Государственный строй

Приход к власти в 1682 г. Петра I значительно ускорил социально­экономическое и политическое развитие России. Реальные преобразования начались с 1698 г. после возвращения царя из поездки по странам Европы и

подавления стрелецкого бунта в Москве.

Реформа административного аппарата. Первоначально предпринятая реорганизация, начавшаяся в период Северной войны, носила самопроизвольный характер. И только значительно позже новые административные учреждения были приведены в систему и получили соответствующие инструкции и уставы («регламенты»).

Вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках Петра I, получившего после победы в Северной войне титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Принятый в 1722 г. «Устав о наследии престола» предоставил царствующему императору право назначать наследника по своему усмотрению.

Высшим учреждением новой администрации, сменившим прежнюю Боярскую думу, стал правительствующий Сенат, которому предписывалось 1) «суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения»; 2) «дворян собрать молодых» для военной службы; 3) позаботиться об исправном сборе государственных доходов («понеже деньги суть артериею войны») и о развитии заграничной торговли. Сенат издавал указы, имеющие силу закона. Сенат, учрежденный как временный орган для управления государством в отсутствие царя, сохранился как высшее административное, судебное и контрольное учреждение.

Сенат получал донесения от местных начальников и посылал на места своих ревизоров. Для тайного надзора за финансовой и судебной деятельностью администрации Сенату было предписано выбрать обер- фискала, которому подчинялась целая сеть городовых и провинциальных фискалов (до 500). Фискалам шла 1/2 штрафа, который суд по их доносам налагал на чиновников, уличённых в должностных преступлениях. В случае недоказанности обвинений фискалы ответственности не несли. В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, а в 1722 г. - должность генерал-прокурора, который был «должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Генерал-прокурор надзирал за всеми прокурорами и фискалами и вообще был «оком» царя во всех делах государственного управления. По мере укрепления прокуратуры должности фискалов были упразднены.

При Сенате при Петре I создавались подразделения, ведавшие отдельными отраслями государственного управления: Герольдмейстерская контора во главе с герольдмейстером вела учет дворян, ведала их службой, распределяла по учреждениям чиновников; Рекетмейстерская контора ведала разрешением жалоб на волокиту дел в Сенате. При Сенате состояли комиссары от губерний (по 2 от каждой) для сношений с губернскими властями.

Петр произвел коренную перестройку и других органов центрального управления. Приказная система начала заменяться коллегиальной. В 1717­1718 г. были учреждены 9 коллегий, руководители которых являлись членами Сената. Главными считались Военная, Адмиралтейская, коллегия Иностранных дел. 3 коллегии ведали финансовыми делами: Камер-коллегия (ведомство государственных доходов), Штатс-контора (ведомство

государственных расходов), Ревизион-коллегия. Вопросами промышленности и торговли ведали Коммерц-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия. Юстиц-коллегия занималась гражданским судопроизводством. В дальнейшем функции ревизион-коллегии были переданы Сенату, а для управления дворянским землевладением учреждена Вотчинная коллегия.

Коллегиальное управление вводилось в России по шведскому образцу. В 1718 г. Петр повелел сочинить регламенты для всех коллегий на основании «шведского устава», изменив надлежащим образом «которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны». В состав каждой коллегии входили 11 членов: президент, вице­президент, 4 советника,4 асессора, к которым добавлялся 1 советник или асессор из иностранцев. Из 2-х секретарей коллежской канцелярии 1 назначался также из иностранцев. Президентами коллегий были назначены русские, вице-президентами в большинстве коллегий являлись иностранцы.

Кроме коллегий возникло большое число контор, канцелярий, департаментов и даже приказов, функции которых теперь были чётко разграничены. Преображенский приказ, Тайная канцелярия, ведавшие дела о государственных преступлениях, подчинялись Сенату. Другие органы подчинялись одной из коллегий или сохранившимся на новой основе приказам.

Введением коллегиальной системы Петр надеялся достигнуть в управлении большего порядка и законности, устранить произвол, личное усмотрение и злоупотребления, присущие единоличным правителям. В коллегиях все вопросы должны были решаться присутствием её членов, т.е. гласно, под неусыпным контролем прокуроров и фискалов, которые вводились не только в главных учреждениях страны, но повсеместно. Такая организация, при её несомненных достоинствах, затрудняла оперативное принятие решений и их выполнение. Была даже введена особая должность рекетмейстера для принятия и рассмотрения жалоб на волокиту или несправедливые решения коллегий. Рекетмейстер доносил о них Сенату, а в некоторых случаях докладывал дело самому государю.

Церковная реформа. Большое значение в утверждении абсолютизма имела церковная реформа. После смерти патриарха Адриана (1700 г.) Петр I запретил избирать ему преемника. Управление церковью поручалось одному из митрополитов, выполнявшему функции «местоблюстителя патриаршего престола».

Сторонник петровских преобразований псковский епископ Феофан Прокопович написал «Духовный регламент», утверждённый манифестом Петра I как законодательный акт. В нем обосновывалась церковная реформа, определялись функции Синода по управлению церковью. Церковная реформа означала ликвидацию самостоятельной политической роли церкви, ставшей составной частью бюрократического аппарата абсолютистского государства.

Реформа местного управления. В 1702 г. отменяется институт губных старост и их функции передаются воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. В 1705 г. этот порядок становится обязательным и повсеместным. Таким образом, коллегиальное начало было введено в сферу местного управления.

В 1708 г. территория государства была разделена на 8 губерний. В 1719

г. количество губерний увеличилось до 11, и делились они на провинции и дискриты. Наряду с изменением системы органов центрального управления претерпела существенные изменения и система местного управления. В ходе реформы в 1712-1715 гг. сложилась 3-хзвенная система местного самоуправления и администрации: уезд - провинция (возглавлял обер- комендант, которому подчинялись коменданты уездов) - губерния. Во главе губернии стоял назначаемый монархом губернатор, реализующий следующие основные функции: административную (управление); военную (возведение крепостей, заготовка провианта, контроль за рекрутскими наборами и т.д.); финансовую (надзор за поступлением податей и отправлением повинностей); полицейскую (поимка беглых и беспаспортных, меры по борьбе с болезнями, почтовое дело и т.д.).

При губернаторе с 1713 г. учреждаются ландратские коллегии из 8-12 членов выборных из числа местного дворянства, позже ставшие исполнительным органом при губернаторе. Во главе провинции стоял воевода, выполнявший аналогичные функции, что и губернатор. В губерниях и провинциях было учреждено большое количество различных должностных лиц, ведавших отдельными вопросами управления. В 1715 г. были ликвидированы уезды.

2-ая областная реформа была проведена в 1719 г. 11 губерний были разделены на 45 провинций (затем их стало 50), во главе этих единиц были поставлены также губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Делились провинции на округа-дистрикты. Администрации провинций подчинялись непосредственно коллегиям. 4 коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции, Вотчинная) располагали на местах собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен- казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).

В 1724 г. территория России была разделена на полковые дистрикты, границы которых не совпадали с продолжавшими существовать гражданскими дистриктами. Целью их введения являлась необходимость упорядочить переписи населения, сбора подушной подати; усилить военно­карательные меры на местах; перевод содержания армии за счет населения, где были расквартированы войска в условиях мирного времени. В результате функционировали 2 системы управления, параллельно действующие военная и гражданская. Петровские реформы создали громоздкий аппарат управления, который после его смерти был ликвидирован.

Городская реформа. Преобразование местных органов управления началось в городах. В 1699 г. был обнародован указ о городской реформе, который провозгласил создание органов городского самоуправления - Бурмистерскую палату (с 1700 г. - Ратуша) в Москве и земские избы в других городах. Бурмистерской палате были подчинены все выборные органы местного управления (губы).

осуществляли выборные из купечества независимые от воевод бурмистерские избы (земские избы). Воеводы в городах осуществляли лишь военные и полицейские функции. Несмотря на выборный коллективный характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли стать эффективными.

В 1718 г. издается Учреждение о губерниях с царскими наместниками, воеводами и другими государственными чиновниками, а в 1724 г. - Положение о городских магистратах. Городским управлением при Петре I стали ведать в губернских городах магистраты, а в уездных - ратуши. Общее руководство ими осуществлял учрежденный в 1721 г. Главный магистрат. Городские органы занимались сбором податей, народным образованием, выполняли судебную и полицейскую функции, решали текущие вопросы. В 1727 г. магистраты были преобразованы в ратуши. Городское управление регулировалось регламентом Главного магистрата 1721 г., Инструкцией городовым магистратам 1724 г.

Военная реформа. После ликвидации стрелецкого войска и поражения русских войск под Нарвой в начале Северной войны Пётр I провёл коренную реорганизацию вооруженных сил. В короткое время была создана мощная регулярная армия, основу которой составили пехотные и кавалерийские полки, артиллерийские подразделения с единообразным штатом, обмундированием, вооружением, а также впервые в России создавался военный флот. Развитие металлургии в стране способствовало значительному росту производства артиллерийских орудий. Правовыми основами новой армии и флота стали Воинский (1716 г.) и Морской (1720 г.) уставы, в разработке которых участвовал сам Петр I.

Создание регулярной армии и флота потребовало изменения принципов их комплектования. Воинская служба объявлялась пожизненной. Прежний беспорядочный «прибор» в солдаты «охотников» и «даточных людей» был заменен периодическими рекрутскими наборами. 1-ый был произведен в 1705 г., и затем до 1710 г. наборы повторялись ежегодно по норме - по 1 рекруту с 20 тяглых дворов, что должно было давать около 30 тысяч рекрутов в каждый набор. Для подготовки офицерского состава было учреждено несколько специальных школ: «навигацкая» (морская), артиллерийская, инженерная. Но главной военно-практической школой подготовки офицеров для армейских полков служили гвардейские полки - Преображенский и Семеновский, к которым в 1719 г. был добавлен Драгунский полк. Царский указ 26 февраля 1714 г. категорически запрещал производить в офицеры дворян («и иных со стороны»), которые не служили солдатами в гвардейских полках и «с фундаменту солдатского дела не знают». Это положение закрепил и Воинский устав 1716 г. Преобразованные вооруженные силы России не уступали армии и флоту ведущих европейских держав, но их содержание являлось дорогостоящим. После окончания войны со Швецией армейские полки были расквартированы в городах и сёлах страны, что легло дополнительным бременем на податные сословия.

Полицейская реформа. В первой четверти XVIII в. начинается создание регулярной общей полиции (полиции благочиния). В 1718 г. учреждается должность генерал-полицмейстера в Петербурге, затем в 1722 г. в Москве - должность обер-полицмейстера. При этих начальниках создавались канцелярии с утверждённым штатом. В их немногочисленный состав включались солдаты и унтер-офицеры, возглавляемые обер-офицерами. Для наведения порядка широко привлекалось население. Город был поделен на 10, 50, 100 дворов, во главе которых стояли десятские, пятидесятские, сотские, назначаемые из местного населения и осуществляющие охрану улиц по ночам, контроль за пожарным и санитарным состоянием. В дальнейшем

полицейские органы стали создаваться по всей стране. К 1733 г. полицмейстерские конторы имелись уже в 23 губернских и провинциальных городах. Функции полиции были весьма разнообразны и обширны: охрана порядка, борьба с преступностью в городе, городское благоустройство, поимка беглых крестьян, противопожарные мероприятия и др.

Наряду с общей полицией в XVIII в. создается политическая полиция. Органы политической полиции были малочисленны и состояли из особо доверенных лиц. При Петре I было 2 органа политического сыска: Преображенский приказ, в котором рассматривались политические дела всей страны, и Тайная канцелярия, в которую поступали дела, возникавшие в Петербурге и близлежащих городах. Функционировали они автономно друг от друга. После смерти Петра эти органы были ликвидированы: Тайная канцелярия - в 1726 г, а Преображенский приказ - в 1729 г. Их полномочия перешли к Сенату и вновь созданному Верховному Тайному Совету, а в 1731 г. - к образованной Тайной розыскной канцелярии.

В правление Анны Иоанновны и её фаворита Бирона политические репрессии стали повседневностью.

Судебная реформа. Во главе судебной системы, как и прежде, стоял монарх, но все сложные дела поступали из Сената на его личное утверждение. Высшей судебной инстанцией после главы государства являлся Сенат, с 1718 г. ставшей высшей апелляционной инстанцией. Важным судебным органом средней инстанции стали коллегии. Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и надворными судами и была для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. В ее компетенцию входили все дела, связанные с иноземцами, и дела по доношениям фискалов. В 1719 г. были созданы надворные суды, а позже - нижние, городовые и провинциальные суды. Надворные суды возглавляли губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Впоследствии нижние суды упразднили.

Кроме системы общих судов, была создана система особенных судов.

Функции городских судов выполняли магистраты и бургомистры. Военные суды состояли из 2-х инстанций - генеральный кригсрехт и полковой кригсрехт. Церковный суд состоял из 3-х инстанций: Синод как высшая инстанция, суд епископа и суд духовного правления. Крестьяне были подсудны вотчинному суду. Таким образом, была предпринята первая попытка частичного отделения суда от администрации.

Установление абсолютизма и петровские реформы имели огромное прогрессивное значение. Российское государство значительно окрепло, расширилось, пополнило список передовых европейских держав. Государственный аппарат в значительной мере был упорядочен. Вместе с тем увеличилась тяжесть феодально-крепостнического угнетения крестьян, возможность проявления царского деспотизма, злоупотреблений чиновничества и произвола помещиков.

Дальнейшее развитие российского государства было связано с последующим укреплением абсолютизма. В этот период проявились следующие основные тенденции общественного и государственного развития: усиление роли дворянского сословия, расширение его

политического и правового статуса; сокращение экономического и политического влияния духовенства; установление почти полного бесправия крепостных крестьян, усиление их гнёта со стороны помещиков; продолжение территориального расширения Российской империи; оформление «просвещённого абсолютизма»; постепенное снижение роли коллегиальности в государственном управлении и возрастание роли единоначалия;

совершенствование полицейских органов, системы городского и сельского сословного самоуправления и суда.

После смерти Петра I значение Сената резко уменьшается. В 1726 г. при Екатерине I создается Верховный тайный совет, который становится главным органом управления в стране. Упраздняется должность генерал-прокурора, на местах прокуратура приходит в упадок. Функции контроля за Сенатом переходит к Тайному совету, из-под контроля Сената выводятся коллегии. При Анне Иоанновне Верховный Тайный совет упраздняется, вновь возрастает роль Сената на непродолжительное время. При Елизавете Петровне Сенат в государстве получает такую власть, которой не обладал никогда (издавал законы, раздавал чины, земли, распоряжался финансами и т.д.). Екатерина II реорганизует Сенат и разделяет его на 6 департаментов, каждый из которых ведал определенным кругом дел.

Политика, которую проводила Екатерина II - политика «просвещённого абсолютизма» - была характерна для многих европейских монархий той эпохи и предполагала правление «мудреца на троне», благодетеля всей нации, покровителя наук и искусств. Стремление соответствовать этому образу не помешало Екатерине усилить крепостной гнёт и распространить его на новые земли. В самом начале царствования Екатерина приняла ряд важных мер в области внутренней политики. В 1763 - 1764 гг. была произведена секуляризация церковных и монастырских земель с населением около 1 млн. душ мужского пола. Эти земли передали в ведение «Коллегии экономии», а живших в них крестьян стали называть «экономическими крестьянами».

В 1762-1763 гг. Екатерина издала манифесты с призывом для поселения в России иностранцев, которым обещались правовое покровительство, религиозная свобода и податные льготы. Особенно много колонистов было привлечено из Германии. Они получили для поселения прекрасные черноземные земли в Поволжье (в Саратовской области). Для организации медицинской помощи населению в 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия.

В 1764 г. последовало окончательное упразднение «гетманского правления» на Украине. Вместо него была учреждена Малороссийская коллегия под председательством генерала графа Румянцева.

Манифест 1763 г. повелевал «все судебные места наполнить достойными и честными людьми» и назначить им «довольное жалованье» «к безбедному пропитанию», чтобы избавить просителей «от насилия и лихоимства» чиновников. В то же время был издан манифест об установлении штатов разных присутственных мест.

В 1762 г. правительство упраздняет Тайную розыскную канцелярию. Но в том же году в составе Сената учреждается Тайная экспедиция, в состав которой входят почти все чиновники упраздненной канцелярии. Тайная экспедиция подчинялась генерал-прокурору и находилась под личным контролем императрицы Екатерины II. Наряду с Тайной экспедицией в эпоху «просвещённого абсолютизма» создавались и другие органы для расследования политических дел. Широкую известность получили секретные комиссии с чрезвычайными полномочиями при проведении карательных мероприятий против восставших крестьян, в распоряжении которых находились воинские команды (могли приговаривать крестьян к телесным наказаниям кнутом и плетьми, выносить смертные приговоры).

Екатерина II провела новую масштабную реформу местного управления. Деятельность местных органов управления попала под влияние дворянского самоуправления - губернских и уездных дворянских собраний. В

их состав входили дворяне, отвечающие определенному возрастному и имущественному цензу. Собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, которые имели громадное влияние в своей губернии и уезде.

Восстание крестьян под руководством Пугачёва (1773 -1775 гг.) показало неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников. Всё это вызвало губернскую реформу 1775 г., которая проводилась в жизнь в течение 20 лет. Главной целью реформы являлось приспособление государственного аппарата к осуществлению его фискальных и карательных функций. Для этого проводились разукрупнение губерний и ликвидация провинций.

Губернию составляла территория с населением в 300-400 тыс. душ, она делилась на уезды по 20-30 тыс. душ. Вместе с упразднением провинций были отменены должности воевод. При организации губернского и уездного управления была предпринята попытка разделить местные власти, отделить судебную власть от административной. Во главе каждой губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором (вместо ландратских коллегий при губернаторе было учреждено губернское управление также в качестве совещательного органа). В губерниях и уездах был создан ряд вспомогательных органов. Новая система должна была стать достаточно гибкой и подвижной для организации немедленного подавления всяческих крестьянских волнений. Губернатору принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял Губернское правление, в которое, кроме него, входили 2 советника. Губернатору был непосредственно подчинён губернский прокурор, выполнявший надзорные функции по отношению ко всем губернским органам. В его распоряжении находились 2 стряпчих.

Всеми доходами и расходами губернских органов ведала Казенная палата (орган местного финансового управления), возглавляемая вице­губернатором. Губернские судебные учреждения представляли собой 2 палаты: Палата уголовного суда и Палата гражданского суда. Само судопроизводство имело сословный характер: для рассмотрения дел дворян созывался Верхний земский суд в составе 2-х председателей и 10 заседателей; горожан судил Губернский магистрат в составе 2-х председателей и 6 заседателей; дела казённых крестьян рассматривала Верхняя расправа, включавшая 2-х председателей и 10 заседателей.

В уездном городе администрацию возглавлял комендант, а там, где его не было, - городничий. В более крупном городе имелся подчинённый городничему начальник полиции. Финансовыми вопросами в уезде ведал уездный казначей, а земельными - уездный землемер. Надзорные функции выполнял уездный стряпчий. Медицинскую помощь оказывали уездный доктор и лекарь. Судебные дела дворян в уезде рассматривал Уездный суд в составе судьи и 2-х заседателей. Дела городских жителей разбирал городской голова или выборный городовой магистрат в составе 2-х бургомистров и 4-х ратманов. Дела казенных крестьян в уезде рассматривала Нижняя расправа в составе расправного судьи и 8 выборных заседателей. Расправные судьи назначались губернским правлением из числа дворян.

Школы, больницы, богоугодные заведения находились в ведении Приказа общественного призрения.

Реформой 1775 г. была введена должность генерал-губернатора, которому обычно поручалось управление несколькими губерниями. Полномочия генерал-губернатора были несколько шире, чем полномочия губернатора. Ему подчинялись губернаторы, он являлся

«главнокомандующим в отсутствие императорского величества», имел право непосредственного доклада императору, принятия экстренных мер в случае народных волнений и стихийных бедствий и т.д.

Реформа 1775 г. носила ярко выраженный феодально-крепостнический характер: значительно укрепила позиции дворянства на местах; был создан аппарат, который мог эффективнее, чем прежде, пресекать классовые выступления угнетённых крестьян; попытка отделить судебную власть от административной, хотя и не удалась в полной мере, носила прогрессивный характер.

В период своего правления Екатерина II продолжила начинания Петра I в области создания регулярной полиции. С 1775 г. полицию в Москве и Петербурге возглавляли обер-полицеймейстеры, в губерниях - губернаторы, в уездах - земские исправники, в городах - городничие. В связи с усилением народных волнений в 1782 г. в городах были созданы специальные полицейские органы - Управы благочиния. Они подчинялись губернскому правлению и состояли из городничего (в столице - полицеймейстера), пристава по уголовным делам, пристава по гражданским делам и 2-х ратманов, избиравшихся горожанами. Управа благочиния была наделена широкими полномочиями и могла вмешиваться во все стороны жизни горожан: должна была обеспечивать «благочиние, добронравие и порядок» в городе; следить за исполнением законов, пресекать их нарушения; проводить в жизнь решения местных административных и судебных органов; рассматривать мелкие уголовные дела о кражах (на сумму до 20 руб.) и т.д.

Важное место среди карательных органов Российской империи занимали тюрьмы и другие места исполнения наказаний. Согласно Соборному уложению 1649 г., тюремное заключение как мера наказания предусматривалось в 40 случаях. Широко применял эту меру и «Артикул воинский» 1715 г. Все места заключения находились в ведении местных властей, за исключением тех мест, где содержались особо опасные преступники. Заключенные в тюрьмы и крепости могли содержаться в железных оковах или деревянных колодках. Государство, как правило, совершенно не заботилось о содержании заключенных: они сами добывали себе пропитание, прося милостыню. После губернской реформы 1775 г. стали создаваться смирительные дома, в которые направлялись лица, отнесённые административной властью к «лицам непотребного и невоздержанного жития». Были созданы работные дома, предназначенные для заключения нищих и бродяг, где они подвергались жестокой эксплуатации. В XVIII в. единая государственная система мест отбывания наказаний ещё только начинала формироваться.

6.4.