Конституция и федерация

В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемо­го народа Советская Россия была провозглашена федера­цией. Конституция закрепила федеративное устройство Российской республики. Поскольку на V Всероссийском съезде Советов, по предложению В.

юридическому содержанию они весьма значительны. По ним можно судить об основных принципах федерации, которая создавалась в России.

Прежде всего федерация была социалистической, федерацией нового типа, принципиально отличной от существовавших ранее федеративных объединений.

Эта форма государственного единства не нова.

Но все федерации, возникавшие доныне (Соединен­ные Штаты Америки, Швейцария и пр.), были буржуаз­ными. Да и сама идея федерации родилась как буржуаз­ная. Она уходит корнями в учение французских просве­тителей — Ш. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо. В России идею федеративного устройства государства впервые выска­зали декабристы. Так, Никита Муравьев предлагал соз­дать федерацию по географическому признаку, а наи­более радикальная часть декабристов из Общества сое­диненных славян выдвигала идею национальной феде­рации.

Великие просветители XVIII в. звали к свободе, де­мократии, миру. Однако буржуазные государства вооб­ще и буржуазные федерации в частности оказались на практике весьма далекими от таких идеалов. Буржуазное государство всегда было орудием в руках буржуазии для подавления сопротивления трудящихся, орудием наси­лия эксплуататорского меньшинства над эксплуатируе­мым большинством.

Таким образом, принимая или отрицая федерацию, нельзя абстрагироваться от условий, места и времени. Федерация сама по себе ничем не лучше, чем унитарное государство. Все дело в том, какой федерализм и какая унитарность. Федерализм буржуазный есть федерализм эксплуататорский, угнетательский; федерализм социали­стический есть федерализм раскрепощения трудящихся масс, государственная форма, создаваемая трудящимися и для трудящихся. То же можно сказать об унитарных государствах — буржуазных или социалистических.

Всякая федерация возмфжна как объединение лишь однотипных государств. Это относится и к социалисти­ческой федерации. В период создания Российской Феде­рации национальная буржуазия организовала много­численные «национальные правительства», пыталась сформировать буржуазные самостоятельные государст­ва. Однако ни одно из них по своей природе не могло стать членом Российской Федерации, хотя националисты и пробовали заигрывать с Советской властью. Только совет­ские республики в. 11918 г. смогли стать полноправными членами РСФСР. Требование однотипности членов Рос­сийской Федерации сформулировано в статье 2 Консти­туции: «Российская Советская Республика учреждает­ся... как федерация Советских (выделено нами.— Авт.) национальных республик».

Социалистический характер советской федерации определяет и ее организационные принципы, среди кото­рых прежде всего — национально-территориальный. Этот принцип отличает существеннейшим образом со­ветскую федерацию от буржуазной.

Для Коммунистической партии федерация важна не как самоцель, а как средство разрешения национально­го вопроса. В. И. Ленин подчеркивал, что Маркс и Эн­гельс считали федерацию «шагом вперед» в разреше­нии национального вопроса '. Еще до революции Ленин высказывал мысль, что в целях разрешения националь­ного вопроса в многонациональной России следует выде­лить территории, компактно населенные теми или ины­ми народами, предоставив им автономию ^[13][14].

Федерация в однонациональных государствах с точ­ки зрения марксизма-ленинизма не имеет смысла, по­скольку там нет и не может быть национальной про­блемы.

Национально-территориальная социалистическая фе­дерация выражает волю народов, ее создающих.

В ходе выработки национальной программы партии большевиков пришлось столкнуться и с другой, проти­воположной концепцией. Оппортунисты Запада (авст­ро-венгерские социал-демократы) и России (Бунд и не­которые другие национальные организации) предла­гали идею так называемой «национально-культурной автономии», то есть автономии персональной (экстер­риториальной), для каждого представителя той или иной нации независимо от места его проживания.

Большевики заняли единственно правильную пози­цию. Они выработали единый национально-территори­альный принцип в решении национального вопроса, в устройстве национальной государственности. Это позво­ляет иметь дело с народами, более или менее компактно живущими на определенной территории, что, собствен­но говоря, и создает объективную возможность для на­ционально-государственного строительства.

Национально-территориальный принцип нашел свое юридическое выражение в первых же важнейших актах Советского государства, посвященных национально­му вопросу,— в Декларации прав народов России, в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого на­рода, в резолюции III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики».

Тем не менее в ходе работы над проектом Конститу­ции возник спор о применимости этого принципа в Со­ветском государстве. Уже на первом заседании Консти­туционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. при обсуж­дении порядка работы И. В. Сталин предложил «столко­ваться, как понимать федеративную республику, кото­рую мыслят по-разному» '. С этой целью комиссия и по­ручила ему и представителю Наркомата юстиции профес­сору М. А. Рейснеру подготовить доклады об общих прин­ципах федерации.

В своем проекте «Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики», исходя из программных положений пар­тии и сложившегося законодательства, И. В. Сталин сформулировал принцип построения РСФСР следующим образом: «Советы областей, отличающихся особым бы­том и национальным составом,— объединяются в авто­номные областные союзы...

...Областные советские союзы объединяются на на­чалах федерации в Российскую социалистическую рес­публику...» ^[15][16]

Иной позиции придерживался М. А. Рейснер. Он оши­бочно считал, что национальный вопрос — пережиток феодализма, изживаемый уже в буржуазном государ­стве. «Национальный принцип,— писал он в своем док­ладе,— идеологическое начало, которое даже в рамках

современного буржуазного общества может играть лишь весьма второстепенную роль и по крайней мере времен­ную роль»'. Справедливо отмечая классовые антагониз­мы, раздирающие капиталистическое общество, М. А. Рейснер пришел, однако, к неверному выводу, что эти противоречия делают невозможной национальную кон­солидацию.

Тем более, считал он, при советском строе не может быть и речи о национальном вопросе, национальной госу­дарственности. Поэтому федерация должна строиться не по национальному, а по экономическому принципу. Ее членами должны быть не национальные государ­ственные объединения, а чисто хозяйственные единицы. «Для социалистического государства,— писал М. А. Рейс­нер,— национальное начало может иметь еще меньшее значение в политическом смысле, нежели в буржуазно­демократическом, ибо здесь основанием являются фор­мы экономического устройства республики на принципах социалистического хозяйственного производства, обме­на и потребления и, следовательно, на первый план вы­двигаются даже не государственные установления, а эко­номические организации».

Отголосок этой идеи мы увидим позже в проекте Кон­ституции, составленном в НКЮ. Одним из основных авто­ров проекта был М. А. Рейснер. В статье 12 упомянутого проекта говорилось: «Местные Советы и их съезды ав­тономно обеспечивают права национальной культуры...» ^[19]В Наркомюсте вообще, видимо, были популярны идеи национально-культурной автономии. В одном из ранних проектов Отдела законодательных предположений Рос-

снйская Федерация мыслилась как экстерриториальный союз народов и наций.

Проект Конституции, представленный в комиссию работником Отдела законодательных предположений Г1. П. Ренгартеном, отбрасывал не только национальный, но и территориальный принцип организации государствен­ного единства. Членами федерации, считал автор проек­та, должны быть профессиональные объединения. «Госу­дарство Российское,— говорилось в одном из вариан­тов проекта,— являет собой сложное государственное образование, состоящее из государств-членов, каковы­ми являются основные профессиональные объединения в виде пяти профессиональных федераций:

федерации земледельцев,

федерации промышленных рабочих,

федерации служащих торговых предприятий, федерации служащих у государства (чиновники), федерации служащих у частных лиц (прислуга)». В ходе дискуссии, развернувшейся по докладам М. А. Рейснера и И. В. Сталина и затронувшей не толь­ко проблему федерации, выявились довольно разнород­ные мнения, выходившие за рамки двух проектов (проект П. П. Ренгартена, не являвшегося членом Конституцион­ной комиссии, практически не обсуждался). Хотя за проект М. А. Рейснера голосовало три члена комиссии, однако саму идею федерации коммун, предложенную им, поддержал, по существу, только М. Н. Покровский. Против нее выступили Ю. М. Стеклов, Я. М. Свердлов, В. А. Аванесов, Д. А. Магеровский, А. А. Шрейдер, М. И. Лацис. Правда, позиция двух последних была близка к взглядам М.

М. А. Рейснер понимал под коммунами хозяйствен­ные единицы, которые обладали некой территорией и были, таким образом, территориальными понятиями. Прообра­зом своих коммун он считал уже существовавшие Крон­штадтскую и Петроградскую коммуны. Поэтому, по су­

ществу, от позиции М. А. Рейснера не отличается по­зиция Шрейдера, который считал, что другие губернии, уезды, волости могут стать возможными членами фе­дерации.

Взглядам Рейснера и Шрейдера близка, но не тож­дественна позиция комиссара отдела местного управле­ния Народного комиссариата внутренних дел Лациса, полагавшего, что Российскую Федерацию следует опре­делить как областную. Еще до начала работы над про­ектом Конституции, вскоре после III съезда Советов, М. И. Лацисом был разработан «Конспект о Советской власти как в городах, так и в деревнях» — своеобразная неофициальная инструкция местным Советам *. «Кон­спект» представлял себе Российскую Федерацию следую­щим образом:

«48. Губернии, связанные национальными, геогра­фическими или экономическими узами, объединяются в области.

49. Все области прежней российской территории, признающие Советскую власть и желающие быть в тес­ном союзе, составляют Российскую Социалистическую Федеративную Республику Советов...» 2

В «Конспекте» РСФСР мыслилась как союзное госу­дарство, членами которого являются области. При фор­мировании федерации национальный признак учиты­вался, но не являлся единственным определяющим фак­тором. В этой связи представляется несправедливым упрек в «географическом федерализме», сделанный в адрес М. И. Лациса И. В. Сталиным ³.

1 См.: Гурвич Г. С. История Советской Конституции. М.. 1923, с. 7.

2 Цит. по: Гурвич Г. С. История Советской Конституции. с. 97. Материалы по истории Конституции РСФСР 1918 г. дошли до нас в неполном и весьма ограниченном объеме. Лучшим соб­ранием их является приложение к книге Г. С. Гурвнча.

■ См.: Сталин И.fl. Соч.. т. 4, с. 68.

Член комиссии от максималистов А. И. Бердников выступил вообще против федерализма, за унитарность, но с допущением автономии (какой — неясно). С его точки зрения, федерация и автономия несовместимы.

Комиссия после обсуждения приняла национально­территориальный принцип построения советской феде­рации. Этот принцип и был закреплен в Конституции. Статья 2 называет Россию федерацией национальных республик. Статья 11 провозглашает, что «Советы об­ластей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные област­ные союзы...».

Однако в чистом виде осуществить национально-тер­риториальный принцип почти не удается. Необходимо учитывать еще некоторые факторы.

Национальная территория не всегда бывает эконо­мически целостной. При совместной жизни народов в течение веков возникают межнациональные хозяйствен­ные связи. Поэтому при выделении национально-госу­дарственных единиц приходилось добиваться не только их национальной, но и хозяйственной целостности. В. И. Ленин отмечал необходимость при определении границ автономных районов учитывать хозяйственные и бытовые условия. Больше того, он считал, что «на­циональный состав населения — один из важнейших экономических факторов, но не единственный и не важ­нейший среди других»

Затру днением при проведении национально-терри­ториального размежевания является исторически сло­жившаяся диффузия, взаимопроникновение, перемеши­вание народов. Поэтому не всегда удается определить абсолютное большинство коренного населения в той или иной национально-территориальной единице. Особую проблему составляли в условиях России города — очаги

' Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 24, с. 149

русского пролетариата среди национального крестьян­ства. В. И. Ленин по этому поводу писал: «Отрывать города от ' экономически тяготеющих к ним сел и окру­гов из-за «национального» момента нелепо и невозмож­но» *. Не говоря о том, что практически очень трудно проводить такое размежевание, это было бы политиче­ски неверным. Единство русского и нерусского населе­ния в автономных единицах обеспечивало руководящую роль русского рабочего класса в отношении крестьян­ства, защиту последнего от национальной феодально­буржуазной верхушки.

Города, таким образом, были русскими островками среди нерусских районов. Но при решении вопроса о внешних границах той или иной автономии иногда воз­никала проблема нерусских островков в соседних рус­ских губерниях. Дело в том, что каждый, или почти каж­дый, народ в России имел какое-то исторически сложив­шееся территориальное ядро, а кроме того, отдельные не­большие районы, находившиеся на некотором удалении от этого ядра и отделенные от него полосой русских или иных поселений. Как быть с такими островками?

Проведение национально-территориального принци­па, таким образом, требовало одновременного учета значительного числа факторов, среди которых важней­шим была воля самого населения.

Осуществление этого принципа в период становле­ния Российской Федерации претерпело определенную эволюцию. Он был известен советскому праву и до Кон­ституции. Однако практика доконституционного перио­да допускала довольно существенные отступления от него. Территория первых автономных республик, воз­никших в РСФСР в это время (Туркестанская, Таври­ческая и др.), не соответствовала границам расселения народов. Только после принятия Конституции появля-

¹ Ленин В. И. Поли. собр. соч.. т. 24. с. 149.

ются автономии с территориями, населенными той или иной национальностью. С этого времени все автономные республики, области и трудовые коммуны создаются с обязательным учетом национального состава населения.

Национально-территориальный принцип определяет, кто объединяется. Но не менее важно знать и как объ­единяется. Для советской федерации характерен одно­значный ответ: ее члены объединяются добровольно.

Принцип добровольности объединения вытекает из признания права наций на самоопределение — краеуголь­ного камня большевистской национальной программы. В ходе обсуждения Конституционной комиссией ВЦИК вопроса о характере советской федерации, естественно, возникла и проблема самоопределения наций. Проект М. А. Рейснера, по существу, игнорировал это програм­мное положение партии. Отрицая наличие националь­ного вопроса в условиях 1918 г., М. А. Рейснер сни­мал тем самым проблему самоопределения наций. Выс­тупивший первым в прениях по докладу М. А. Рейс­нера Ю. М. Стеклов справедливо заметил, что в данный момент никак нельзя отказаться от самоопределения наций. Правда, Стеклов связывал существование на­циональной государственности лишь с переходным от капитализма к социализму периодом. Жизнь показа­ла, что эта проблема выходит далеко за пределы переходного периода. Стеклова поддержал Свердлов. Принятие Конституционной комиссией идеи националь­но-территориальной федерации, естественно, означало и признание принципа добровольности ее образования.

Идея добровольности пронизывала, по существу, все статьи Конституции РСФСР, трактующие о федерации. Статья 2 гласила: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных на­ций...» С особой полнотой принцип добровольности вы­ступал в статье 8, где он раскрывался и конкретизиро­вался. Вот что говорилось в этой статье: «Стремясь

создать действительно свободный и добровольный, а сле­довательно, тем более полный и прочный союз трудя­щихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, предо­ставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полно­мочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Идею добровольности находим и в статье 11.

Ни одна из существовавших в то время буржуазных федераций не являлась добровольным объединением. Фе­дерации создавались насильственным путем. Такое поло­жение сохранилось в принципе и в последующие годы.

Добровольное объединение народов России шло еще до принятия Конституции, даже до провозглашения Совет­ского государства федерацией. Этот принцип соблюдался и после вступления в силу Основного Закона. Больше того, общероссийские органы помогали народам выявить волю к созданию национальной государственности, по­могали строить ее.

Конституция Российской Федерации допускала и свободный выход из нее. Специальной статьи об этом, правда, нет, но толкование пункта