НАСТОЯЩЕЕ положение основ русской государственной власти

Изложив основные моменты истории нашего строя, учения о нем, мы должны обратиться к ближайшему рассмотрению современного положения государственной власти и действия ее в том виде, в котором она представляется согласно существующим основным законам.

Ни учреждение Государственной Думы, ни новые начала, возвещенные 17 октября 1905 года, не сопровождались, в сущности, ясными указаниями на изменения основ нашей государственной власти. Это были личные октроированные акты Государевой милости, возвещенной путем манифеста, а не в установленном статьей 50 основных законов (издание 1892 года) законодательном порядке, то есть в виде Высочайше утвержденных мнений Государственного Совета. Критики акта 6 августа 1905 года, учреждавшего Государственную Думу, исходя из того взгляда, что Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета 6 июня 1905 года, укрепляя порядок издания законов, обязывало Сенат не обнародовать законодательных постановлений в случае, если порядок их издания не соответствует правилам основных законов, считали положение 6 августа лишь Высочайшим повелением, изданным в порядке управления, а потому могущим быть ежеминутно отмененным. Нельзя не признать этот взгляд, быть может, и правильно обоснованным с логической точки зрения общей теории права, не вполне обоснованным с исторической и практической точек зрения. Во-первых, в русской истории не было случая, чтобы Верховная власть лишала народ тех милостей, которые она ему давала, и заподозрить ее в этом — это значит смотреть на русскую жизнь глазами тех теорий, которые основаны на личном недове-

рии к монарху. Во-вторых, в тех немногочисленных случаях, когда издание законодательных велений совершалось в виде манифестов*, они на практике не сопровождались утвержденным мнением Государственного Совета, что является вполне естественным, так как сам по себе манифест есть объявление Высочайшей воли по каким-либо чрезвычайным событиям, знаменующим собой известные исторические моменты, а поэтому воссоздание в России и включение в число высших государственных установлений нового образуемого из выборных лиц органа есть скорее дар Верховной власти, нежели получившее Высочайшее утверждение предположение и мнение Государственного Совета.

Реформы 1905-1906 годов не изменили известных основ государственной власти, они установили иной порядок ее волеизъявления, многое дополнили, создали известное единство действия правящих учреждений и предуказали пути, которыми должно развиваться разорванное единство народной мысли с царским решением. Указ Сенату 23 апреля 1906 года, которым были объявлены новые конституционные законы, заменившие собой прежние, до известной степени запуганные, основные законы и согласованные с дарованными за последнее время манифестами правами, ясно и определенно говорил о том, что издаваемая конституция сохраняет в своих основных чертах прежние основы Верховной власти: «Манифестом 17 октября 1905 года Мы возвестили об осуществлении Нами законодательной власти в единении с представителями народа и о даровании населению незыблемых основ гражданской свободы.

Таким образом, в этом последнем акте, закончившем собой цикл манифестов и указов, которыми вводились изменения в политическую жизнь страны, в его заключительных словах мы видим завершение работ, возбужденных указом 12 декабря 1904 года. Принцип, высказанный в указе 12 декабря, обнародованный в неоднократно указываемом нами законе 6 июня 1905 года по отношению к старому порядку, в смысле обязательного предварительного обсуждения законопроектов в специальном органе, то есть в Государственном Совете, примененный манифестом 17 октября к новому учреждению, созданному манифестом 6 августа, — Государственной Думе, яснее очерченный манифестом 20 февраля 1906 года, установившим точнее и определеннее права Думы и Совета, нашел себе окончательную формулировку в основных законах 23 апреля. B этих новых основных законах исчезает все то различие форм законодательных велений, которые были перечислены в статье 53 тома I (по изданию 1892 года), и лишь один «закон» становится единственной формой этих велений, вместе с тем устанавливается и понятие .указа в том смысле, который ему придавался Коркуновым в его монографии «Указ и закон». Теория закона в формальном смысле, закона не по своему существу, а по форме издания, присвоение имени закона лишь велениям, изданным в установленном порядке (статьи 84- 86), получила господствующее значение.

Если, на основании статьи 53 прежних основных законов, силу закона имели различного рода наименования велений государственной власти, то с того момента, когда указом 12 декабря 1904 года было объявлено об укреплении начал законности, о сведении, так сказать, законов к одному месту, когда отличительным призна-

ком закона был выставлен порядок издания и когда вместе с тем отделены были, о чем говорит и указ 23 апреля, веления Верховной власти в порядке законодательства от иных, станет ясным, какой смысл имеет статья 84 нынешних основных законов, говорящая о законах, изданных в установленном порядке. Отныне ни доклад отдельного министра, ни положение учреждений, считавшихся ранее конкурировавшими с Государственным Советом, как, например, Военного и Адмиралтейств Советов, не могут получить по точному смыслу статьи 86 настоящих основных законов наименование и силы закона, хотя бы они даже и содержали в себе веления общего характера.

Издание основных законов, установивших и формулировавших права русских подданных и их обязанности, порядок издания законов чрез установленные органы, объединенную деятельность правительства, имело в виду ту же цель, к которой стремился еще и Сперанский, о чем он писал в своем знаменитом пермском письме в 1813 году Императору Александру I: «Весь разум сего плана (общего государственного преобразования) состоял в том, чтобы посредством законов утвердить власть правительства на началах постоянных и тем самым сообщить действию сей власти более достоинства и истинной силы»[89]. Издание их явилось завершением мысли о развитии принципов государственного устройства, высказанной еще манифестом 1810 года, что «истинный разум усовершенствований в государственном устройстве России состоял в том, чтобы, по мере просвещения и расширения общественных дел, учреждать постепенно образ управления на твердых и непеременяемых основаниях закона».

23 апреля 1906 года был тем днем, когда Россия перешла от режима, полного нередко противоречий и колебаний, опиравшегося частью на писаное право, но большей частью на временные правила и на случайные переменчивые административные распоряжения, к режиму, конституированному писаными нормами новых законов, воплотивших в себе как известные теоретические требования века, так и старые исторические принципы и практику.

страной»[90], признали, что после событий 1905—1906 годов Император Всероссийский потерял всякое свое значение и волю и стал лишь простым исполнителем велений народного собрания. B журнале «Полярная звезда» В. Гессен говорит, что после 17 октября 1905 года воля монарха, поскольку она не совпадает с волей народного представительства, лишена значения и силы закона[91].

Едва ли можно признать правильным уже при одном существовании абсолютного veto тот взгляд, что этот манифест лишил монарха свободного волеизъявления в области законодательных вопросов. Вместе с тем создавшаяся как будто в этом случае некоторая неопределенность актов, имевших своею задачею развитие дарованных реформ, изданных вскоре после манифеста 17 октября не в указанном здесь порядке, то есть без согласия не собиравшейся еще фактически Государственной Думы, заставили H. Лазаревского[92] и В. Ивановского[93] признать прекращение так называемого самодержавного режима и замену его конституционным не 17 октября, а 27 апреля 1906 года, то есть в день собрания первой Государственной Думы. Мы не можем согласиться с обоими этими положениями: во-первых, манифест 17 октября не вводил тотчас ^непосредственно новый законодательный порядок, он устанавливал его в будущем с момента собрания Государственной Думы, вместе с тем он не сопровождался отменою действия существовавших тогда основных законов, хотя пересмотр их логически являлся первой неотложной необходимостью[94], а поэтому они сохраняли в этот момент всю свою силу. Вот почему издаваемые в это время в старом установленном порядке законы были настоящими, а не «временными» законами, как это считает В. Гессен. Во- вторых, нельзя не признать, что манифест 17 октября, при сохранении общих основ власти, являлся прямым продолжением принципа привлечения выборных лиц от населения манифеста 6 августа, которым же и предусматривалось сохранение за Верховной властью права усовершенствовать учреждение Государственной Думы, «когда сама жизнь укажет необходимость изменений», которые «удовлетворяли бы потребностям времени и благу государственному». При этом следует ведь вспомнить, что по бывшему 17 октября в силе положению 6 августа о Государственной Думе, имевшей характер совещательного органа при Государственном Совете, обсуждение законопроекта в Думе не являлось обязательным признаком закона, тогда как, согласно Высочайше утвержденному мнению Государственного Совета 6 июня того же года, обсуждение в Государственном Совете было таковым признаком, и при этом по положению о Государственной Думе допускались случаи издания законов без обсуждения предварительно их в Государственной Думе. Это могло иметь место тогда (статья 53), когда, по указании Его Императорского Величества на медленность рассмотрения дел в Думе, Совет назначает срок для представления Думой своего заключения, и если он его к этому времени не получит, TO рассматривает дело сам, без всякого по сему вопросу мнения Государственной Думы.

Равным образом министры и главноуправляющие могли вносить свои дела в один Государственный Совет, если это дело не могло быть обсуждено Думой из-за неприбытия дважды на рассмотрение этого дела в Общее собрание свыше 2/3 всего числа членов, а в отдел свыше 1/2. Манифест 17 октября изменил это положение Государственной Думы и признал за нею те права, которые недавно были подтверждены за Государственным Советом в том смысле, что обсуждение законопроекта в Государственной Думе является одним из главнейших обязательных формальных признаков закона. Правда, принципы, положенные в образование Государственной Думы и Совета, были различны, и являлась полнейшая возможность делать различные выводы и о существе, и об отношениях к другим учреждениям вновь образуемого органа, однако, со строго юридической точки зрения, после октябрьского манифеста можно признать лишь уравнение прав будущей Думы с Советом в обсуждении законопроектов, что и должно было сохранять свою силу впредь до издания тех законодательных норм, которыми ясно и точно определялись права законодательных органов. Вместе с тем и день собрания первой Государственной Думы, 27 апреля, можно считать переходом к новому законодательному порядку исключительно с фактической стороны — как со дня открытия действий законодательных органов, наличие которых требует и соблюдения новых, ранее сего момента установленных правил; на этой же практической точке зрения и стоит, очевидно, манифест 20 февраля 1906 гола, постановляющий общее правило, что «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы», то есть с момента фактического существования новых органов законодательства. Ho ведь с юридической общеустановленной точки зрения, закон сохраняет свою силу до того момента, когда он будет отменен новым, с ним равносильным: манифест 17 октября не отменил существовавших основных законов, и последние сохраняли свою силу до замены их новыми, то есть до 23 апреля, когда все изданные доселе и существовавшие законоположения были соединены вместе и установили тот путь, по которому должен был идти новый законодательный порядок, и самый созыв Государственной Думы, равно как и все полномочия законодательных органов, были очерчены основными законами. Вот почему было бы более правильным признать установление у нас нового конституционного строя со дня опубликования новых основных законов, то есть 23 апреля[95].

Если же держаться того толкования, с юридической точки зрения, что в первый день собрания первой Думы произошла смена режимов, что и имеется в виду писателями, рассматривающими указанные акты с политической точки зрения, то тогда следует признать, что с этого момента режим монархический, режим верховенства единой самодержавной власти как центра и перводвига- теля в области государственной жизни, заменился теоретическим понятием народного верховенства, истинное выражение воли которого никогда не может быть точно определено, и уступил место главенству органа, служащего выражением общей народной воли, которую в свое время проповедовал Руссо как высшую суверенную власть в государстве, но и вслед за тем, испугавшись этого созданного им грозного призрака власти, а может быть, увидав трудность и даже почти невозможность осуществления практически своего принципа, объявил, как говорит Бенжамен Кон- стан70, что суверенитет не может быть ни уступаем, ни делегируем, ни представляем. Говоря иными словами, он не может быть осуществляем — это значит упразднить тот принцип, который был только что провозглашен[96].

Признав такой взгляд правильным, мы вступили бы в противоречие со статьей 4 основных законов, которая, воспроизведя до известной степени статью 1 прежних основных законов, указывает на то, что власть Императора Всероссийского основывается на милости Божьей. Тут нет статьи, подобной, например, статье 25 бельгийской конституции, 21 греческой, 31 румынской, 39 мексиканской и 71 швейцарской, говорящих, что все власти исходят от народа. По общему смыслу нашей конституции, по ее характеру октроирования следует заключить, что все власти покоятся в особе монарха и находят себе выражение в делегировании их известным учреждениям. Вот почему в тот день, в который устанавливается начало новой эры, следует видеть осуществление дарованного права, исполнение данного ранее Верховною властью обещания, а в частности исполнение велений указа монарха, назначаюшегодень, скажем словами английских официальных актов, «выслушать свой народ в парламенте». •

Равным образом возможна была бы речь о 27 апреля, как о создании нового принципа власти, если бы наша конституция, подобно, например, статье 70 бельгийской, статье 53 греческой, статье 100 нидерландской, признавала бы за Государственной Думой самостоятельное право собрания к определенному числу по собственному почину, а не по указу Императора. Вот почему все это, взятое вместе, заставляет признать лишь день опубликования основных законов днем установления нового законодательного порядка.

По своему содержанию, определяющему общий порядок государственных властей, наши основные законы, несомненно, могут именоваться тем именем, которое присвоено наукой для законов, устанавливающих внутреннюю организацию в стране,. — конституцией. И всеми авторами сочинений, касающихся вопроса о государственном строе России, после реформ 1905—1906 годов он

определяется как конституционный[97], и лишь немецкий юрист Hatschek в своем сочинении «Allgemeines Staatsrecht auf rechtsvergleichender Grundlage (Общее государственное право на основе сравнительного права)[98], не входя в разбор основ нашей власти, относит современную Россию к числу абсолютных монархий, хотя с наличием органа народных представителей. В. В. Ивановский говорит, что установленный нашей конституцией строй принадлежит к категории наименее развитых форм конституционного строя, отличительные ее черты приближают ее к абсолютной монархии, а характер возникновения ее и сосредоточение центра тяжести государственной власти в особе монарха дает повод называть русскую конституцию конституцией самодержавной. Однако «какими бы несовершенствами ни отличалась современная русская конституция, — говорит он, — ее истинное ДОСТОИНСТВО СОСТОИТ B том, что она результат народной жизни; будучи октроирована, представляя даже и теперь непосредственно плод бюрократической работы, она все же носит на себе, несомненно, следы народного влияния; этим она резко отличается от всех предшествовавших конституционных планов и проектов»[99].

A. Palme считает, что русская конституция существует несмотря на то, что в официальном и официозном языке этот термин избегается, но относит ее, вместе с японской, к типу конституций, стоящих направо[100].

H. Палиенко говорит, что «по смыслу основных законов, Россия, получившая народное представительство с законодательными полномочиями, теперьявляется конституционным государством, хотя и наименее развитого типа». Нельзя не согласиться с указанным мнением: конституция 23 апреля не заключает в себе такой грандиозной, планомерной перестройки государства, какая была, например, задумана в плане государственных преобразований Сперанского, она не провозглашала новых идей, она лишь суммировала в себе все выработанные практикой или обычаем основные государственные принципы и дарованные до этого времени права и льготы. Быть может, теоретики конституционных учений и правы со своей точки зрения, не находя наши основные законы соответствующими как новейшим взглядам теории, так и принципам некоторых иных конституционных государств, но наша конституция все-таки допускает возможность дальнейшего своего развития и изменения, а вместе с тем не идет вразрез с создавшимся народным представлением о государственном строе и не навязывает ему идей, не укоренившихся в его сознании. Едва ли можно спорить против того, что каждый основной закон государства должен воспроизводить главным образом те принципы, которые исповедуются народом в силу исторических условий и привычек. Такая естественная конституция, несомненно, более практична и жизнеспособна, нежели конституция искусственная, вот почему желательно, чтобы в конституциях не игнорировались присущие народу основные понятия в угоду известным шаблонам.

Правильность развития государственной жизни возможна лишь при системе, соответствующей всем бытовым, национальным началам, вырабатываемым веками, поколениями и историческими условиями, и существующий государственный строй должен стоять в тесной зависимости от условий развития народа и его своеобразных свойств[101].

Вот почему и писаная конституция государства не должна yxo- дить в угоду теории или подражания далее допустимого условиями государственной жизни. И вся государственная мудрость заключается не в применении теории на практике, а в становлении практики государственного строя, согласной с общими принципами народного воззрения, различными более или менее у разных национальностей.

Взгляд этот далеко не нов, встречается во все времена и эпохи. Еще Катону приписывает Цицерон (de Republ. II, 21) слова: