагал, чтобы сам указ был адресован именно Комитету министров, а не Сенату. Таким образом, С. Ю. Витте уда­лось перехватить инициативу у кн. Святополк-Мирского и сосредоточить работы по подготовке реформ в канцелярии Комитета министров. Заседания Комитета министров пере­стали быть лишь бюрократическим собранием и преврати­лись в поле политических дебатов. Для него было важно за счет усиления влияния его как председателя комитета создать из этого учреждения некое подобие «объединенного правительства». Этому должно было служить и освещение в прессе реформаторской деятельности комитета, которому это бы добавило авторитета в глазах общества[1206].

B аристократических салонах заговорили, что С. Ю. Вит­те «всплывает», «что звезда Витте заблестит, что скоро при­дет время, что Витте станет у нас всемогущим правителем России»[1207]. B Петербурге его уже пророчили в премьеры и

предрекали «царство Витте»[1208]. Профессор H. JI. Дювер­нуа, хорошо знавший С. Ю. Витте, заявил в присутствии некоторых влиятельных юристов того времени: «Все у нас будет, господа. И мир с японцами, и конституция. И все но­вости вырастут там, где произрастает наш всероссийский большой лопух — Витте!»[1209] «Прозвище было подходя­щее, — прокомментировал И. И. Тхоржевский. — И в сти­ле самого Витте, примитивно огромном»[1210]. Хотя редактор «Права» И. В. Гессен был настроен менее оптимистично и пытался растолковатьС. Ю. Витте, что ведомственная рознь лишь «симптом болезни», последний был убежден B том, что для излечения царизма достаточно добиться объедине­ния министров, причем в роли премьера он видел только себя. И. В. Гессен стремился привлечь внимание С. Ю. Вит­те к конституционному устройству, которое «за отсутстви­ем практической надобности так мало его интересовало». Только после статей о кабинете министров в «Граждани­не», а затем полемического ответа на них в «Праве»[1211] С. Ю. Витте обратил свои взоры к идее представительства, взяв у И. В. Гессена на время отпуска осенью 1904 г. посо­бия по государственному праву[1212]. Видимо, юридические консультации И. В. Гессена возымели свое действие, хотя и поздно, так как С. Ю. Витте еще в октябре 1904 г. пред­упреждал, «что не следует ожидать от объединенного пра­вительства полного переворота правительственных дел, а лишь улучшение канцелярского делопроизводства. Такое заключение вытекает из понимания того, что кабинет бу­дет образован далеко не так, как в западных конституци­онных государствах»[1213].

B свою очередь, А. А. Киреев так прокомментировал указ: «Появился злосчастный указ Сенату о реформах. Прекрасные обещания, прекрасные чувства, но все дело реформ скомпрометировано тем, что ими будет ведать Ко­митет министров, ловкий плут Витте»[1214]. Более всего его тревожило усиление бюрократического начала, а Коми­тет министров ему представлялся «квинтэссенцией бю­рократизма». А. А. Киреев взволнованно констатировал, что С. Ю. Витте «совершенно заполонил [вел. кн.] Сергея Александровича и государя, в сущности, он уже de facto первый министр»[1215]. Николая II продолжали настраи­вать и против С. Ю. Витте, и против Комитета министров.

А. А. Клопов писал с нескрываемым разочарованием и раздражением, что поручение комитету такого «велико­го дела» произвело «ошеломляющее впечатление», так как это есть «эссенция нашей бюрократия», и там бюро­краты «свои люди», «своя семья», что в такой ситуации «желание водворить всюду законность превратится в ничто», а «коллегия наших министров пользуется боль­шой непопулярностью; ей именно обязана Россия многим нехорошим», что она «блещет в настоящее время отсут­ствием деловитости, таланта, жизненности, идейности и принципности»[1216]. Через полгода эта оценка будет еще более резкой — «охлаждение к Вам лично в значительной степени произошло от медленного обнародования Вашего акта 12 дек[абря]. И передачи всех жизненных вопросов в ту же канцелярию Комитета м[инистров]в с закрытыми дверями...»[1217]

Основываясь, вероятно, на принципе, что хорошая бю­рократия лучше конституции, С. Ю. Витте предпочел провести преобразования без привлечения общественных сил. B тот момент он искренне верил, что ему удастся осу­ществить обещанные реформы, заявляя: «Я теперь, им так законопачу, что уж назад не придется вытащить»[1218]. Впрочем, наряду с воодушевлением, что в его руках ока­залось по-настоящему важное политическое дело, в выска­зываниях С. Ю. Витте прорывались и пессимистические нотки. Пользовавшийся его доверием журналист JI. Львов (Л. М. Клячко) свидетельствовал, что оживлениеС. Ю. Вит­те вскоре пропало, выяснилось, что отношение к Комитету министров в верхах отрицательное, а Николай II уклоня­ется от его докладов. «О царе Витте говорил с сильным раз­дражением, — вспоминал журналист, — а деятельность комитета охарактеризовал словом, знаменующим известO O O 1 Q rJ

ныи свойственный юношам порок»[1219].

Помимо сосредоточения в своих руках главных нитей политического управления С. Ю. Витте был всерьез озабо­чен созданием себе политического имиджа реформатора. Под флагом «охранения полной силы закона» как «важ­нейшей в самодержавном государстве опоры престола» (согласно тексту указа 12 декабря 1904 г.) С. Ю. Витте предложил обсудить вопрос о практике всеподданнейших докладов по законодательным делам помимо Государ­ственного совета и внесения подобных дел в Комитет ми­нистров[1220]. Ему удалось, полагал В. И. Гурко, «одним ударом восстановить к себе доверие верховной власти и дискредитировать кн. Мирского, вырвав у него осущест­вление предложенных им мер и, став самому их деятель­ным проводником, явиться, таким образом, в глазах об­щества либеральным реформатором»[1221]. Влиятельный в придворных кругах кн. М. С. Путятин писал о желании С. Ю. Витте добиться дешевой популярности в ущерб го­сударственным интересам: «По всем тем пунктам указа 12 декабря, по которым приходилось разбираться в неприятных вопросах: полицейской охраны, суда, печа­ти и фабричных беспорядков, Сергей Юльевич испросил у государя назначение особых комиссий, то есть свалил с себя неприятность этого дела на: Сабурова, Шидловского, гр. Игнатьева и Кобеко, а работу по тем пунктам, где пред­стоит сделать счастливыми 10 миллионов староверов, облагодетельствовать на счет русской части населения 8 миллионов евреев и оказать разные милости католикам, магометанам и проч., то есть пункты 6-й и 7-й, Сергей Юльевич, конечно, оставил себе. Всегда был умен!»[1222] Как отметил еще один вдумчивый наблюдатель этих собы­тий лидер российских либералов В. А. Маклаков: «Указ являлся как бы реваншем Витте над Плеве и возвращал жизнь к весне 1902 г.»[1223], хотя историческая обстановка была уже кардинально другой.

Революция 1905 года и судьба Комитета министров

Надвигающиеся революционные события неотвратимо поставили вопрос о консолидации правительства. «Наш го­сударственный корабль, — писал Б. Э. Нольде, — вступил в 1904 г. в полосу бурь с “ведомствами”, но без объединен­ной администрации на руле. Уже в минуту сильной качки, заставлявшей опасаться за судьбу корабля, решено было переменить рулевых, пожертвовав “ведомствами” в пользу “правительства”»[1224]. Непосредственным поводом, с новой силой обратившим взоры царских сановников к проблеме объединенного правительства, послужили события 9 янва­ря 1905 г. Сразу же после них С. Ю. Витте вновь заговорил о том, что Комитет министров под его председательством лишен реальной власти, что члены этой государственной коллегии ему не подчинены. Кризисная ситуация в стра­не и всеобщая растерянность в правительственном лагере дали шанс С. Ю. Витте открыто заявить царю о необходи­мости выработки программы действий и насущности со­средоточения власти в одних руках[1225]. Очевидно, в кри­зисной ситуации бюрократические интриги должны были отойти на второй план, хотя политические цели и карьер­ные амбиции не исчезли насовсем. Впрочем, оставались и вполне прагматичные задачи создания эффективной пра­вительственной организации. Позднее С. Ю. Витте объяс­нил, как возникло решение начать подготовку реформы: «Вопрос об объединении родился так. B Совете (видимо, 10 января. — A. Р.) Фриш[1226] сказал об объединении. Госу­дарь поручил заняться»[1227]. Ha заседании Комитета мини­стров 11 января 1905 г. С. Ю. Витте предложил созвать высшую комиссию из нескольких сановников для рассмот­рения последствий событий 9 января, но эта мера не по­лучила поддержки со стороны «старейших членов», так как комитет не был царем уполномочен обсуждать такие вопросы[1228]. Личные беседы о конкретных формах преоб­разования высшей администрации С. Ю. Витте мог вести с Николаем II13 и 14 января[1229].

Однако в январе 1905 г. с высоты престола было заяв­лено о необходимости параллельно с Комитетом министров возобновить деятельность Совета министров, не собирав­шегося с 1882 г. Николай II не потерял самообладания и проявил большую политическую прозорливость и такти­ческую ловкость, чем многие его советники. Как и всег­да, следуя монархическому канону, он сам включился в политический процесс, сохраняя формальную дистанцию и институциональную неопределенность. Оставшись пред­седателем Совета министров, он поручил (чтобы, как за­метил Р. Ш. Ганелин, уравновесить влияние С. Ю. Витте) председательствование в нем гр. Д. М. Сольскому, заявив при этом: «А затем я Bac прошу, граф, собирать Совет по всем вопросам, которые будут возбуждены министрами или которые я буду указывать»[1230]. По словам С. Ю. Витте, это всех смутило, так как было не ясно: следует ли продол­жать обсуждать в Комитете министров меры, исходящие из указа 12 декабря 1904 г. K тому же заседания Совета министров прежде проходили только под председатель­ством самого императора, и не значило ли это, что высо­чайшее повеление, по сути дела, отстраняет от важных дел Комитет министров. «Таким образом, Комитет мини­стров, — отметил В. И. Гурко, — вновь был ограничен в своей деятельности рассмотрением текущих маловажных вопросов, а его председатель Витте лишен роли политиче­ского руководителя министерской коллегии. Витте слиш­ком натянул струну и мог себе не без основания сказать: “Сорвалось”»[1231]. С. Ю. Витте оказался отстранен от руко­водства подготовкой реформ, и прежде всего создания Го­сударственной думы. «Если бы эта работа, как сие должно быть, велась под моим руководством как председателя Со­вета министров, то, конечно, — утверждал С. Ю. Витте, — она была бы объединена одними и теми же идеями и все это не было бы сделано с таким спехом»[1232]. Он сокрушался не только из-за того, что в революционных условиях указ 12 декабря потерял актуальность, а главным образом из-за того, что не ему поручили возглавить Совет мини­стров. Сам он описывал сложившуюся управленческую си­туацию так: «До преобразований 17-го октября существо­вало два высших административных учреждения, которые иногда и законодательствовали в смысле выработки за­конов, подносимых на утверждение государя, — Комитет Министров и Совет Министров. Последний собирался толь­ко под председательством государя, по мысли, это было со­вещание при государе, а потому и не могло собираться ина­че как под председательством государя, что вытекало ясно из самого закона и было освящено практикою»[1233]. Между тем каких-либо определенных монарших указаний по по­воду Совета министров так и не последовало, а правитель­ственные реформы главным образом обсуждали не в Коми­тете и даже не Совете министров, а в особых совещаниях. Судя по всему, и Д. М. Сольскому оказалась непонятна его новая роль, хотя он уже имел богатый опыт председатель­ствования в разного рода временных межведомственных совещаниях и комитетах. Заседания Совета министров иногда называли «Советом под председательством графа Сольского»[1234]. Делопроизводственную часть обеспечивали государственный секретарь Ю. А. Икскуль и его товарищ П. А. Харитонов.

По обычным своим делам Комитет министров заседал все реже и реже. B его зале (в Мариинском дворце) теперь проходили собрания реанимированного Совета министров. Параллельная деятельность двух высших учреждений усложнила и без того непростую работу комитетской кан­целярии, что дополнялось противоборством между управ­ляющим делами Комитета и Совета министров Э. Ю. Ноль­де и его помощником H. И. Вуичем, который попытался перехватить инициативу, сосредоточив в своих руках не только руководство делопроизводством Комитета, а затем Совета министров, но и личной канцелярией С. Ю. Витте.

Однако с ведома Николая II С. Ю. Витте продолжал го­товить в комитетской канцелярии свой проект преобразо­вания высшей администрации. Угроза краха режима за­ставила уже официально признать: «Между тем именно отсутствие строгой согласованности в действиях наших властей справедливо озабочивает лучших русских людей. Необходимо, чтобы наши министры были осведомлены о всех предпринимаемых в сфере высшего управления ме­рах, чтобы они знали не по одним только, как ныне, слу­чайным рассказам, что творится в соседнем ведомстве; они должны иметь возможность заявить в среде, вполне для этого компетентной, свои сомнения по поводу меры, при­нятой или имеющей быть принятой другим министром... При наличности сего получится сознание общности меж­ду министрами, а от них оно, как по радиусам, сообщит­ся и ведомствам, в действия коих установятся единство и стройность»[1235]. Впрочем, чтобы соблюсти политическое реноме, реформирование государственного строя увязы­валось в проекте в первую очередь с последовательными действиями правительства, обозначенными в манифесте 26 февраля 1903 г. и указе 12 декабря 1904 г., а затем уже с событиями «переживаемой годины»[1236]. Ho для этого ну­жен был эффективно действующий правительственный механизм. Таким образом в руках С. Ю. Витте оказались не только политические «козыри», но и комитетская кан­целярия, способная быстро и качественно подготовить про­ект реформы.

Первоначально предлагалось сосредоточить высшее управление в Комитете министров, где особо важные дела рассматривались бы под председательством самого импе­ратора. Значение комитета усиливалось путем слияния с ним Совета министров, в силу «несомненного между собою близкого сходства»[1237]. B комитет должны были, как и прежде, поступать: 1) предположения министров и главных управлений об изменениях во вверенных им частях государственного управления, требующих общего соображения; 2) первоначальные предположения по зако­нодательным вопросам внутреннего управления и имею­щим общегосударственное значение; 3) дела, которые ми­нистры признают необходимыми представить царю через комитет, а также сведения о выдающихся событиях и по­следовавших по ним распоряжениям, подлежащие дове­дению до сведения царя; 4) заключения особых совеща­ний учрежденных для рассмотрения министерских отче­тов или других вопросов, которые будут предназначены царем к рассмотрению в комитете[1238]. B более поздних ва­риантах проекта реформы Комитета министров пункты о его компетенции подверглись незначительной редактор­ской обработке, проведенной самим С. Ю. Витте. B част­ности, исчезло указание на особые совещания, а мини­стерские отчеты и другие дела должны были вноситься в комитет по повелениям царя[1239].

Ho уже к 16 января (о дате свидетельствует помета на проекте указа Сенату — «Перещелкать 16.1.1905») С. Ю. Витте отказался от плана сосредоточить высшее управление в комитете, для этой цели им теперь был избран Совет министров[1240]. B проекте всеподданнейшего доклада были произведены небольшие изменения: в одних местах были опущены рассуждения о том, почему именно комитет более приспособлен к объединительной задаче, в других — комитет в тексте оказался заменен советом. K 17 января был уже готов новый вариант доклада, в котором обосно­вывались преимущества объединения правительственных усилий именно в Совете министров. Предоставление ком­петенции Совета Комитету министров признавалось те­перь «едвали правильно», так как «упразднялось бы самое наименование Совета министров, неразрывно связанное в общем представлении с задачами, которые в настоящее время имеются ввиду достигнуть»[1241]. Важнейшее значе­ние придавалось председательствованию в Совете самого царя, хотя предусматривалась теперь и должность вице­председателя, которому, впрочем, не давалось особых пре­имуществ перед прочими членами. Состав преобразуемого Совета расширялся и становился идентичным упраздняе­мому Комитету министров. Канцелярия последнего под­лежала переименованию в канцелярию Совета министров, без изменения порядка делопроизводства и расширения ее состава.

B обосновании такой реформы приводилось и «завеща­ние» H. X. Бунге о желательности обсуждения основных положений законодательных преобразований в Совете или Комитете министров[1242]. Особо подчеркивалось, что пред­варительное обсуждение законопроектов не умалит значе­ние Государственного совета, так как рассмотрению будет подлежать лишь «существо задуманного преобразования». B случаях разногласий между Государственным советом и Советом министров император мог изменить свое решение, предварительно данное по заключению Совета министров. Вследствие недостаточной полноты законодательства уси­ливалось значение совета и в обсуждении административ­ных мер. B качестве примера приводилась настоятельная необходимость объединенных усилий в решении студенче­ского и рабочего вопросов[1243]. Предвидя перегруженность Совета министров текущим делами управления, С. Ю. Вит­те предусмотрел создание из членов сокета особых совеща­ний, которые бы рассматривали вопросы, затрагивающие интересы не всех, а лишь некоторых ведомств. B случае разногласий решение вопроса из этих совещаний предпи­сывалось передавать в совет.

По всей вероятности, С. Ю. Витте не успел представить доклад Николаю II, потому что 17 января проектируемая реформа получила новое направление. После известной бе­седы министра земледелия и государственных имуществ

А. С. Ермолова с царем, во время которой последний зая­вил, что хотел бы изменить порядок собрания Совета ми­нистров и слить его с Комитетом министров, было решено созвать особое совещание, на этот раз под председатель­ством С. Ю. Витте[1244]. Наряду с вопросами, связанными с непосредственной реакцией на события 9 января, Нико­лай II рекомендовал совещанию подумать и о реформе Со­вета министров[1245]. Ha первом заседании 18 января, судя по записи министра народного просвещения В. Г. Глазова, С. Ю. Витте ограничился лишь общими рассуждениями о необходимости большего единства среди министров[1246].

Одновременно Николай II распорядился созвать 3 фев­раля в Царском Селе Совет министров в расширенном со­ставе и под своим председательством с участием С. Ю. Вит­те, Д. М. Сольского, вел. кн. Александра Михайловича, государственного контролера П. JI. Лобко, управляющего императорской канцелярией А. С. Танеева, главноуправ­ляющего канцелярией прошений бар. А. А. Будберга, а также Э. Ю. Нольде как управляющего делами Комитета министров. С. Ю. Витте поспешил напомнить, что забыли пригласить председателя Департамента законов Э. В. Фри­ша[1247]. Внешне противоречивая позиция С. Ю. Витте на за­седаниях 3 и 11 февраля 1905 г. имела целью убедить им­ператора в собственной незаменимости и знании того, как в данной ситуации следует поступать. Впрочем, С. Ю. Витте не остановил работу по подготовке проекта объединения правительства во главе с премьер-министром. Главным новшеством, на котором теперь он настаивал, была замена императора в качестве председателя, специально назна­ченным для этого членом совета[1248]. При этом он стремился уверить монарха, что последнее слово останется за ним, так как Совет министров не станет кабинетом по европейскому образцу. C осторожностью, но целенаправленно С. Ю. Вит­те продолжал внушать Николаю II мысль, что необходима «определенная организация правительства»[1249]. И хотя на заседании 3 февраля вопрос о реорганизации правитель­ства не был главным, он не мог не возникнуть в связи с во­просом о представительстве и общими мерами по успокое­нию страны. Глава Министерства юстиции С. С. Манухин прямо заявил о необходимости объединения министров[1250].

Одновременно подведомственная С. Ю. Витте комитет­ская канцелярия, учитывая изменившуюся ситуацию, поспешила подготовить новый проект. B черновом вари­анте этого документа реформа ставилась в прямую связь с мерами по успокоению «волнений, происходящих между рабочими»[1251]. K 9 февраля «Соображения о Совете мини­стров» были готовы и переданы на обсуждение Особого со­вещания. С. Ю. Витте и его канцелярия теперь предлагали соединить Комитет и Совет министров в одно учреждение, дав ему общее название Совет министров[1252].

Почти одновременно с проектом С. Ю. Витте свою запи­ску об объединении деятельности министров предоставил министр финансов В. H. Коковцов, предлагавший наряду с Советом сохранить и Комитет министров. Проект мини­стра финансов предусматривал усиление власти комите­та, придание ему функций объединяющего центра, а со­вет должен был остаться учреждением, «при посредстве которого государь обозревает направление министерского управления и осуществляет свое право законодательной инициативы»[1253]. При этом министр финансов по тради­ции, уже ставшей нормой в имперской бюрократической практике, постарался опереться на экспертные заключе­ния российской юридической науки в лице видных уче­ных А. Д. Градовского, А. С. Алексеева и H. М. Коркуно- ва. Впрочем, наряду с идеей объединения не была упущена им и мысль о том, что разъединенность министров нередко удобнее для самодержца, чем их единство[1254].

В. H. Коковцов предложил вернуть Комитету утрачен­ное объединяющее значение, для чего, как он считал, было необходимо: «1) перенести на комитет функцию объедине­ния законодательной инициативы министров, присвоенную ныне Совету министров, фактически не собирающемуся;

2) дать реальное содержание тем постановлениям закона, согласно которым комитету и ныне принадлежит объеди­няющая роль в сфере собственно управления, и 3) ввести действительный контроль за соблюдением министрами порядка, который будет установлен для обеспечения един­ства их действий»[1255]. Четкого разделения в компетенциях Комитета и Совета не проводилось. В. H. Коковцов был вы­нужден признать, что дать строгое определение прерога­тив этих органов было бы «делом весьма трудным и едва ли даже возможным, так как личного участия государя в об­суждении, очевидно, могут требовать дела, принадле­жащие к ведомству разных учреждений»[1256]. Позднее, уже в ответах на отзывы членов совещания, министр финансов указал на то, что «объединительная функция придавалась не только Комитету, но и Совету министров вследствие не­возможности размежевать предметы их ведомства»[1257]. По­сле опубликованных 18 февраля 1905 г. рескрипта на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина о привлечении «избранных от населения людей к участию в предваритель­ной разработке законодательных предположений» и указа Сенату о разрешении петиций на имя царя В. H. Коковцов дополнил проект. B частности, он предложил вносить на предварительное обсуждение в комитет кроме законопро­ектов еще и представления в Государственный совет, свя­занные с предметами разных ведомств[1258].

Оба проекта (С. Ю. Витте и В. H. Коковцова) стали предметом обсуждения Особого совещания 19 февраля и 8 марта. Запись о последнем заседании сохранилась в бу­магах помощника делами Комитета министров H. И. Вуи- ча, находящихся в Российской национальной библиотеке в Санкт-Петербурге[1259]. В. H. Коковцов на заседании отме­тил, что писал свою записку до «Соображений» комитет­ской канцелярии, иначе бы «стал полемизировать». Свою главную мысль он выразил так: «С 1861 г. существует со­вет. Он перестал собираться, и это понятно почему. Совет под председательством государя не может иметь текущих дел. A поэтому появилась необходимость заменить лицо государя. Можно ли обойтись без высшего учреждения, как Комитет министров? Говорю — нельзя. Некоторые дела можно перенести, но сравнительно немногое»[1260]. С. Ю. Витте согласился с В. H. Коковцовым, что, види­мо, не противоречило и его собственным взглядам, при­знав, что в обоих проектах «есть стремление, поскольку возможно внести единение. М[инистр] ф[инансов] пошел дальше канцелярии»[1261]. Противоречий по существу меж­ду представленными проектами не нашли и другие члены совещания, А. С. Ермолов признал проект В. H. Коковцо­ва более практичным, хотя его отдельные пункты, по его мнению, подлежали дальнейшему обсуждению. Вызыва­ла озабоченность лишь сложность выполнения царского повеления о председателе Совета министров, который дол­жен был заменить на этом посту царя. Д. М. Сольский со­гласился что «если не трогать Совета, то можно оставить, иначе надо изменить»[1262]. С. Ю. Витте, действуя осторож­но, нашел данное положение неудобным, так как «в прин­ципе Совет должен [быть] под председательством госу­даря, иначе после 18 февраля возбудит ряд недоразу­мений»[1263]. Д. М. Сольский, Ю. А. Икскуль, Э. В. Фриш и А. С. Ермолов признали, что придется изменить и не­которые статьи в проекте закона о Совете министров. Э. В. Фриш настоял на том, чтобы в «Учреждении» совета не упоминалось о вице-председателе[1264].

Обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев, который из-за болезни в обсуждении не принимал участия, выска­зал свою точку зрения в письме Э. Ю. Нольде. Как юриста его внимание привлекла неточность в определении суще­ства дел, представляющих «государственную важность», и вопрос, как быть с делами, которые министр не признает таковыми, но по ним потребуется монаршее разрешение? Предлагал он и более точно развести «текущие» и «важ­ные» дела межу Комитетом и Советом министров, воз­ражал против стремления придать особым совещаниям министров особый юридический статус. «С учреждением связана будет переписка, повестки, заседания, длинные речи и т.п. Между тем министры не знают уже, куда де­ваться и где найти время для прямого своего дела посреди множества долгих заседаний, переполненных речами и истощающих нервную силу!» Он также предлагал оста­вить комитет при его функциях «присутственного места для решения некоторых дел», оживив рядом с ним совет в качестве постоянного учреждения. Это означало, что он был настроен против объединения Комитета и Совета ми­нистров. Ero замечания и сомнения были сформулирова­ны лишь в виде ряда частных вопросов. Главным для него по-прежнему оставалось определение положения само­держца в новой правительственной комбинации. «Ведь те­перь “текущие” комитетские дела, нередко канцелярски решаемые, будут смешивать с важными государствен­ными вопросами, и в мелком и в крупном будут произно­ситься пространные речи? Притом в объединенном при­сутствии предполагается председательство государя, что, во всяком случае, не идет к делам, вносимым в комитет, и может случиться, что в одной части заседания будет, а в другой не будет председательство государя? Или потребу­ется для сего два заседания, с новым дроблением и тратой времени? Если же уже требуется это объединение, то луч­ше бы статьи расположить иначе, и в начале поместить отдельно номенклатуру комитетских дел (повторив ее из I тома [Свода законов]), а потом поместить ведение совета с ясным определением»[1265].

B руководимом С. Ю. Витте Комитете министров поста­рались доказать, что Совет министров в том виде, как он был создан при Александре II, оказался неприспособлен­ным «к жизненным условиям», а председательствование в нем императора делает невозможным регулярную дея­тельность такого правительственного органа[1266]. Если дея­тельность Совета министров при деде Николая II была еще активной в первый период времени, то его родитель кроме двух заседаний в начале царствования «не прибегал засим к этой форме обсуждения, между тем сознание важности объединения деятельности ведомств, было, без сомнения, ему присуще»[1267]. Дела высшего государственного управле­ния проектировалось теперь рассматривать в Комитете или в Совете министров в присутствии императора. B случае отсутствия императора председательствование поручалось особому лицу, но желательно не из министров, так как в таком случае он не сможет «посвящать все свое время, без сомнения, сложным и ответственным обязанностям по ру­ководству делами Совета министров». Очевидно, такой ва­риант устраивал в то время С. Ю. Витте, который не имел министерского портфеля.

Виттевский проект предусматривал обсуждение в Со­вете министров следующих дел: 1) внесенных по повеле­ниям царя; 2) рассмотренных в комитете и признанных царем подлежащими новому обсуждению в совете; 3) пе­редаваемых царем в совет по предположениям частных лиц[1268]. Наиболее существенное расширение прав коми­тета заключалось в поручении ему обсуждать предло­жения министров и главных управлений по устройству и усовершенствованию вверенных им частей и сведения о ходе работ по ним; первоначальные предположения по законодательным вопросам; министерские циркуляры общегосударственного значения, а также отчеты мини­стерств и главных управлений, вносимых по особым по­велениям царя[1269]. Особо подчеркивалось, что «все все­подданнейшие доклады министров должны проходить через коллегиальное учреждение»[1270]. Однако и в этом случае оставалась возможность личных контактов мини­стра с императором, нужно было только заранее опреде­лить перечень вопросов, которые будут представляться царю каждым из министров. Поэтому казалось, что бу­дет достаточным ограничиться указанием в законе о том, чтобы «предварительному рассмотрению совета подвер­гались всеподданнейшие доклады министров по делам, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру, и которые подлежат представлению на высочайшее благовоззрение, кроме вопросов, зависящих исключительно от монаршей ми­лости и снисхождения, или касающихся единственно порядка внутренней деятельности учреждений данного ведомства»[1271]. При этом еще раз подчеркивалось: «Пред­лагаемая мера не создает кабинета в западноевропей­ском значении и не вводит того полного объединения в управлении, которое необходимо сопутствует преобла­данию одного из членов министерства над его сотовари­щами, принадлежащими притом к одному с ним опреде­ленному направлению или партии»[1272]. При обсуждении всплыл деликатный вопрос о «предварительном» одо­брении императором законопроекта в Совете министров и последующем его обсуждении в Государственном сове­те. Вынуждены были признать, уповая на редкость та­ких случаев, что «российские монархи в благостной за­боте своей единственно только о пользе государства не стеснялись отступать от первоначально сложившегося воззрения на дело, когда дальнейшая его разработка вы­двигала такие его стороны, которые побуждали прийти к иному, более зрелому решению»[1273].

Бывший управляющий делами Комитета министров

А. H. Куломзин, приглашенный в совещание по настоя­нию С. Ю. Витте, предлагал вообще не представлять царю

0

обсуждаемые в комитете законопроекты, а вносить их прямо в будущее законосовещательное учреждение. Госу­дарственный секретарь Ю. А. Икскуль выступил против предоставления комитету права предварительного обсуж­дения законопроектов с последующим одобрением их ца­рем, что, по его мнению, устранило бы «живой обмен мне­ний» в Государственном совете. Отстаивая компетенцию Государственного совета, Ю. А. Икскуль шел явно дальше коковцовского проекта в ограничении прав министров по административным делам, превышающим их полномо­чия. Управляющий Министерством юстиции С. С. Ману- хин в проектируемой реформе Комитета и Совета мини­стров продолжал усматривать попытку создать кабинет министров, что, по его убеждению, не соответствовало бы «положению, которое занимают министры в условиях на­шего строя»[1274].

K середине апреля В. H. Коковцов представил обшир­ные объяснения на отзывы своих оппонентов. Ero про­ект с учетом замечаний предусматривалось окончатель­но обсудить 26 апреля. Ho за десять дней до этого срока Николай II неожиданно закрыл совещание С. Ю. Витте. Царя пугала чрезмерная торопливость министров, так как не прошло и двух месяцев, как он согласился на пред­ставительство, а они уже готовы были создать кабинет, ограничивающий самодержавную власть. Консервативно настроенный генерал-лейтенант E. В. Богданович, жена которого имела влиятельный в Петербурге светский са­лон, верноподданнически (но и не без давления) доносил Николаю II о коварных замыслах С. Ю. Витте: «Ропот на­рода уже начинает называть имя председателя Комитета министров. Всеми ненавидимый, всеми подозреваемый, наглый, дерзкий, он весь свой изворотливый ум, всю свою крепкую волю посвятил видам честолюбия. Чем он хочет быть, он и сам едва ли знает. Ho он вечно хочет большаго, вечно мстит за всякую прошлую свою неудачу. Пока этот человек жив — Россия над бездною. Долее терпеть его у власти, значит, играть судьбами Отечества»[1275].

Николай II, по его собственному признанию, метался «направоиналево»[1276].12февраля 1905 г. он писалВ. П. Ме­щерскому: «Набросай мне проект манифеста в духе ма­нифеста моего отца 29 апреля 1881 года. Следует в нем, по-моему, упомянуть об убийстве великого князя Сергея Александровича, о войне и о призыве к единению для пода­вления внутренней крамолы. Надеюсь на твой карамзин- ский слог, чтобы заставить всех пошевелиться»[1277]. B са­мом начале июля Николай II, лавируя между Комитетом министров и Государственным советом, поручил государ­ственному секретарю Ю. А. Икскулю еще раз пересмотреть «Учреждение» Совета и Комитета министров и представить свои предложения «по вопросу о действительном достиже­нии объединения в этих установлениях или одном из них деятельности министров»[1278]. B прессе отмечалось, что уже во время обсуждения в Петергофе проекта Государствен­ной думы вполне выяснилась необходимость образования кабинета министров[1279]. Проблема объединенного прави­тельства все это время оставалась насущной, и ее актуаль­ность обострялась по мере подготовки реформы законода­тельного механизма.

Подрывная работа против совещания С. Ю. Витте ве­лась также всесильным тогда петербургским генерал- губернатором Д. Ф. Треповым, который 19 февраля во все­подданнейшем докладе подверг сомнению необходимость излишней регламентации деятельности Совета министров во главе с царем[1280]. «Насколько мне известно, — писал Д. Ф. Трепов царю, — Комитетом министров вырабаты­ваются детальные правила, определяющие деятельность совета. Казалось бы, что слишком подробная регламен­тация едва ли желательна для высшегб государственного установления, каким является Совет министров, и может лишь стеснить его деятельность»[1281]. Под видом заботы о полномочиях Совета министров, подчеркивает Р. Ш. Га­нелин, Д. Ф. Трепов хотел предотвратить их законода­тельное определение, сохранив полную свободу действий за царем, который мог и не собирать совет. Тремя днями раньше он призвал колеблющегося монарха проявить большую требовательность в отношении министров, реши­тельно заменяя неспособных. «Ваше величество, — убеж­дал царя петербургский генерал-губернатор, — решитесь на расширение компетенции и увеличение состава Совета министров, это учреждение облегчит Ваши царственные труды, в значительной степени опарализирует деятель­ность Комитета министров и зловредность его председате­ля, расстаться с которым совершенно необходимо, и обу­здает Ваших министров»[1282]. Сам Николай II, очевидно, не сочувствовал идее создания консолидированного прави­тельства и предпочитал иметь дело с разрозненными его членами. Пугала царя и возможность «диктатуры Витте», которого он в это время старался «умалить», «вытаски­вая из-под его ног разные комиссии, ему переданные»[1283]. B крестьянском деле в противовес С. Ю. Витте вновь вы­двинули его старого соперника И. JI. Горемыкина, с кото­рым были готовы объединиться Д. Ф. Трепов и примкнув­ший к ним А. В. Кривошеин, занявший 8 июня 1905 г. должность товарища главноуправляющего землеустрой­ством и земледелием[1284].

Новый виток обсуждения вопроса об «объединенном правительстве» оказался напрямую связан с разработкой проекта о народном представительстве и пришелся на ав­густ 1905 г. Поводом к изменению взгляда Николая II на министерское единство стала анонимная записка, автор­ство которой, как считают большинство исследователей, принадлежалоА. В. Кривошеину[1285]. По мнению Р. Ш. Га­нелина, Николай II был задет и даже напуган этой ярким по исполнению и откровенным предупреждением[1286]. B записке указывалось, что коренным недостатком госу­дарственного строя империи является «разрозненность действий отдельных министерств, переходящая часто в борьбу между ними», которая уже стала фактом не только правительственной сферы, но и проникла «в среду мест­ной жизни»[1287]. Суть главных возражений против устра­нения этого застаревшего недуга самодержавного режима представлялась в опасении «централизации власти, до­веденной до высшей степени ее проявления, и, при суще­ствующем государственном строе России, в сущности, к учреждению визирата с великим визирем во главе». При этом в записке упоминался А. А. Аракчеев как печальный пример недолгого существования в России «первого ми­нистра». Однако, настаивал автор записки, с решением о созыве Государственной думы ситуация кардинальным образом меняется. Чтобы «удержать реформу» в наме­ченных пределах, необходима сильная и единая власть. Автор предупреждал, что надвигающаяся политическая борьба грозит разрушить устои самодержавия, когда вер­ховная власть будет неминуемо вовлечена в борьбу пар­тий, и не останавливался перед употреблением термина «кабинет», понимаемым как определенная политическая доктрина. Ощущение опасности усиливалось в записке ссылкой на исторический опыт Французской революции конца XVIII столетия, когда королевское правительство, пойдя на созыв народных представителей, «вызвало духа, но оказалось бессильным, чтобы его заклясть»[1288]. Вопрос об объединенном правительстве окончательно перестал быть чисто управленческим и перешел в сферу обсужде­ния проблемы сохранения самой самодержавной власти. B риторику обсуждения активно включались не только апелляция к нормам государственного права, но и обра­щение к историческому опыту Европы и самой России, а также стремление подать реформу высшего управления как способ сохранения самодержавной власти и даже воз­врат к ее сущностному значению.

B записке была предложена скорректированная струк­тура верховной власти, которая должна была стоять как над законодательными, так и над исполнительными учреждениями. «При этом необходимо, — особо подчерки­вал автор, — чтобы власть самодержавная освободила себя от непосредственного участия во всех мелочах управления, дабы не быть вовлеченной в борьбу партий и, по заветам прошлого, сохранить за собой в неприкосновенности по­ложение верховного главы всего государства, а не только главы исполнительной власти, как на Западе»[1289]. Переходя к практическим рекомендациям, автор записки вынуж­ден был констатировать, что Комитет и Совет министров не смогли выполнить своего предназначения. Необходимо заменить эти два учреждение одним и упразднить «келей­ные всеподданнейшие доклады, ибо в них собственно и ле­жит источник всей розни и разноголосицы министерского управления». Именно против них был направлен основной пафос критики: «При существовании их ни один министр не чувствует себя обязанным считаться со своими коллега­ми и каждый начальник ведомства в день всеподданней­шего доклада поочередно является носителем верховной власти, вынося из кабинета самодержца высочайшие по­веления, обязательные для всех»[1290]. Поэтому необходи­мо наделить Совет министров исключительным правом издавать высочайшие повеления в порядке управления, а его члены должны быть объединены не только общностью взглядов, но и правительственной программой. Bo гла­ве совета должен стоять председатель в качестве руко­водителя внутреннего управления страной[1291]. Ему же должно принадлежать право рекомендации кандидатов на министерские посты, хотя само назначение предпо­лагалось оставить прерогативой самодержавной власти. Как и в случае с созывом народных представителей, ми­нистры использовали европейский опыт, чтобы, с одной стороны, напугать Николая II, а с другой, чтобы внушить ему мысль о необходимости сближения российского по­литического строя с западным, если это не приведет к от­казу от принципа самодержавия. Д. М. Сольский уверял императора, что «самодержавная форма правления на­столько эластична», что все намечаемые реформы могут быть осуществлены с высоты самого престола, без введе­ния представительного образа правления. Между тем и

он проговаривался, что неограниченная власть монарха

•

не может не быть затруднена «силою самих вещей», даже более, чем законом[1292]. Д. Ф. Трепов, в свою очередь, от­кровенно предупреждал царя, что проектируемое преоб­разование в законодательном механизме, «несомненно, составляет ограничение самодержавия», но оно исходит от самого монарха и может стать делом охранительным и полезным для укрепления политического строя[1293].

Записка не только обратила на себя особое внимание Николая II, но и была разослана членам Особого совеща­ния под председательством Д. М. Сольского с резолюци­ей: «В ней очень много верного и полезного». Из отзывов, появившихся в ответ на эту записку, наибольший интерес представляет мнение В. H. Коковцова, который, очевидно, пытался найти компромиссный вариант механизма взаи­модействия монарха с его министрами. Для министра фи­нансов было важно доказать, что разделение управления между самостоятельными министрами «является для вер­ховной власти главным средством контроля над управлени­ем: в докладах отдельных министров верховная власть, по тесной связи всех ведомств между собой, почерпает сведе­ния для поверки деятельности каждого»[1294]. Сохранялась, по его убеждению, и опасность «визирата», с чем, впрочем, соглашались многие.

В. H. Коковцов призывал не преувеличивать серьезно­сти исторического момента и тревог по поводу будущих отношений правительства с народными избранниками. Он возражал лишь против объединения в виде кабинета, в котором министры полностью утратят свою самостоятель­ность. «Едва ли нужно говорить, что подобное единогласие окажется в самом резком и непримиримом противоречии с коренными началами нашего государственного строя и с основными законами, по силе которых вся полнота власти принадлежит государю и, как таковая, никому не может быть передана»[1295]. В. H. Коковцов в очередной раз прибег к авторитету юридической науки. Ha этот раз он представил мнение одного из самых авторитетных российских госу- дарствоведов — А. Д. Градовского. «По мнению профессора Градовского, — подчеркивалось в записке В. H. Коковцо­ва, — при государственном строе, подобном нашему, раз­нообразие во мнениях и направлениях министров в боль­шинстве случаев оказывается крайне полезным. Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мне­ния, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений»[1296]. C появлением первого министра монарх утратит такую воз­можность, а «первый министр, сильный доверием и распо­ложением монарха, окажется вне всякого контроля. И если нынешние министры, ограниченные в своей компетенции, ревниво оберегающие ее от вторжения со стороны своих со­товарищей, нередко враждебно друг к другу настроенные и потому всегда находящиеся под опасением быть уличен­ными в случае неточности своих докладов монарху, явля­ются, по выражению автора записки, в день всеподданней­шего доклада поочередно носителями верховной власти, то первый министр станет постоянным и действительным ее носителем, ничем и ни в чем не ограниченным. Истории нашей памятны имена лиц бывших у нас фактически пер­выми министрами». Существует угроза появления дикта­тора, который будет, без сомнения, увлечен политическим страстями.Вэтойсвязиссылкана «урожденность» импера­тора включалась в монархическую риторику, когда с пафо­сом указывалось, что сосредоточение всей полноты власти

в руках одного человека, «самим фактом своего рождения

•

и воспитания не поставленного на такую высоту, с кото­рой можно бесстрастно взирать на волны кипящей внизу жизни, в руках лица которое, наоборот, наравне со всеми подданными самодержавного монарха вращается в самой пучине этой жизни, связано с ней бесчисленными нитями симпатий и антипатий, житейских и служебных связей и отношений. Печальной памяти фактическому премьерству таких лиц хотят дать теперь юридическую санкцию, хотят историческую случайность возвести на степень нормально­го государственно-правового института»[1297]. В. H. Коков­цов уверял, что появление Государственной думы еще не создает в России парламентского строя, где кабинет ми­нистров обусловлен влиянием правящей партии или пар­ламентского большинства. Показательно, что в кабинете министров он видел большую угрозу для самодержавной власти, нежели в законосовещательном представитель­ном учреждении. Поэтому не нужно ничего кардинально менять и будет достаточно «вернуть» Комитету министров его первоначальное значение.

C другой стороны, и в среде либеральной общественно­сти начали смотреть на попытки объединить правитель­ство с опасением. Юрист H. И. Лазаревский писал о том, что солидарное министерство необходимо для всякого «благоустроенного государства», но «при настоящих на­ших условиях, даже и при существовании Думы в том виде, какой создан учреждением 6 августа, солидарное ми­нистерство оказалось бы в России громадною силою, кото­рой не было бы никакого противовеса»[1298]. 06 усилении бю­рократии в кабинете министров предупреждал известный земский деятель генерал В. Д. Кузьмин-Караваев: «Нельзя забывать, что раздельность министерств, совпадая с инте­ресами короны, приносила известную пользу и обществу, ослабляя то здесь, то там гнет всей системы вообще и ад­министративной опеки в частности»[1299]. Понимая, что без­ответственность министров сохранится, общественность видела в межведомственной розни хоть какой-то предел всевластию бюрократии.

B совещании Д. М. Сольского имелось также несколько различных взглядов на дальнейшую судьбу Комитета ми­нистров. Так, министр народного просвещения В. Г. Глазов продолжал утверждать, что «Комитет и Совет министров должны существовать как самостоятельные учреждения; причем Комитет министров [сохраняет] свою современную организацию, Совет министров подвергается реформе»[1300]. Совет может объединить деятельность различных ведомств, а комитет должен иметь вид «государственного учрежде­ния, предназначенного для совокупного деиствия началь­ников ведомств по известного рода делам»[1301]. B отличие от В. Г. Глазова, член Государственного совета О. Б. Рих­тер призывал упразднить комитет и передать его функции Сенату и Совету министров. Усиленный состав совета мог бы решать дела самостоятельно, без утверждения их императором[1302].

Вопрос об объединенном правительстве первоначально подвергся обсуждению более узким составом Особого сове­щания на квартирах Д. М. Сольского (21, 24, 26, 28 сентя­бря), А. А. Половцова (20 сентября), Ю. А. Икскуля (22, 23 сентября) и H. С. Таганцева (24 сентября). Ha частном совещании у Д. М. Сольского 21 сентября С. Ю. Витте вновь настаивал на том, что министры «должны быть сое­динены в одно целое, в один совет, который, имея предсе­дателя, обсуждал бы программу долженствующих быть принятыми мер, обязательных для каждого отдельного министра после принятия их советом » [1303]. Текущие же дела государственного управления С. Ю. Витте оставлял в веде­нии Комитета министров. Он настойчиво требовал быстрее покончить с этим вопросом и представить вариант его ре­шения царю не позднее 10 октября. O том, что нужно спе­шить, писал 23 сентября и Д. М. Сольский: «Государю им­ператору угодно, чтобы вопрос о С[оветё] м[инистров] как органе объединения был выделен и представлен на реше­ние его величества в скорейшем времени»[1304].

Против предложения С. Ю. Витте сохранить комитет выступил А. А. Половцов, согласно утверждению которо­го компетенция Комитета могла быть распределена между Государственным советом, Сенатом и отдельными мини­страми. Он в очередной раз указал на затруднительное по­ложение председателей департаментов Государственного совета в комитете[1305]. С. Ю. Витте готов был пойти на переда­чу ряда дел из комитета в другие учреждения, но ни в коем случае не соглашался на немедленное упразднение комите­та, как это на первый взгляд могло показаться А. А. Полов­цову. Хотя С. Ю. Витте мог согласиться с упразднением не только старого Совета министров (что придавало бы рефор­ме коренной характер) и Комитета Сибирской железной дороги, но и учрежденных весной 1905 г. под руководством его давнего соперника И. JI. Горемыкина Особого совеща­ния о мерах к укреплению крестьянского землевладения и Комитета по земельным делам[1306].

В. H. Коковцов, сторонник сохранения и даже усиле­ния роли комитета, продолжал возражать против подра­жания в государственном устройстве западным кабинетам и предлагал ограничиться изменением порядка всепод­даннейших докладов. «Достаточно будет для достижения этого объединения, — убеждал министр финансов, — не уничтожая личных всеподданнейших докладов мини­стров, предоставить председателю Комитета министров присутствовать при всех докладах, кои министры дела­ют государю»[1307]. B беседе с журналистом венской газеты «Neues Wiener Tageblatt» он прямо заявил: «Я лично не думаю, чтобы был учрежден кабинет министров по за­падноевропейскому образцу или даже чтобы была потреб­ность в таком кабинете. Мы нуждаемся в более сильной централизации дел и в образовании такого правитель­ственного организма, при котором возможное несогласие взглядов отдельных министров было устранено, ибо эти несогласия не должны существовать пред Государствен­ным советом и еще менее пред Государственно думой для этой цели достаточен Совет министров без всякого первого министра»[1308].

Д. М. Сольский и Э. В. Фриш пытались примирить

С. Ю. Витте и В. H. Коковцова, заявляя, что их мнения непротиворечивы и могут быть согласованы редакцией. Ho С. Ю. Витте на этом этапе уже никоим образом не устра­ивал проект В. H. Коковцова. Речь шла об упразднении всеподданнейших докладов, и впоследствии, будучи уже премьером, В. H. Коковцов мог только пожалеть, что была принята его точка зрения. Поддерживавший В. H. Коков- цоваА. А. Сабуров, впрочем, яснее, чем министр финансов, озвучил основные опасения критиков позиции С. Ю. Вит­те. Главная угроза ему виделась в том, что Совет мини­стров станет «всесильным, безответственным и бескон­трольным», «полновластным и деспотичным», и это был не столько реверанс в сторону будущих отношений прави­тельства с народными избранниками, сколько предостере­жение по поводу умаления царской власти[1309].

22 сентября члены совещания (Ю. А. Икскуль, И. Я. Го­лубев, H. С. Таганцев, П. А. Харитонов) собрались на квартире Ю. А. Икскуля. Примечательно, что среди них не было ни одного человека из среды так называемой ак­тивной администрации. B ходе обсуждения был составлен проект реформы Совета министров, получивший оконча­тельное оформление 23 сентября. Согласно этому проекту, комитет временно сохранялся, но из его состава исключа­лись председатели департаментов Государственного сове­та, так как их вхождение в Совет противоречило бы идее разделения законодательной и административной властей. Авторы проекта попытались сгладить противоречия меж­ду сторонниками упразднения комитета и его защитника­ми. Вопрос о существовании комитета предлагалось отло­жить до лучших времен, а пока сосредоточить все усилия на объединении министров в совете. Из ведения комитета изымались некоторые дела, что существенно сужало круг его ведения. Эти изъятия касались дел, обозначенных в п. 1 и 2 ст. 24 «Учреждения Комитета министров» как «те­кущие»: п. 1 — «дела, по коим нужно общее соображение или содействие разных министров»; п. 2 — «дела, в разре­шении и исполнении коих встретит министр сомнение», а такжеделапо военнойчасти(ст. 25, п. 1, 2)ирядкатегорий дел, «в особенности подлежащих рассмотрению Комите­та» (ст. 26, п. 1, 3, 4, 6, 7, 12)[1310]. Окончательной доработке проект подвергся на следующий день на квартире H. С. Та­ганцева и тотчас же был передан С. Ю. Витте. B основном согласившись с проектом, С. Ю. Витте откорректировал только пункт об изъятии некоторых категорий дел из веде­ния комитета, опасаясь, что это перегрузит компетенцию Совета министров. B частности, в комитете были оставле­ны железнодорожные дела (ст. 26, п. 3), штаты временных учреждений (ст. 26, п. 4) и выговоры губернаторам и гу­бернским правлениям (ст. 26, п. 6)[1311].

После частных совещаний прения были перенесены в официальную обстановку Мариинского дворца. Заседания проходили 3, 4, 11 и 12 октября 1905 г., и ход прений более или менее точно отражался в прессе («Новое время» 3, 11, 13 и 14 октября). Гр. А. П. Игнатьев, не присутствовавший на частных заседаниях, вновь поднял вопрос об упразднении Комитета министров, указывая также «на необходимость уничтожения всяких других комитетов и совещаний, ныне существующих, имея предметами ведомства дела, должен­ствующие перейти в заведование Совета министров». «Ма­стер компромиссов» Д. М. Сольский согласился с А. П. Иг­натьевым, и судьба комитета снова оказалась на волоске, но в результате решили временно его сохранить.

B ходе работы Особого совещания были составлены три варианта проекта, которые охватывали бы все пред­ложения, выдвинутые в процессе частных обсуждений. B первом варианте проектировалось учредить новый Совет министров, тогда как в остальных — заменить некоторые положения в законе о старом совете. B первом и втором ва­риантах предлагалось сохранить комитет лишь на время, а в третьем речь шла о постоянном его существовании. Если в первом варианте предлагалось полностью исключить из компетенции комитета дела п. 3, ст. 24, то в двух других вариантах туманно оговаривалось, что из него исключают­ся дела, «которые подлежат ведению Совета министров»[1312]. B первом варианте проектировалось помимо Комитета ми­нистров упразднить также Комитет финансов, старый Совет министров, Комитет Сибирской железной дороги, Особое совещание о мерах к укреплению крестьянского землевла­дения и Комитет по земельным делам. B других вариантах этот пункт проекта ограничивался предоставлением Совету министров права определить судьбу высших комитетов и со­вещаний по исполнению указа 12 декабря 1904 г.[1313]

В. H. Коковцов, понятно, соглашался: «Единение необ­ходимо, и чем скорее, тем лучше...» Кн. М. И. Хилков до­бавил, что даже «механическое» единение министров будет полезным и со временем обратится в связь «нравственную». Такая перемена во мнениях была явно на руку С. Ю. Вит­те, который подвел, судя по записи В. Г. Глазова, своего рода итог: «Объедин[ение] механическое, польза будет»[1314]. Ho при этом сослался на исторический прецедент, сви­детельствующий о его дальнейших планах. Речь шла о приказе прусского короля 1852 г., в котором министрам предписывалось входить к королю с докладами только по согласованию с министром-президентом.’Другой истори­ческий казус, о котором напомнил С. Ю. Витте, касался О. фон. Бисмарка, который подал в отставку, когда Виль­гельм II нарушил такой порядок. Государственный контро­лер П. JI. Лобко, у которого был заготовлен свой историче­ский контраргумент, принялся доказывать, что Бисмарк был всего лишь премьером при монархе и признавался, что он только просит министров о соблюдении такого правила, а истинным главой правительства является король[1315].

Министру финансов В. H. Коковцову удалось отсто­ять свое положение о сохранении комитета, хотя и со значительными изъятиями из его компетенции. Благо­даря этой уступке, которая на деле означала стратеги­ческую победу С. Ю. Витте, последний пошел лишь на компромиссное решение, и параграф о том, что комитет должен сохраниться только на время, был исключен[1316]. Д. М. Сольский, пользуясь правом председателя совеща­ния, сразу же прекратил прения по этому вопросу. Воз­мущенный А. А. Половцов, которого по непонятным для него «закулисным побуждениям» бросил его союзник

С. Ю. Витте, записал в дневнике: «Постановляют, что ко­митет сохраняется для всех дел, кои не перейдут от него совету, вновь создаваемому, т.е. по всем делам, в коих нарушается закон, и нарушение это покрывается высо­чайшим повелением»[1317]. Впрочем, как считает Р. Ш. Га­нелин, С. Ю. Витте, который уже чувствовал, что револю­ционные события сделали его лидером государственных преобразований, мало интересовался частностями и был готов идти на компромиссы не только по поводу Комитета министров, но и по поводу процедуры всеподданнейших докладов[1318]. Действуя на два фронта, он одновременно не переставал всех убеждать, что кабинет министров во гла­ве с ним будет «организован далеко не так, как в западных конституционных государствах». Будущий российский премьер-министр продолжал осторожничать и по поводу особых прав председателя Совета министра, заявив, что не может их поддержать: «Это — диктатура»[1319]. По сви­детельству А. А. Половцова, на заседании 4 октября

С. Ю. Витте держался уклончиво и уверял, что «первому министру не дается тех прав, кои должны были бы ему принадлежать, и что вообще сегодня трудно предугадать, какою появится Дума, а следовательно, и какие будут ее отношения к Совету министров»[1320].

Накануне последнего заседания, которое состоялось 12 октября, Николай II, поняв, что медлить уже нельзя, приказал Д. М. Сольскому «принять меры, чтобы завтра вопрос об объединении министерств был бы окончатель­но разрешен»[1321]. K этому заседанию осталось уже два варианта проекта, один из которых был представлен А. П. Игнатьевым и А. С. Стишинским, а другой — Д. М. Сольским и 27 членами совещания. 19 октября царь утвердил мнение большинства[1322]. Из окончатель­ного текста проекта исчез принцип большинства голосов в Совете министров, а для царя было сохранено право определять процедуру дальнейшего рассмотрения дел, по которым не было достигнуто единогласного решения. B остальном С. Ю. Витте удалось добиться своего: преро­гативы председателя были сформулированы как весьма широкие, что позволяло ему реально сконцентрировать в своих руках все высшее управление в Совете министров и иметь официальное право рекомендовать кандидатов на министерские посты. He был обойден и самый чувстви­тельный для самодержца вопрос о его взаимодействии с

министрами. Председатель теперь мог контролировать

•

всеподданнейшие доклады части министров, добивать­ся их коллегиального обсуждения в Совете министров или присутствовать при министерском докладе у импе­ратора[1323]. Хотя А. С. Стишинский и А. П. Игнатьев не теряли надежд сорвать план объединения министров и продолжали убеждать Николая II, что «верховное руко­водительство высшим управлением государства» в таком случае окажется сомнительным, а председатель Совета министров получит слишком много прав и станет «вер­ховным визирем»[1324].

O необходимости укрепления правительственного единства с целью действовать более эффективно в эти дни заявлял и Д. Ф. Трепов. Еще в начале июля ему, а не С. Ю. Витте, Николай II поручил срочно разработать проект объединения министров. 24 сентября 1905 г. Д. Ф. Трепов писал царю о необходимости выработки «программы правительственных предначертаний в об­ласти разного рода реформ», предлагал опубликовать ее, чтобы перехватить инициативу у оппозиции, а так­же в самые короткие сроки реформировать Совет ми­нистров «на началах взаимной связи министерств при осуществлении выработанной правительством програм­мы». «Одним из весьма существенных упреков, — писал Д. Ф. Трепов царю 24 сентября 1905 г., — которые дела­ются правительству в настоящее время со стороны лиц, ему преданных, это отсутствие твердой и планомерной внутренней политики, а иногда и прямое бездействие власти, проистекающее от разрозненности действий ее отдельных органов»[1325]. По свидетельству генерала А. В. Герасимова, возглавлявшего в то время Петербург­ское охранное отделение, Д. Ф. Трепов и С. Ю. Витте с осени 1905 г. действовали рука об руку, а С. Ю. Вит­те даже видел в Д. Ф. Трепове «своего человека при дворе»[1326]. Об этом писал и И. И. Колышко, утверждая, что «для Витте Трепов стал тем рупором в Царское Село, какими прежде были кн. Мещерский и Оболенский. He решаясь лично выступать с взглядами, которые бы противоречили его прежним взглядам (реакционным), Витте толкал в направлении к конституции недалекого в политическом смысле, но рыцарски преданного монарху Трепова»[1327]. Этот «союз» мог существовать, как считает Р. Ш. Ганелин, по крайней мере, до начала 1906 г., когда в пику С. Ю. Витте начали выдвигать его давнего конку­рента И. JI. Горемыкина. Однако и осенью 1905 г. пред­лагалось разыграть более сложную комбинацию, чтобы сохранить личную власть царя. Д. Ф. Трепов предлагал Николаю II создать личный кабинет «для рассмотрения и доклада Вам всех вопросов, как военного, так и граждан­ского управления»[1328]. Очевидно, эта идея понравилась Николаю II, он тут же наметил в противовес С. Ю. Витте назначить начальником своего кабинета И. JI. Горемы­кина. Даже Д. Ф. Трепов в этих условиях, при всей не­любви к С. Ю. Витте, поспешил отговорить царя от столь опрометчивого шага: «Это невозможно, они враги, и Вам необходимо теперь гр[афу] Витте полное доверие и, сле­довательно, на пост начальника кабинета должен быть избран человек, не принадлежащий к партии его откры­тых врагов»[1329]. Хотя сам Д. Ф. Трепов уже 23 октября заявил царю, что не станет работать вместе с С. Ю. Витте в правительстве в силу расхождения во взглядах.

Одновременно с совещанием Д. М. Сольского и, не до­жидаясь его результатов, С. Ю. Витте предпринял само•

стоятельные действия к объединению министров. Еще 6 октября он поручил H. И. Вуичу составить всеподдан­нейший доклад «втом смысле, чтобы впредь до рассмотре­ния совещанием гр. Сольского проекта о преобразовании Комитета министров установлены были временные полно­мочия председателя комитета по объединению деятельно­сти министров»[1330]. Через неделю С. Ю. Витте получил по­веление царя «впредь до утверждения закона о кабинете» объединить министров и назначение на пост председателя Совета министров[1331]. Фактически С. Ю. Витте получил полномочия премьера еще до того, как указом 19 октября Совет министров был реформирован.

22 октября, сразу после окончания Октябрьской по­литической стачки, был опубликован указ Сенату от 19 октября «О мерах к укреплению единства в деятель­ности министерств и главных управлений», заменявший в действовавшем «Учреждении Совета министров» ряд пунктов. Из ведения комитета изымались дела, означен­ные в его «Учреждении» в статьях 24 (п. 1 и 2) и 26 (п. 1, 7, 12), а из числа дел п. 1 ст. 23 («текущие дела по всем частям министерского управления») и п. 3 ст. 24 — толь­ко подлежащие ведению совета[1332]. Кроме того, с 1 ноя­бря 1905 г. совету было поручено рассмотрение губерна­торских отчетов.

Кабинет министров создавался в условиях революции, которая ускорила процесс его образования, но достичь дей­ствительного единства министров в самодержавной России так и не удалось. По словам военного министраА. Ф. Реди- гера, «объединение правительства было чисто внешним, а о единстве взглядов не могло быть и речи»[1333]. Министры продолжали игнорировать Совет министров, чему способ­ствовало общеизвестное отношение Николая II к идее ми­нистерского единства: «Вообще, каждый министр должен действовать самостоятельно и испрашивать моих указа­ний», — считал он[1334]. B день подписания указа 19 октября в письме матери об октябрьских событиях Николай II пи­сал, что «господа министры, как мокрые курицы, собира­лись и рассуждали о том, как сделать объединение всех ми­нистерств, вместо того чтобы действовать решительно»[1335]. B постоянно действующем кабинете министров с премье­ром во главе он не переставал видеть покушение на саму монархию. K этому присоединялась просто паническое опасение Николая II поступиться своей властью, а также его натянутые отношения с С. Ю. Витте. «“Витте всегда как-то отделяет себя от меня”, — эта фраза вскользь, но с неудовольствием брошенная государем графу Сольско- му, — вспоминал И. И. Тхоржевский, — метко определяет их взаимные отношения»[1336].

Комитет министров продолжил свою деятельность, не­смотря на то что его компетенция значительно уменьши­лась и свелась главным образом к трем категориям дел: «1. назначение усиленных пенсий чиновникам по пред­ставлению министров; 2. рассмотрение вопросов соеди­ненных с интересами казны, т.е. назначение субсидий частным лицам и предприятиям, концессии, сложение недоимок, взыскания т.п. и 3. рассмотрение высочай­ших отметок и резолюций на всеподданнейших еже­годных отчетах губернаторов и начальников областей и исполнение по ним». После указа 19 октября резко со­кратилось число заседаний комитета, на которых по раз­ным причинам постоянно отсутствовали 7-12 членов. Ho невзирая на это заседания комитета, по свидетельству министра народного просвещения И. И. Толстого, «были вообще деловые и вопросов в них разрешалось обыкно­венно в каких-нибудь 2-3 часа несколько сотен (считая, конечно, каждое ходатайство за отдельный вопрос)»[1337]. «Как мало походили эти заседания на прежние торже­ственные заседания Комитета министров в том же чудном нашем зале, — вспоминал П. П. Менделеев. — Вицмун­диры сменены демократическими сюртуками, а скоро и эти последние уступили место еще более демократиче­ским пиджакам. Соответственно изменился и общий тон прений. Bce упростилось»[1338].

Практика совместного существования Совета и Коми­тета министров по форме несколько напоминала систему высшего управления Франции, где одновременно мини­стры входили в состав Кабинета и Совета министров. Если кабинет был учреждением исключительно политическим, то Совет имел лишь административные функции[1339]. K воп­росу о распределении дел, оставленных временно в ведении Комитета министров, приступили только в конце декабря 1905 г. Большой перерыв в решении вопроса объясняется отчасти занятостью царизма борьбой с революцией, нахо­дящейся на высшем этапе своего подъема, а также слож­ным отношением к компетенции комитета в правитель­стве. Последнее находит убедительное подтверждение B высказываниях С. Ю. Витте о роли комитета в тот период. «Когда я был премьером, — вспоминал он, — был возбуж­ден вопрос об упразднении Комитета министров, что имело известные основания, так как был образован Совет мини­стров, то Комитет министров сам собой как бы упразднял­ся, потому что дела верховного управления должны были рассматриваться в Совете министров, а дела законодатель­ные — в Государственной думе и Государственном совете. Ho я был против упразднения Комитета министров до тех пор, пока все дела нового государственного преобразования не настроятся, так как имел в виду, что придется все-таки, может быть, некоторые мероприятия, имеющие характер административный и наполовину законодательный, про­водить через Комитет министров как учреждение полуад- министративное, полузаконодательное»[1340].

С. Ю. Витте стремился сохранить возможность прово­дить законы, хотя бы временные и сепаратные, через ко­митет, минуя Думу и Государственный совет. Ho именно против этого выступала общественность, которая и раньше видела в «высочайше утвержденных положениях Комите­та министров» нарушение законодательного порядка, да­вавшего простор бюрократическому произволу. «Упразд­нение Комитета министров, — писал Г. А. Евреинов, — до созыва народного представительства имеет весьма важ­ное значение. Деятельность министров, а следовательно, и объединяющего их Министерского совета манифестом 17 октября поставлена под контроль народного представи­тельства, когда как в Комитете министров министры в со­трудничестве с особами императорской фамилии и предсе­дателем общего собрания департаментов Государственного совета от этого контроля ускользают. Кроме того, через Комитет министров ведет давно проторенная дорожка для упрощенного законодательства в обход регулярного по­рядка». «Учреждение Комитета министров» (ст. 24, п. 3) оставляет за комитетом дела, «разрешение которых превы­шают пределы власти, вверенной в особенности каждому министру», — «вот этот доступ к узаконенному превыше­нию власти надо теперь же наглухо закрыть»[1341].

Особое совещание Д. М. Сольского по пересмотру «Учреждения Государственного совета» подтолкнуло кан­целярию Комитета министров к решендю вопроса, какие комитетские дела необходимо передать в Государственный совет. B зависимости от этого совещание Д. М. Сольского должно было решить задачу преобразования департамен­тов Государственного совета. Управляющий делами Ко­митета министров Э. Ю. Нольде представил свои «предпо­ложения о порядке направления впредь дел, отнесенных к компетенции Комитета министров», в которых выявил вопросы законодательного характера: 1) о порядке про­дажи и обмена казенного имущества; 2) об установлении временных правил, сборов и повинностей; 3) об образова­нии учреждений по заведованию разными делами (коми­теты, съезды); 4) об утверждении временных и усилении существующих штатов; 5) об изменении законоположе­ний по рыболовству; 6) о евреях[1342]. Сюда же Э. Ю. Нольде отнес железнодорожные дела, бывшие в ведении Соеди­ненного присутствия Комитета министров и Департамен­та государственной экономии Государственного совета. Дела, относящиеся к текущему управлению, Э. Ю. Ноль­де предлагал передать в Совет министров, расширяя, та­ким образом, круг его ведения. Последнее положение вызвало возражение министра финансов И. П. Шипова, по мнению которого «вся реформа свелась бы к простому переименованию комитета в совет, с устранением из его состава председателей департаментов Государственного совета»[1343]. Обращаясь к истории деятельности комитета, министр финансов главную причину утраты объедини­тельной функции видел в том, что «учреждение, ведаю­щее в числе других и делами по текущему управлению, мало-помалу всецело поглощается ими, и они начинают занимать все его время»[1344]. И. П. Шипов был и против того, чтобы дела законодательного свойства были пере­даны из Комитета в Совет министров. Эти дела, считал он, не могли быть поручены и Государственному совету. Речь шла о праве диспенсации, то есть разрешении для частного случая отступлений от общих постановлений за­кона. Хотя И. П. Шипов признавал право диспенсации в условиях «правового государственного строя» только за законодательной властью, он указывал на «затруднитель­ность в настоящее время, до завершения работ по реформе высших государственных установлений, изыскать наи­более правильные пути направления названных дел»[1345]. Таким образом, считал И. П. Шипов, в Совет министров нельзя вносить дела ни текущего административного управления, ни законодательного свойства, «вследствие сего, — полагал министр финансов, — казалось бы наибо­лее целесообразным временно для разрешения дел этого рода сохранить существование комитета министров»[1346]. Вопрос о сохранении комитета вновь не был решен, а вре­мя его упразднения снова отодвигалось.

Сравнивая дела, переданные в Совет министров из Ко­митета указом 19 октября, С. Ю. Витте пришел к выводу о возможности изъять из ведения последнего еще ряд дел, которые представляли собой частные случая применения ранее переданных совету полномочий или имели непосред­ственную близость с ними. Особого внимания заслужива­ли дела, связанные с вопросами установления усиленной и чрезвычайной охраны, учреждение жандармских и ка­зачьих команд, утверждения штатов городской полиции,

u 9A ^

назначения местностей для водворения ссыльных и т. п.° B связи с тем, что между Комитетом и Сенатом сохраня­лась неопределенность в порядке рассмотрения дел по устройству быта сельского населения, С. Ю. Витте пред­лагал решить этот вопрос в пользу Сената. Дело в том, что вопросы такого рода, если они требовали разъяснения в за­коне или признавали невозможность применения закона, должны были поступать в Сенат, а оттуда, в случае измене­ния закона или издания нового, через Комитет министров восходили на утверждение императора. Ha практике дан­ное положение часто нарушалось, и дела сразу вносились в Комитет, минуя Сенат. Кроме того, считал С. Ю. Витте, Сенату могли быть переданы дела о дисциплинарных взы­сканиях губернаторов, о назначении над ними следствия и о предании их суду, с правом делать представления о них царю. Хотя таких дел было не много, нельзя не признать справедливым утверждение С. Ю. Витте, что изъятие из ведения комитета по сути сенатских дел упорядочило бы разделение судебной и административной сфер, тем более что в комитете эти дела, «по своей бесспорности, рассма­тривались, так сказать, формально»[1347].

Остальные категории дел С. Ю. Витте свел к семи раз­делам и предложил оставить их пока в комитете: 1) от­ступление для частных случаев от общих постановлений закона; 2) административные дела общего назначения;

3) ряд отдельных административных вопросов; 4) назна­чение пенсий и единовременных пособий, превышающих власть отдельных министров; 5) утверждение и изменение уставов акционерных компаний и бирж; 6) изменение воли завещателя; 7) запрещение книг[1348]. Он признавал эти дела спешными, «и полезную отзывчивость они могут встре­тить лишь в учреждении, составленном из представителей активного управления, в движении его заинтересованных и за успешность его ответственных»[1349]. Право определения срочности закона принадлежало самому правительству, а под этим предлогом значительное количество вопросов могло быть изъято из компетенции Государственного со­вета и Думы. Смешение дел административных и законо­дательных в Комитете министров не пугало С. Ю. Витте, более опасным для него было бы другое — передача этих дел в Государственный совет или того хуже — в Думу. «Против подобной меры, — заключил С. Ю. Витте, — по­буждает высказаться и то еще соображение, что сосредото­чение этих административных вопросов в департаментах Государственного совета могло бы подать повод Государ­ственной думе домогаться получить их к своему рассмо­трению, а такое расширение круга деятельности Думы совершенно вывело бы ее за пределы, предначертанные в сем отношении законом»[1350]. При казуистичности законо­дательства передача комитетских дел законодательного свойства в Государственный совет вряд ли бы, полагал он, способствовала эффективности управления, так как изъя­тия из законов требовались очень часто, что отвлекало бы Государственный совет и Думу «от более важных и плодот­ворных занятий»[1351]. С. Ю. Витте понимал, что эти дела не­избежно перегрузят Совет министров. Чтобы избежать это­го, он задумывал создать из Совета и Комитета министров систему высших исполнительных учреждений, способных проводить и законодательные меры[1352]. Хотя вторжение исполнительной власти в законодательство было незакон­ным, только широкое толкование прав Совета и Комитета министров могло обеспечить эффективное управление по­литической и экономической жизнью страны. Чрезмерная регламентация в законе всех действий администрации ско­вывала ее действия, а усложнение законодательного по­рядка с появлением Думы могло бы парализовать действия администрации по текущему управлению. Прецеденты прежней административной деятельности Государствен­ного совета не могли быть основанием для определения, какие вопросы должны обсуждаться Думой. Необходимо было решить проблему не только формального определе­ния закона, но и выяснить его существенные признаки, что с таким трудом пытались отыскать юристы в условиях самодержавного строя.

B Совете министров предложения С. Ю. Витте и подго­товленный им проект указа о комитете рассматривались 21 марта 1906 г. Государственный секретарь Ю. А. Ик- скуль согласился предоставить комитету право диспенса­ции только в том случае, если на это имеется прямое ука­зание в «Основных законах»[1353]. Наибольшие сомнения у Ю. А. Икскуля в тексте мемории совета вызвало упоми­нание о Думе. «Законодательные установления наши, — говорилось в проекте мемории, — находятся в настоящее время еще в периоде образования и предугадать характер и степень успешности их предстоящей деятельности пред­ставляется ныне еще невозможным. Кроме того, сессии сих установлений будут продолжаться не в течение цело­го года, а с известными перерывами. При таких условиях установление Комитета министров, стоящее на границе управления и законодательства, может в течение некоторо­го времени, пока жизнь государства не войдет в спокойное русло, оказать правительству услуги, быть может, весьма существенные»[1354]. Ю. А. Икскуль предпочел исключить это место из документа, «так как Комитет министров ни­коим образом не может заменить Государственную думу и Государственный совет»[1355]. Ho, изменяя текст мемории, государственный секретарь согласился все-таки с той ро­лью, которая сохранялась за комитетом.

Мемория и проект указа, одобренные Советом мини­стров, были представлены Николаю II, но никакой резолю­ции по ним не последовало, хотя сведения о том, что коми­тет намереваются сохранить, появились в газетах[1356].

Одновременно с обсуждением вопроса о дальнейшей судьбе Комитета министров шла активная подготовка но­вых «Основных законов»[1357]. С. Ю. Витте стремился за­крепить за Советом министров широкое право вторгаться в законодательство или хотя бы оставить это право за цар­скими именными указами. При запутанности понимания того, «что такое закон, а что такое декрет, — считал он, — управлять нельзя»[1358]. Проблема разграничения закона и административного распоряжения обсуждалась в марте в Совете министров, а затем в апреле на совещании по пере­смотру «Основных законов». С. Ю. Витте пугала возмож­ность конфликтов с Государственным советом и Думой из-за этой неясности в сфере права. Ссылаясь на нехватку времени и отсутствие «точных указаний относительно за­конов и декретов» в юридической науке, он настаивал на праве издания царем указов законодательного характе­ра. «В самом деле, — вопрошал С. Ю. Витте, — что это за верховное управление, которое не может ни учредить, ни упразднить своею властью какой-нибудь департамент?»[1359]

K 20 апреля 1906 г. совещаниеД. М. Сольского подготови­ло проект нового «Учреждения Государственного совета», в котором предусматривалось создание I и II департамен­тов, со сходными с Советом министров административны­ми функциями. B состав этих департаментов вошли только члены по назначению, что позволяло сохранить решение подведомственных им дел в руках бюрократии. Именно в эти департаменты проектировалось передать часть ко­митетских дел. С. Ю. Витте, которому был послан проект мемории совещания Д. М. Сольского, торопил с изданием нового «Учреждения Государственного совета» до созыва Думы[1360].

K моменту отставки С. Ю. Витте с поста председателя Совета министров (22 апреля 1906 г.) были готовы новое «Учреждение Государственного совета» и «Основные за­коны», оставлявшие правительству возможность законо­дательствовать помимо Думы. B этот же день Николай II поручил новому председателю Совета министров И. JI. Го­ремыкину, Ю. А. Икскулю и П. А. Харитонову изменить редакцию указа, в смысле упразднения комитета, что и было спешно исполнено. 23 апреля царь вместе с «Основ­ными законами» подписал указ об упразднении Комитета министров. Царизм, видимо, опасался оставлять комитет, учреждение ненавистное общественностй как олицетворе­ние бюрократического произвола. Наряду с 87-й статьей «Основных законов», предоставлявшей Совету министров издавать законодательные акты в междумский период, комитет оставался удобной лазейкой для проведения за­коноположений в обход Государственного совета и Думы. «Когда я ушел, — вспоминал С. Ю. Витте, — последовал указ о полном упразднении Комитета министров. C теоре­тической точки зрения эта мера была правильной, если бы затем Совет министров не брал на себя решение многих вопросов, имевших характер законодательный, которые ранее проводились через Комитет министров, и таким об­разом, вышло, что та маленькая гарантия, которая суще­ствовала при рассмотрении подобных дел в Комитете ми­нистров, так как Комитет министров состоял не из одних министров, но и председателей департаментов Государ­ственного совета и других лиц, его величеством назначен­ных, эта маленькая гарантия отпала, и дела, имеющие законодательный характер, начали произвольно вершить в Совете министров»[1361]. Впрочем, эта поздняя критика законодательной практики Совета министров не совсем точно передает отношение С. Ю. Витте к возможности за­конодательствовать упрощенным порядком. B пору свое­го премьерства он всеми силами стремился закрепить за высшими административными органами право принимать законодательные меры. Между тем ст. 87 «Основных зако­нов», реформированные департаменты Государственного совета и комитетское наследие в Совете министров делали излишним дальнейшее существование самого Комитета министров как средства устранения народных представи­телей от законодательства[1362]. Оставить все комитетские дела в постоянном ведении Совета министров в то время не решились. Указ об упразднении Комитета министров появился перед самым созывом I Государственной думы (27 апреля), и передача комитетских дел в постоянное веде­ние совета могла бы вызвать нежелательный резонанс сре­ди думских депутатов. Царизму приходилось считаться с общественным мнением, а ссылка на то, что в дальнейшем и эти дела будут распределены, должна была притупить внимание. Созыв Думы затмил упразднение Комитета ми­нистров, и оно прошло почти незамеченным.

Наиболее полно судьба комитетских дел прослежена Б. Э. Нольде в «Очерках русского государственного пра­ва». Признавая комитет главным образом второстепенным законосовещательным учреждением, Б. Э. Нольде опреде­лял комитетские дела, как «остаток нашего государствен- ного порядка до реформы»[1363]. Вряд ли он был прав в таком определении, комитетские дела были чертой самодержав­ного строя, внутренне присущей ему, и ее не устранили и ре­формы 1905-1906 гг. B ведение Совета министров перешла одна из наиболее важных категорий дел комитета, означен­ная в ст. 24, п. 3 его «Учреждения» как «дела, разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности к министру, и требующие высочайшего разрешения». Имен­но под этот пункт и подходила деятельность комитета по из­данию сепаратных законов. Часть этих дел перешла в совет еще раньше, по указу 19 октября 1906 г., а указ 23 апреля 1906 г. лишь дополнил это положение. Б. Э. Нольде называл деятельность Совета по комитетским делам «указосовеща­тельной», что при неопределенности различий между ука­зом и законом означало, по существу, прямое вмешатель­ство в круг ведения законодательных учреждений[1364].

Вопрос о комитетских делах долго еще продолжал жить в правительственных сферах, хотя сам комитет был окон­чательно упразднен. Многочисленные мелкие дела, так называемая административная вермишель, затрудняли функционирование Совета министров. Уже в мае 1906 г. вынуждены были вернуться к положению, существовавше­му в комитете, когда на некоторых заседаниях Совета ми­нистры заменялись их товарищами. B конце концов мало­важные дела текущего управления попытались обособить в «малом» Совете министров[1365]. B практике деятельности Совета министров видны симптомы болезни, которую он унаследовал от комитета, столкнувшись с всевозрастаю­щим потоком дел при сохранении чрезвычайно высокой степени централизации власти. Методы борьбы с перегру­женностью также достались совету от комитета: «Таких способов представляется два: сокращение компетенции совета и внутреннее изменение в порядке производства подведомственных ему дел»[1366]. Соединение функций раз­нородных, в сущности, учреждений — Совета и Комитета министров — в преобразованном совете повлекло за собой обременение его текущими делами управления, отвлекаю­щими совет от важных политических вопросов. Количество дел неудержимо росло, и если в 1906 г. в Комитете и Сове­те министров было разрешено 1140 дел, то в одном совете в 1907 г. — 2020 и в 1908 г. — 2740. Основное внимание совет, конечно, сосредоточил на крупных политических за­дачах, а текущие дела отошли на второй план. Именно ко­митетские дела составили основную массу представлений, внесенных в совет. Так в 1906 г. (с 1 мая) их было — 800, в 1907 г. — 1333 и в 1908 г. — 1232, причем их рассмотре­нию было посвящено всего по 7 заседаний в 1906 и 1907 гг. и 6 заседаний — в 1908 г. Заседания эти проходили не чаще одного раза в два месяца, на них рассматривалось (вернее, формально регистрировалось) огромное количество дел: в 1906 г. — 114, в 1907 г. — 190, в 1908 г. — 20 5[1367]. Ино­гда сравнение деятельности Совета с Комитетом министров оказывалось не в пользу первого. Так, в 1909 г. Советы съездов представителей промышленности и торговли и представителей биржевой торговли и сельского хозяйства жаловались на медленность рассмотрения в Совете мини­стров дел об утверждении и изменении уставов акционер­ных компаний (около шести месяцев). B Комитете мини­стров для этого был установлен месячный срок, а на Западе «это делается в несколько дней»[1368].

K комитетским делам возвратились еще раз в 1908- 1909 гг. Предметом внимания вновь стали дела, означен­ные в ст. 24 п. 3 «Учреждения Комитета министров», вре­менно перешедшие в Совет министров. Министр юстиции И. Г. Щегловитов 17 декабря 1908 г. обратил внимание председателя Совета министров П. А. Столыпина на ненор­мальность такого положения. «Между тем, как показал опыт, дела, вносившиеся в Комитет министров на основа­нии п. 3 ст. 24 «Учреждения», продолжали поступать и в Совет министров, — писал министр юстиции, — составив обширную группу дел, имеющих своим предметом испро- шение высочайшего соизволения на допущение по отно­шению к частным случаям отступлений от общих поста­новлений закона. Дела этой категории, существующие в практике управления всех государств, особенно многочис­ленны у нас ввиду излишней казуистичности действующе­го законодательства»[1369]. Самодержавная власть со своим тяготением к централизации, недопущению инициативы на местах, бесплодными попытками удержать в поле зре­ния все вопросы государственного управления хронически запутывалась в хаосе дел, поступавших на ее рассмотрение. Стремление каждого министра к обособленности, а всех вместе — к вмешательству в сферу законодательства приво­дило в конечном итоге к непоследовательности правитель­ственной политики. Требование сохранить за Советом ми­нистров право законодательствовать по частным случаям, понимаемое чрезвычайно широко, всегда находило под­держку в министерской среде. Это требование в 1909 г. под­держивал ставший главой правительства В. H. Коковцов, ранее, как известно, ратовавший за сохранение Комитета министров. Теперь же он высказывался за законодательное включение в компетенцию Совета дел, означенных в п. 3 ст. 24. B отсутствие Комитета, за которым, согласно мемории 21 марта 1906 г., предусматривалось сохранить рассмотрение «текущих дел по различным административным вопросам и по отступлениям для частных случаев от общих постанов­лений закона», учреждением, наиболее приспособленным для рассмотрения упомянутых дел, — считал В. H. Коков­цов, — остается, несомненно, Совет министров»[1370].

O восстановлении Комитета министров не могло быть и речи, хотя практически это ничего бы не изменило. Коми­тет оказался упраздненным во многом формально — исчез­ло название, но его функции вошли в компетенцию совета и даже не растворились в ней, составив обособленную часть так называемых комитетских дел. «Дело в том, что восста­новление Комитета министров с тем же председателем и с тою же канцеляриею, как Совет министров, очевидно, не приведет ни к каким последствиям в смысле упорядоче­ния деятельности названного совета, — признавались чле­ны Совета министров, — ибо изменится только название некоторых заседаний последнего совета, а сущность дела останется прежней, даже в том случае, если бы в состав комитета кроме министров вошли бы также ранее участ­вовавшие в нем председатели Государственного совета и гоu ООП

сударственныи секретарь»^.

B реакционных кругах, впрочем, раздавались голоса о возрождении комитета, но явно не в целях облегчения деятельности Совета министров. Кн. В. П. Мещерский в 1913 г. призывал даже упразднить Совет министров, председатель которого снова казался ему «великим визи­рем», заслоняющим монарха. Гораздо более подходящим учреждением, по его мнению, был бы «прежний Комитет министров»[1371]. Любая сколько-нибудь организованная сила представлялась царизму угрожающей его существова­нию. Как и Комитет, Совет министров продолжал жить не столько по юридически определенным регламентам, сколь­ко по «обычаям» и «соглашениям», «Основные законы» исключали возможность интерпретации его статуса как «кабинета», а компетенции исполнительной и верховной власти реально остались не разграничены. И. Л. Горемы­кин, сменивший С. Ю. Витте на посту главы правительства, жаловался, что «Совет министров имеет наименее опреде­ленное устройство», что он «явился учреждением столь же новым, сколь мало согласованным с законом, определяю­щим существование и действия наших министров»[1372]. Уже в эмиграции С. E. Крыжановский по поводу Совета министров заметил, что необходимо было «большее сосре­доточение власти в руках председателя Совета, который в интересах порядка управления должен не только объеди­нять, но и властно направлять деятельность министерств и быть свободным от трений и борьбы в совете, вызывае­мых несогласованностью личных взглядов и политики отдельных министров»[1373]. По мнению хотя и стороннего, но внимательного наблюдателя А. А. Блока, которое он со­ставил в 1917 г. в ходе работы Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства, «правительство, ко­торое давно не имело представления не только о народе, но и о “земской России и Думе”, возглавлялось “недружным, друг другу не доверяющим” Советом министров; это учреж­дение перестало жить со времен П. А. Столыпина, послед­него крупного деятеля самодержавия, а при Б. В. Штюрме- pe фактически превратилось в старый Комитет министров, стоящий вне политики и занимающийся “деловым” регу­лированием общеимперской службы, которая, по словам людей живых и сколько-нибудь связанныХ со страной, дав­но стала “каторгой духа и мозга”»[1374].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комитет министров, просуществовавший чуть более века, оказался одним из тех учреждений, которое вполне вобрало в себя основные черты высшего государственного управления императорской России. Ero компетенция стра­дала обилием многочисленной «административной верми­шели», порожденной чрезмерной централизацией власти. Пределы его ведения не имели четко очерченных правовых границ, запутанными оставались взаимоотношения с дру­гими высшими государственными учреждениями. Впро­чем, уже после революционных событий 1917 г. H. H. По­кровский, характеризуя круг дел, подведомственных Комитету министров, с известной справедливостью кон­статировал: «Этахарактеристикаможетпроизвести, пожа­луй, неблагоприятное впечатление — мало государствен­ной работы. Ho это впечатление было бы неправильным. B кругу совещательных при монархе органов такое установление, как Комитет министров, было в строе того времени совершенно неизбежно. Есть много дел верховного управления, где нужен совокупный доклад министров, ве­дающих различные области администрации. Понятно, что благодаря этому компетенция комитета сделалась очень обширною, и сюда пошли одинаково дела очень большого значения, напр[имер] железнодорожные, и дела совершен­но трафаретные. Bo многих случаях комитет вследствие грандиозности законодательного аппарата принимал на себя квазизаконодательные функции, создавая определен­ный порядок и нормы практически путем прецедентов, напр[имер] так создан был нормальный устав акционер­ных обществ, определенные нормы пенсий. Эта сторона де­ятельности комитета вызывала всегда наибольшие нарека­ния, как узурпация права законодательных учреждений. Такие нарекания бывали небезосновательны в отдельных случаях умышленного обхода законодательного порядка. Ho, с другой стороны, нельзя не заметить, что у нас этот по­рядок требовался тогда, да и после революции 1905 г., для многих дел чисто административного характера и только замедлял их разрешение. Такие дела, понятно, не могли

быть также предметом единоличного доклада, для этого должно было существовать высокое коллегиальное сове­щательное учреждение. Задачи его заключались поэтому вовсе не в объединении министерской политики, а потому и состав этого учреждения был гораздо обширнее — Коми­тетом министров он был только по названию, сюда входи­ли председатель Государственного совета и председатели департаментов совета, особо назначенные члены Комите­та и др. Мало того, председатель комитета был всегда не министр. Сверх того, для дел особо важных, железнодо­рожных, создано было особое учреждение — Соединенное присутствие комитета с Департаментом государственной экономии. Только такие человеческие недостатки членов комитета, которые так легко всегда заметить посторон­нему наблюдателю, не заменяли общего их отношения к делу. B большинстве люди, прошедшие положительную служебную карьеру, люди усидчивого труда и государ­ственного опыта, они относились с должною серьезностью к исполнению своих обязанностей. Разумеется, в комитете были люди и малогосударственные, но достаточно назвать H. X. Бунге, С. Ю. Витте, гр. Д. М. Сольского, Э. В. Фриша, К. П. Победоносцева и вспомнить их речи, всегда проник­нутые государственным смыслом, широкими взглядами, громадным опытом, чтобы почувствовать огромную раз­ницу той безответственной болтовни, которую мы сплошь и рядом слышали с тех пор. Bce это я говорю вовсе не для прославления старого режима; были в нем огромные дефек­ты, от которых он, к сожалению, и пал. Ho нельзя все-таки замалчивать правду»1.

Верховное управление в пореформенные годы остава­лось в основном стабильным, но под этой видимой твер­достью государственной власти скрывалась напряженная борьба по вопросам реорганизации высших государствен­ных органов. Это вело к целому ряду попыток со стороны самодержавной власти, не отказываясь от своей сущно­сти, приспособить государственный механизм к началам законности, создать основы правового строя. Отсутствие

консолидированного единства министров и правовая не­определенность в фиксации полномочий Комитета ми­нистров, Государственного совета, Сената, Совета мини­стров, а также функционирование целого ряда высших комитетов вели к неустойчивому распределению функций между органами высшего уровня управления. Комитет министров действительно постоянно вторгался в сферу деятельности других высших государственных учрежде­ний. B нем самым причудливым образом совмещались не­значительные дела и важнейшие законопроекты. Слож­ность комитетской компетенции, постоянный, хотя и не всегда действенный контроль монарха, особенности по­ложения российских министров, когда их влияние зави­село от степени личного доверия самодержца, отсутствие политической однородности в министерской среде оказы­вали существенное влияние на реалии формирования со­става комитета, его функции. Это приводило к появлению в комитете группировок и неформальных лидеров, влия­ние которых усиливалось из-за отсутствия преимуществ председателя перед прочими членами.

Bce возраставший поток министерских представлений, рассмотрение которых в комитете зачастую сводилось к простой регистрации и мало интересовало его членов, вел к возрастанию роли канцелярии. Канцелярские чиновники, особенно управляющий делами, в силу технической подго­товленности и информационной оснащенности превраща­лись в существенный фактор выработки правительствен­ных решений. Наличие реальных приемов канцелярского воздействия на деятельность комитета было одним из при­знаков нарастающей бюрократизации государственного аппарата. Другим признаком этого процесса явилось ката­строфическое увеличение «бумажной работы», неконтро­лируемый рост документооборота. Создание груды отчетов и стремление своевременно «очистить» бумаги превраща­лось в самоцель, а социально-экономические и политиче­ские проблемы бюрократическое мышление стремилось преобразовать в административные задачи.

He увенчались положительными результатами попытки царских бюрократов установить и более точную дифферен­циацию высших государственных учреждений. Так же как Комитет министров, Государственный совет и Сенат были в значительной степени органами универсальной компе­тенции, в которой смешивались законосовещательные, ад­министративные и судебные функции. Оказались по сути бесплодными попытки сделать законность основой дей­ствий администрации, особенно высшей, последовательно реализовать принцип «разделения властей» даже в части их функционального распределения с целью повышения эффективности. B отличие от западноевропейских госу­дарств, где также шел процесс усиления административной власти за счет законодательной и судебной, самодержавие не смогло их размежевать даже формально. Декларатив­ные заявления о законности, призванные камуфлировать самодержавный авторитаризм, были направлены главным образом на снижение остроты проблемы народного пред­ставительства.

Значение Комитета министров в политическом законо­дательстве постоянно возрастало, и все попытки в поре­форменные годы вернуть Государственному совету уста­новленную «Основными законами» роль единственного законосовещательного учреждения потерпели провал. Сохранил комитет свои позиции и в сепаратном законода­тельстве, связанном с экономической политикой. Комитет министров заметным образом потеснил Сенат, что привело к сокращению административных функций его I Департа­мента. Оказались неудачными попытки вернуть былое зна­чение Сенату, и он все более превращался в исключительно судебный орган. Хотя комитет продолжал вмешиваться и в судебные функции Сената, так в 1897 г. в его ведение пе­решли дела о преступлениях по должности губернаторов.

Эволюция системы государственного управления во второй половине XIX в. привела к сокращению числа выс­ших комитетов, что также способствовало унификации управления и возрастанию роли комитета. Появление вре­менных дополнительных высших координационных орга­нов, близких по составу и компетенции к Комитету мини­стров, свидетельствовало о недостаточной эффективности постоянно действующих учреждений. C другой стороны, создание высших межведомственных комитетов явилось отражением объективного процесса горизонтальной спе­циализации управления и усиления необходимости более действенной координации действий ведомств по решению сложных социально-экономических и политических за­дач. Высшие комитеты как вспомогательные органы бо­лее узкого состава, чем Комитет министров, в некоторой степени содействовали преодолению ведомственных кон­фликтов, ускорению принятия решений, сохранению го­сударственной тайны. Ho они не смогли избавить царизм от межведомственной борьбы, так как в их деятельности также отсутствовала солидарность министров и единство руководства.

Bo второй половине XIX в. произошло некоторое упо­рядочение в разграничении верховной власти и высшего государственного управления. СЕИВК утратила ведущее положение, которое оно получило при Николае I: ее I Отде­ление было ограничено функциями личного секретариата монарха, II Отделение было сначала преобразовано в Коди­фикационный отдел при Государственном совете, а затем слилось с Государственной канцелярией, III Отделение не смогло выполнить функции надзора за государственным управлением и фактически превратилось в своеобразное министерство политической полиции. Снискав ненависть всех слоев общества как орган сыска и негласного надзора, в 1880 г. оно было ликвидировано. Эта мера создала иллю­зию упрочения законности, хотя фактически вела лишь к централизации жандармско-полицейских органов в веде­нии Министерства внутренних дел. Деятельность IV Отде­ления заключалась в решении вопросов социального обе­спечения и серьезного политического значения не имела, а V Отделениеещев 1837 г. былофактическиликвидировано, уступив место Министерству государственных имуществ, хотя формально существовало до 1856 г. Компетенция Комиссии (Канцелярии) прошений, поступавших на имя императора в связи с финансовой и судебной реформами 1860-х гг., заметно сужалась. Попытки консервативной ча­сти бюрократии в 1879-1885, 1899-1890 и в 1898-1899 гг. предоставить этому органу «монаршего милосердия и суда» роль верховного надзора над другими учреждениями оказа­лись бесплодными. Вместе с тем продолжала существовать практика всеподданнейших докладов, в соответствии с ко­торой министры могли решать важнейшие государствен­ные вопросы помимо высших коллегиальных учреждений; возрастала роль особых совещаний, временных комитетов и комиссий с весьма неопределенными статусом и правами; существенно усилилась роль генерал-губернаторов и губер­наторов, что приводило к обострению противоречий между отраслевым и территориальным принципами управления.

B пореформенное время попытки решить проблему «объединенного правительства» не имели успеха. Не­смотря на то что Комитет министров формально занимал первенствующее положение в ряду постоянно действую­щих высших государственных учреждений, он оказался неспособным выполнить объединительную задачу. Этому мешали не только его многочисленный состав, сложность компетенции, делопроизводства, отсутствие у председате­ля Комитета особых преимуществ перед прочими членами. Главное заключалось в том, что создание правительствен­ного кабинета в западноевропейском смысле не встречало сочувствия у российских монархов, в умах которых го­сподствовала патриархальная идея о том, что именно они

*

должны объединять и направлять разрозненные отрасли управления. Различие во взглядах министров, отсутствие политической однородности в комитетской среде возво­дились в принцип управления, так как право соглашать­ся или не соглашаться с тем или иным мнением, а нередко утверждать свое собственное, отличное от других, всецело принадлежало императору.

Несомненно, значительная часть российской полити­ческой элиты стремилась заменить всевластие сановных лиц правомерно организованными институтами. B этом направлении велись поиски форм рациональной органи­зации государственной машины управления, предприни­мались попытки преобразования законосовещательной власти на представительных началах, установления более четкой дифференциации государственных учреждений, создания коллегиального органа, способного установить планомерную согласованность в деиствиях разрознен­ных ведомств. B подавляющей части эти стремления не выходили за рамки проектов, оставались в потенции, но они демонстрируют альтернативные пути политического развития России. Самодержавная власть не смогла соз­дать стройной бюрократической системы, устройство и полномочия органов которой были бы точно определены законом. «He отрекаясь от своей сущности, — справедли­во считал историк А. E. Пресняков, — самодержавие не могло быть введено не только в конституционные, HO И B бюрократические рамки»[1375].

Ведомственность как проявление объективного процес­са специализации управления при отсутствии общей пра­вительственной программы и кабинета министров явилась серьезным тормозом в функционировании государственно­го аппарата. Существование «больших министерств», та­ких как Министерство внутренних дел или Министерство финансов, с одной стороны, позволяло проводить единую политику в отдельных отраслях управления (например, карательную или экономическую), но с другой стороны, приводило к многократному усилению конфликта тогда, когда эти «суперминистерства» вступали в борьбу между собой, что могло парализоватьдействия правительства. Ко­митет министров в силу особенностей своего состава, ком­петенции и степени власти явно не мог стать российским кабинетом министров, хотя именно на его базе в начале революции 1905-1907 гг. С. Ю. Витте первоначально на­меревался создать однородное по политическим взглядам правительство.

B связи с реформой Совета министров Комитет был упразднен. Ero функции составили обособленную кате­горию «комитетских дел» в компетенции Совета мини­стров, чрезвычайно затрудняя своей многочисленностью деятельность правительства. Право диспенсации, пере­шедшее от Комитета к Совету министров, наряду со ста­тьей 87 «Основных законов» позволяло министрам про­водить законодательные акты помимо Государственной думы. Несмотря на наличие законодательных актов, определявших компетенцию высших государственных учреждений, право решить, в каком из них следует об­суждать тот или иной вопрос, всегда оставалось за импе­ратором, который мало задумывался, в какую форму бу­дет облечено то или иное высочайшее решение. Это право могли узурпировать и министры, являясь по своей при­роде своего рода «отражением» самодержавной власти. Как это ни парадоксально, но российские монархи глав­ную угрозу часто видели не в представительных учреж­дениях, а в домодерных покушениях на их власть со сто­роны ближайших сотрудников и советников. 1905 год расставил все в ином порядке: министры в качестве угро­зы полновластию самодержца были отодвинуты (но не окончательно) другими опасными силами, которые ра­нее в правительственных сферах не воспринимались как реальная политическая угроза, что, впрочем, не приве­ло к установлению полной управленческой и политиче­ской солидарности внутри правительства и не избавило от возникновения в будущем «министерской чехарды», ставшей одним из главных проявлений кризиса государ­ственной власти.

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ1

08.09.1802-23.04.1906 РГИА. Ф. 1263 (6135 д.)

Высший административный орган Российской им­перии учрежден для рассмотрения дел, требовавших взаимодействия нескольких министерств (до 19.10.1905) или превышавших компетенцию отдельных министров, а также дел по военному ведомству, требовавших содей­ствия разных министерств или затрагивавших прави­ла по гражданскому управлению (до 19.10.1905) и дел Великого княжества Финляндского, связанных с другими частями империи2.

[1] [Раскин Д. И., Ремнёв А. Б.] Комитет министров // Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 1. С.62-66.

[1] ПСЗ. Т. 27. №20406 (ст. 15), 08.09.1802; Т. 28. №21896, 04.09.1805; Т. 30. №23262, 31.08.1808; №23352, 11.11.1808; №23709, 16.06.1809; Т. 32. №25043, 25044, 20.03.1812; №25682, 31.08.1812; Т. 33. №26493, 30.10.1816; Т. 35. №27548, 28.09.1818; Т. 36. №27631, 09.01.1819; Т. 37. №28666, 27.06.1821; 2 ПСЗ. Т. 1. №159, 20.02.1826; Т. 4. №2857 (табл. II), 05.05.1829; Т. 6. №4545, 06.05.1831; Т. 10. №8007, 29.03.1835; Т. 11. №9038 (§ 631-633, 668-873), 29.03.1836; №9069 (§ 34, 35), 08.04.1836; №9812 (§ 23, 24, 60, 61), 30.12.1836; Т. 13. №11390, 05.07.1838; Т. 22. №21218, 13.05.1847; Т. 24. №23297, 07.06.1849; Т. 27. №25944 (ст. 87), 28.01.1852; №26004, 19.02.1852; Т. 28. №27759, 10.12.1853; Т. 29. №28405 (§ 59), 07.07.1854; Т. 33. №32979, 11.04.1858; №33916, 18.12.1858; Т. 39. №41631, 31.12.1864; Т. 41. №43191, 15.04.1866; Т. 45. №48814а, 07.07.1867; Т. 44. №47699 (§ 65), 21.11.1869; Т. 47. №50958, 07.06.1872; Т. 49. №52983 (гл. 2, ст. 24), 01.01.1874; №53096, 29.01.1874; №55606 (ст. 51), 04.06.1874; Т. 50. №54633 (ст. 5), 27.04.1875; Т. 51. №56036 (ст. 2), 30.05.1876;

[1] ПСЗ. Т. 1. №350 (57-9, 12), 14.08.1881; Т. 3. № 1892, 10.12.1883; Т. 4. №2559 (п. 3), 03.12.1884; Т. 10. №6927 (п. 3), 12.06.1890; Т. И.№8155, 11.12.1891; Т. 12. №8365, 27.02.1892; №8708 (п. 3), 11.06.1892; Т. 14. № 10426 (п. 16), 14.03.1894; № 10767 (ст. 29), 06.06.1894; Т. 15. № 12166 (п. 1), 20.11.1895; Т. 17. №14022 (п. 7), 12.05.1897; №14186 (п. 1), 19.05.1897; Т. 20. №18777 (ст. 3, п. 11), 10.06.1900; Т. 21. №20338, 08.06.1901; Т. 24. №24381 (п. 1), 19.04.1904; Т. 25. №26820 (ст. 2), 19.10.1905; Т. 26. №27804, 23.04.1906.

B состав К. м. входили председатель3 (с 20.03.1812 до 01.01.1865 эта должность совмещалась с председатель­ствованием в Государственном совете, с 17.07.1865 по 29.01.1882 — в Кавказском комитете, с 19.10.1905 — в Совете министров), члены — министры и главноуправляю­щие, в отсутствие — их товарищи, председатели департа­ментов Государственного совета (с 31.05.1810 по важным делам, с 20.03.1812 — постоянно), главноуправляющий Кодификационным отделом Государственного сове­та (с 23.01.1882 по 18.09.1893), государственный секре­тарь (с 18.09.1893), председатель Государственного со­вета (с 27.08.1905), главнокомандующий в столице (до 14.02.1825), а также особо назначенные императором лица. К. м. рассматривал:

• ежегодные отчеты министров (до 11.04.1858) и губер­наторов^ 18.10.1827);

• вопросы установления порядка, формы и сроков пред­ставления губернаторских отчетов (с 13.01.1869); пе­реименования селений в города (с 11.11.1863);

• дела, «относящиеся до общего спокойствия и безопас­ности», о народном продовольствии и по чрезвычай­ным происшествиям (до 19.10.1905); о воспрещении сообществ (с 04.06.1874 по 19.10.1905); об установле­нии усиленной и чрезвычайной охраны (с 14.08.1881); о назначении местностей для водворения ссыльнопосе- ленцев(с 10.06.1900);

[1] До 13.10.1806 в К. м. председательствовал император, а в его от­сутствие члены по очереди, начиная со старшего в чине (до 20.03.1812); с 31.05.1810 по 20.03.1812 в присутствии председателей департамен­тов Государственного совета роль председателя К. м. исполнял госу­дарственный канцлер. Министр двора с 1850 (в 1852-1856 также ми­нистр уделов), главноуправляющий II Отделением собственной e. и. в. канцелярии с 1838, главноуправляющий III Отделением собственной e. и. в. канцелярии с 1826, главноуправляющий IV отделением с 1861 (с 12.08.1880 — собственной e. и. в. канцелярии по Ведомству учреж­дений имп. Марии), главноуправляющий V Отделением в 1837, статс- секретарь Царства Польского с 1841; обер-прокурор Синода с 29.03.1835 приглашался по делам своего ведомства (К. П. Победоносцев был с 1880 членом#. м. по назначению); с 10.12.1840членом К.м. стал назначаться наследник престола.

• представления министра внутренних дел о воспреще­нии выпуска в свет освобожденных от предварительной цензуры книг или номеров повременных изданий, вы­ходивших реже одного раза в неделю (с 07.06.1872);

• высшие административные дела по расколу (с 17.05.1811no 19.10.1905); штатывременныхучрежде- ний, создававшихся на определенный срок, для окон­чания прежних дел, приведения в порядок какой-либо части или для исполнения какого-либо поручения (с 10.12.1853);

• представления министров об оставлении без послед­ствий ходатайств губернских земских собраний (с 07.07.1867), об отмене или изменении постановлений земских собраний (с 12.06.1890) и городских дум (с 11.06.1892), не соответствовавших «общей государ­ственной пользе» или нарушавших «интересы местно­го населения» в случаях, когда такая отмена не влекла за собой увеличения обложения сверх установленного земским собранием или городской думой;

• уставы акционерных обществ, не предусматривавшие особых преимуществ или привилегий (с 04.10.1811);

• представления министра путей сообщения (до 29.01.1874Комитетажелезныхдорог)оразрешениипо- стройки железныхдорог и по вопросам их эксплуатации (с 18.12.1858)4;

• постановления Центрального съезда пароходчиков и судовладельцев, признанные МПС целесообразными для общеобязательного узаконения (с 27.04.1875);

представления министра финансов об определении ко­личества сахара, необходимого для выпуска с песочно4 C 10.12.1883 железнодорожные вопросы, связанные с непосред­ственным расходованием сумм из Государственного казначейства, были переданы в Департамент государственной экономии Государственного совета, а с 11.12.1891 железнодорожные дела, связанные с правитель­ственными гарантиями, субсидиями и другими расходами казны, рас­сматривались в Соединенном присутствии К. м. и Департамента госу­дарственной экономии Государственного совета, дела о сооружении и эксплуатации железных дорог частными предпринимателями или об­ществами без казенных гарантий, субсидий и других пособий казны — прежним порядком.

сахарных и свеклосахарных заводов на внутренний рынок, количества обязательного неприкосновенного запаса сахара на этих заводах и предельных цен сахара для внутреннего рынка (с 20.11.1895);

• представления министра земледелия и государ­ственных имуществ о приобретении в казну част­новладельческих участков, окруженных казенны­ми или лесными дачами или прилегающих к ним, в случаях, когда стоимость участка превышала 5 тыс. р. (с 29.05.1897), об отводе земли для отдельного хо­зяйства в размере, превышавшем предусмотренный законом для отвода частным лицам казенных зе­мель в Сибири (с 08.06.1901), о продаже по вольной цене казенных земель в Сибири частным лицам для устройства сельскохозяйственных или промышлен­ных предприятий (с 08.06.1901);

• представления ведомств об отводе сельским началь­ным училищам земли в количестве, превышавшем установленное законом (с 12.05.1897), о передаче в по­стороннее ведомство или лицам и учреждениям казен­ных строений, земель и оброчных статей (с 19.03.1818 по 19.04.1904), а также об отчуждении домов Государ­ственного банка (с 06.06.1894);

• нормы оценки гуртового рогатого' скота для выдачи денежных вознаграждений владельцам за уничтожен­ный скот при эпизоотиях (с 30.05.1876);

• дела по разногласиям между министрами внутренних дел, военным, финансов и государственным контроле­ром относительно расписания местностей по разрядам для исчисления окладов по квартирному довольствию войск (с 14.03.1894);

• дела об увольнении и принятии в русское подданство (с 10.02.1864), о допущении иностранцев к занятию золотым и горным промыслом в отдельных местностях (с 06.07.1897);

• предположения о разъяснении и развитии устава Пра­вославного миссионерского общества (с 21.11.1869);

• представления министров и главноуправляющих о пожертвованиях частных лиц, заслуживавших

внимания императора по значительности суммы или цели пожертвования (с 15.04.1866), об изменении назначения пожертвования (с 01.02.1872); о наградах за служебные и внеслужебные отличия (с 22.03.1804 по 27.02.1892)5; о назначении пенсий и единовремен­ных пособий в случаях, превышавших компетен­цию отдельного министра (с 17.03.1803);

• списки должностей по государственной или обще­ственной службе, освобождавших от призыва на дей­ствительную военную службу из запаса(с01.01.1874), списки должностей, несовместимых с участием в част­ных промышленных обществах (с 03.12.1884);

• представления министров и определения Сената о выговорах губернаторам и губернским правлениям (с 30.10.1816), о назначении над губернаторами след­ствия, предании их суду и устранении от должности (с 27.05.1897);

• дела о снятии знаков отличия, жалованных кафтанов и медалей с лиц недворянского звания, осужденных уголовным судом (с 01.12.1817).

B качестве временных правил К. м. рассматривал ряд законопроектов. Ero рассмотрению подлежали также во­просы учреждения акционерных компаний, изменения их основного капитала и устава, разрешения иностран­ным обществам производить свои операции в России, утверждения праздников для отдельных городов, изме­нения повинностей и налогов.

Решения К. м. оформлялись в виде журналов и подле­жали утверждению императора. Окончательному реше­нию К. м. подлежали: сложение безнадежных взыска­ний и недоимок, снятие медалей и почетных кафтанов с осужденных недворянского звания, учреждение акцио­нерных обществ на точном основании закона, предостав­ление пособий жителям городов и селений, потерпевшим от стихийных бедствий, и заем хлеба для одной губернии из запасов другой, передача рекрутских квитанций, на­значение пенсий на точном основании закона, примене5 C 07.06.1849 не выше Ордена Св. Владимира 3-й степени.

ние правил, изданных для одного ведомства, к другим по­добным обстоятельствам того же или другого ведомства и передача дел на предварительное заключение министров и главноуправляющих (с 1883); отклонение земских хода­тайств (с 1867), приостановка распространения книг и по­временных изданий, освобожденных от предварительной цензуры (с 1872).

До 25.08.1841 во время отсутствия императора в сто­лице K. м. решал дела в чрезвычайном порядке «именем его величества», затем в подобных случаях утверждение журналов К. м. поручалось наследнику престола. Делопро­изводство K. м. вела Канцелярия Комитета министров (с 26.03.1812), которая подготавливала дела к рассмотре­нию в К. м., а также в Совете министров (в 1857-1882), Ко­митете Западных губерний и Комитете Сибирской желез­ной дороги.