Комиссии

При всем своем значении Сенат не мог заполнить пустоту, образовавшуюся между центром и провинцией после разруше­ния приказной системы управления72. Не случайно, именно в эти годы заметно возросла роль временных учреждений — ко­миссий, получивших широкое распространение с 60-х годов

70 История Правительствующего Сената за 200 лет.

71 ПСЗ-1. Т. 4. № 2483. 15 февраля 1712 г.

72 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры // Собр. соч. Т. 1. С. 115; Милюков П.Н. Государственное хо­зяйство России. С. 381.

103

XVII в. Как уже отмечалось, Московское правительство созда­вало временные приказы или комиссии для разбора служилых людей, межевания, проведения подворной переписи и следс­твенных дел о злоупотреблениях воевод, а чаще всего, для сыска беглых крестьян.

В начале XVIII в. временные комиссии также решали об­щегосударственные задачи, занимаясь разбором служилых лю­дей, строительством судов, разработкой нового Уложения и др. Но главным направлением деятельности этих учреждение стали розыскные и следственные дела о злоупотреблениях должност­ных лиц. «Царствование Петра I, — писал Ю.В. Готье, — явля­ется эпохой последовательного развития следственных поруче­ний: в их истории нет при Петре ни разрыва старых традиций, ни каких-либо реформ; можно наблюдать только постепенное их осложнение»73.

Выявленные М.В. Бабич новые материалы о 120 разного рода комиссиях XVIII в. позволяют дополнить наблюдение Готье и заключить, что при Петре I число следственных комиссий или канцелярий быстро росло74. Действительно, если в 1696—1698 гг. в среднем открывалось по одной такой канцелярии в год, то в 1713—1717 гг. — по три. Особенно «урожайными» в этом отно­шении оказались 1715 и 1717гг., когда были открыты соответс­твенно 6 и 5 розыскных канцелярий. В 1717 г. все 5 комиссий были учреждены 9 декабря75, вскоре после возвращения Петра I из его последней и самой продолжительной поездки в Европу, длившейся 20 месяцев.

Почему в эти годы розыскные канцелярии получили такое широкое распространение, и верховной власти пришлось на­чать настоящую войну с собственной администрацией? Пред­ставляется, что причин тому множество, но большинство из них можно свести к двум основным. Во-первых, к 1713г. в полной

73 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 2. С. 48.

74 Бабич М.В. Государственные учреждения XVIII в.: Комиссии петров­ского времени. М., 2003. С. 178—238.

75 Там же. С. 232—238.

104

мере проявились негативные последствия губернской рефор­мы 1708 г., к которым следует отнести, прежде всего, ликвида­цию большинства центральных учреждений и передачу части их полномочий губернаторам. Децентрализация власти в огромной по территории стране с малочисленным населением неизбежно вела к ослаблению связей между центральным правительством и местными властями и, в конечном итоге, к распространению злоупотреблений, произвола и казнокрадства. Вторым факто­ром, способствовавшим расцвету злоупотреблений, стало ос­лабление надзора за деятельностью администрации, что было вызвано как введением бессрочной службы местных начальни­ков, так и запрещением населению обращаться с челобитными непосредственно к царю. В XVII в. на этих двух составляющих в значительной степени и строился надзор за местным управ­лением. В условиях, когда старая система управления была раз­рушена, а новая еще не создана, ситуация усугублялась неус­тойчивостью законодательных норм и частыми, если не сказать постоянными, отлучками царя из столицы, столь нехарактерны­ми для предыдущего периода. Не последнюю роль играло и «ос­лабление чувства законности» в русском обществе XVIII в.

Временные комиссии, обладавшие полномочиями централь­ных учреждений, должны были восстановить связь между центром и губерниями, чтобы «организовать управление на началах взаи­мосвязанного во всех элементах самодвижущегося механизма»77.

76 История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 2. С. 569—570.

77 Бабич М.В. Указ. соч. С. 47.

105

В 1710-е гг. первостепенная задача правительства заключалась в установлении надзора за деятельностью местной администра­ции, и эта задача решалась со свойственной Петру I и всему пе­риоду его правления жестокостью и беспощадностью.

Система государственного управления с сильными губер­наторами и слабым центром, созданная в ходе губернской ре­формы, отвечала задачам военного времени, но не годилась для мирной жизни. В связи с этим уместно привести точку зрения Милюкова, который видел в войнах XVII и начала XVIII в. чуть ли не главную причину внутренних преобразований в России, хотя их воздействие на развитие российской государственнос­ти было различным. По образному сравнению историка, войны царей Алексея и Федора — «свежий бриз, который постепенно выветривал износившиеся части старого здания», а войны Пет­ра I — «ураган, который с треском ниспровергнул на землю са­мое здание, и притом сделал это раньше, чем можно было поду­мать о построении нового»78.

Попытки законодателя восстановить баланс между местным и центральным управлением при помощи Сената и реформи­рованных старых учреждений (Расправной палаты, Поместного приказа и др.) или новых должностных лиц, призванных огра­ничить власть губернаторов, были явно недостаточными. Петр I пытался навести порядок в управлении при помощи чрезвычай­ных мер, к которым, наряду с разветвленной сетью фискалов и многочисленными указами устрашающего характера, следует отнести и розыскные канцелярии. Однако чрезвычайные меры не восполняли недостаток центрального управления. Осознание необходимости его восстановления привело к созданию колле­гий, что, в свою очередь, сделало необходимым и преобразова­ние местного управления.