§ 1. Образование союзного государства (СССР)

Одним из основных событий в истории Советского госу­дарства начала 20-х гг. XX в. стало образование СССР. Пред­посылки для объединения советских республик в единое го­сударство (экономические, социальные, политические и ду­ховные) стали складываться еще в годы Гражданской войны.

Единство высших органов власти и управления в начале 1920-х гг. проявлялось и в том, что все независимые советские республики направляли своих делегатов на Всероссийские съез­ды Советов; представители республик входили также во ВЦИК. Поэтому решения высших органов власти РСФСР эти республи­ки, как правило, признавали законом и для себя. Так, например, «Руководящие начала» по уголовному праву РСФСР 1919 г. были практически без изменений восприняты на Украине, в Белоруссии и Закавказье, КЗоТ РСФСР 1918 г. действовал в Белоруссии.

После перехода страны к новой экономической политике в марте 1921 г. процесс объединения советских республик значи­тельно ускорился. Отношения республик в 1921-1922 гг. характе­ризовались объединением их хозяйства, прежде всего в важней­ших отраслях - промышленности, транспорте, финансах; укрепле­нием военного единства и созданием прочного дипломатического союза. Так, в январе-феврале 1922 г. советские республики (Укра­ина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан и др.) поручили своим полномочным представителям при СНК РСФСР подписать протокол, доверяющий делегации Советской России на Генуэз­ской конференции защиту их прав и интересов.

Начиная с весны 1922 г. руководством советских республик стали активно обсуждаться различные варианты политического объединения. Было выработано несколько проектов, при этом наибольшую известность получили два из них:

1. Проект автономизации, согласно которому республики должны были войти в состав РСФСР на правах автономий, стано­вясь составной частью РСФСР. К числу основных авторов этого проекта относился народный комиссар по делам национально­стей И. В. Сталин;

2. Проект федерации, в соответствии с которым республи­ки, в том числе и РСФСР, должны были образовать союзное го­сударство, войдя в него как равноправные субъекты. Основную роль в разработке и продвижении данного проекта сыграл Пред­седатель СНК РСФСР В. И. Ленин.

Среди других проектов объединения следует выделить пред­ложения по объединению советских республик на основе кон­федерации; также предлагалось распустить РСФСР и создать на основе входивших в ее состав автономных областей федератив­ное государство. Однако указанные предложения не получили необходимой поддержки в республиках.

11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК ВКП (б) была создана специ­альная Комиссия для разработки формы взаимоотношений независимых республик, которой было предложено объединить республики на основе полного равноправия и образовать новое государство в форме федерации независимых республик - СССР (хотя в настоящее время считается, что проект автономизации сделал бы государство более устойчивым к сепаратистским тен­денциям). Комиссией был составлен проект, который стал базой для разработки положений Договора об образовании СССР. В кон­це ноября 1922 г. данный проект был направлен для обсуждения в союзные республики, где он был одобрен.

Официально Союз Советских Социалистических Респу­блик (СССР) был образован 30 декабря 1922 г. В этот день на I Съезде Советов были утверждены Договор и Декларация об образовании СССР.

В состав союзного государства первоначально вошло четы­ре республики: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и За­кавказская федерация (ЗСФСР). Позднее, во второй половине 1920-х гг. количество союзных республик возросло. Так, состояв­шийся в мае 1925 г. III съезд Советов СССР принял в состав союз­ного государства Туркменскую и Узбекскую советские республики, а проходивший в 1931 г. VI съезд Советов СССР подтвердил вхож­дение в состав союзного государства Таджикской ССР (1929 г.).

Правовое пространство нового государства формировалось на основе российского законодательства. Так, в соответствии с Декретом ЦИК СССР от 13 июля 1923 г. «О декретах и поста­новлениях ВЦИК и его Президиума» все декреты и постанов­ления указанных органов, которые в соответствии с договорными отношениями между РСФСР и союзными республиками получили распространение на их территории, сохраняли свою силу как обя­зательные к действию на всей территории СССР. По этому декрету к общесоюзному законодательству были отнесены, в том числе, и акты ВЦИК и его Президиума, принятые в период с 30 декабря 1922 г. по 13 июля 1923 г., то есть до фактического образования и начала деятельности верховных органов СССР.

Прямым следствием образованного в 1922 г. союзного го­сударства стали подготовка и принятие первой Конституции СССР 1924 г. Шесть комиссий по разработке текста Основного закона, образованные Президиумом ЦИК СССР, начали работать в феврале 1923 г. В мае союзный ЦИК сформировал общую Рас­ширенную комиссию под руководством председателя Президи­ума ЦИК М. И. Калинина. В ходе работы Расширенной комиссии рядом ее членов предлагалось не разрабатывать Основной закон, а ограничиться Союзным договором между республиками[17].

В конце июня - начале июля 1923 г. проект Конституции СССР был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзных республик. 6 июля 1923 г. подготовленный проект Консти­туции СССР был рассмотрен и одобрен сессией ЦИК СССР, а 31 января 1924 г. Конституция была утверждена (с поправ­ками и дополнениями) II съездом Советов СССР. Она состоя­ла из двух разделов: Декларации и Договора об образовании СССР - документов, на основе которых в декабре 1922 г. было образовано союзное государство (в текст Конституции СССР они вошли в несколько переработанном виде). Конституция СССР 1924 г. включала в себя 11 глав и 72 статьи. Она является самым небольшим по объему конституционным актом в исто­рии отечественного права.

Союзный Основной закон 1924 г. стоит особняком среди всех актов такого уровня, действовавших в отечественном го­сударстве. В нем отсутствовали традиционно включаемые в по­добного рода законы сведения о государственном и обществен­ном строе, основных правах, свободах и обязанностях граждан. Ключевое внимание в Конституции 1924 г. уделялось разгра­ничению полномочий союза и союзных республик, а также си­стеме высших органов государственной власти. В Конституции были закреплены принципы добровольности и равноправия как основа объединения республик в союз, устанавливался нацио­нальный характер федерации. За каждой республикой призна­валось право свободного выхода из состава СССР (сецессия). Право сецессии было сохранено и в последующих советских конституциях. С современных позиций данный шаг являлся недоработкой советского законодателя, «миной замедленного действия», заложенной под союзное государство (этим правом союзные республики воспользовались в 1991 г.). Не случайно ни в одном из современных федеративных государств, в том числе и в России, конституции не устанавливают право на сво­бодный выход из состава федерации.

Поскольку СССР объединял уже сложившиеся республики, у него не было необходимости создавать новую систему поли­тической власти.

1. Съезд Советов СССР - верховный орган государ­ственной власти. Он созывался союзным ЦИК один раз в год, а с 1927 г. - раз в два года (при этом могли созываться и чрез­вычайные съезды). Делегаты на съезд избирались губернски­ми и республиканскими (где не было губернского деления) съездами советов. Норма представительства определялась числом избирателей (в городах - один депутат на 25 тыс. из­бирателей) и числом жителей (в губерниях - один депутат на 125 тыс. жителей). Всесоюзным съездом могли быть рассмо­трены все вопросы, которые Конституцией СССР 1924 г. были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР.

2. Центральный исполнительный комитет СССР (ЦИК) - верховный орган власти в период между работой союзного Съезда; собирался на сессии три раза в год Президиумом ЦИК СССР. Состоял из двух равноправных палат - Союзного Сове­та (414 членов) и Совета Национальностей (100 членов). Цель создания двух палат заключалась в том, чтобы наиболее полно сочетать общие интересы союза со специфическими интереса­ми народов, входивших в его состав. ЦИК СССР принимал все основные нормативные акты страны - декреты, кодексы, поста­новления и др.

3. Президиум ЦИК СССР - высший орган законодатель­ной, исполнительной и распорядительной власти в период меж­ду сессиями ЦИК; был ответствен перед ЦИКом. Формировался на совместном заседании двух палат ЦИК СССР. В состав Пре­зидиума входил 21 человек. Принимал такие же нормативные акты, что и ЦИК СССР, за исключением кодексов.

4. Совет Народных комиссаров СССР - советское пра­вительство, исполнительный и распорядительный орган (также обладал и законодательными полномочиями); принимал акты в форме декретов и постановлений. Он формировался ЦИКом и был ответствен перед ним.

5. Народные комиссариаты - органы отраслевого управ­ления. Возглавлялись народными комиссарами, при которых действовали коллегии. Выделялись 5 общесоюзных (например, по иностранным делам, внешней торговле) и 5 объединенных наркоматов (например, труда, финансов). Все остальные сферы управления осуществлялись республиканскими наркоматами (здравоохранение, юстиция и др.). Такая система наркоматов обеспечивала наилучшее сочетание общих интересов союза с интересами каждой союзной республики в отдельности.

Аналогичная система органов власти действовала и на республиканском уровне (съезд Советов, ЦИК[19], Президиум ЦИК, СНК, наркоматы). Вслед за Конституцией СССР 1924 г. союзными республиками были приняты свои основные зако­ны, которые базировались на положениях союзной Конститу­ции. Впоследствии это станет устоявшимся правилом в отече­ственном праве. Так, 11 мая 1925 г. Всероссийским съездом Советов была принята вторая по счету Конституция РСФСР. Она состояла из 6 разделов, 8 глав и 89 статей. В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. Конституция 1925 г. стала юри­дически более строгой, без декларативных положений, прису­щих прежнему Основному закону.