ГОРОДСКОЙ СТРОЙ ПРУСІИ.

ХѴШ столѣтіе въ Германіи, какъ н во Франціи, было временемъ полнаго паденія городовъ, временемъ полнаго подчиненія ихъ въ административномъ отношеніи королевской власти; временемъ, когда всѣ средневѣковыя должностныя лица и учрежденія городовъ обратились въ правительственные административные органы.

Паденіе свободнаго городскаго строя Германіи началось въ сущности съ того момента, когда города достигли наивысшаго развитія и процвѣтанія, когда все городское "управленіе попало въ руки одного класеатородскагопаселешн—пѣкоторыхъизъ цеховъ. Причина паденія независимости—съ одной стороны въ вырожденіи, если можно такъ выразиться, сознанія въ правящемъ городскомъ классѣ общности интересовъ, въ замѣнѣ ихъ въ немъ интересами эгоистическими; съ другой—въ быстромъ развитіи верховной, государственной властн, незамедлившей забрать въ свои руки городскую администрацію, что значительно облегчалось именно вырожденіемъ правящаго класса городскаго населенія.

Правящій слой населенія своими притѣсненіями промышленнаго населенія городовъ, своими суровыми мѣрами противъ свободнаго занятія ремеслами, вызвалъ въ теченіи ХѴШ ст. сна- [80]

чала цѣлый рядъ возстаній промышленныхъ цеховъ въ такихъ городахъ, какъ Аугсбургъ, Бременъ lj; а потомъ и энергическое вмѣшательство въ городское управленіе государственной властн. Это вмѣшательство началось съ угрозы уничтожить нсѣ цехи въ случаѣ дальнѣйшихъ злоупотребленій; перешло въ регулированіе ихъ статутовъ, а иотомъ и городскаго управленія вообще.

Верховная власть, регулируя городское устройство, оставляла неприкосновенными его исторически выработавшіяся средневѣковыя Формы. Ona лишь заполняла эти Формы облюбованнымъ ею содержаніемъ: городской совѣтъ остался, но выборы въ него перешли въ руки представителей верховной властн и лхъ чиновниковъ; другими словами, это учрежденіе обратилось просто въ правительственное учрежденіе.

Члены магистратовъ въ ХѴШ ст. или выбирались иодъ сильнымъ вліяніемъ правительства или часть ихъ прямо назначалась имъ 3); случалось, какъ напр., въ Soest, что первый преобразованный магистратъ въ полномъ своемъ составѣ назначался

f) Maurer, GescHithte der stdt4everf. in Deutschland. IV. 119.

') Maurer, ibid. 234.

5) Въ Оппенгеймѣ изъ девяти членовъ магистрата одішъ назначался правительствомъ. Въ Фрейбургѣ еще въ 1698 году въ магистратъ предсѣдатель назначался правительствомъ—Maurer, 238, 240.

Hanp., въ Вѣнѣ выборы въ члены магистрата производились въврпсутствіи двухъ правительственныхъ коымиссаровъ и результатъ выборовъ санкціонировался правительствомъ. Maiirer, ihid. 237; а въ слѣдующіе года тоже постановлено относительно Праги, Фрейбур- га, Граца п др. lbid. Это вліяніе правительства росло до тѣхъ иоръ, пока все городское управленіе совершенно ускользнуло изъ рукъ ropo- жан'ь. Тоже—въ Мюнхенѣ, гдѣ всѣ выборныя должностныялицагоро- да утверждались правительствомъ. Ibid. 248.

королемъ, а потомъпостояниоимъ назначался городской голова (Stadtpresident) ’).

Утвержденіе выборныхъ должностныхъ лицъ верх«вной властыо въ концѣ ХѴШ ст. сдѣлалось всеобщимъ явленіемъ. A это право утвержденія не замедлило перейдти повсюду почти въ право назначенія. Такимъ образомъ городскіе совѣты постепенно обратились просто въ правительственныя коллегіальныя учрежденія.

ствеиныхъ чиновниковъ городская полиція въ узкомъ смыслѣ этого слова: еще начиная съ половины ХѴІстолѣтіялздаетсяцѣ- лый рядъ такъ называемыхъ PoIizdordnungen, касающихся ши отдѣльныхъ городовъ, пли городовъ цѣлой провинціи; всѣ они имѣютъ своимъ содержаніемъ точное опредѣленіе образа дѣйствій городскихъ совѣтовъ но отношенію къ той или другой отрасли ІІОЛИЦІИ въ тѣсномъ смыслѣ этого слова J).

Таже участь постигла городскую автономію н uo отношенію ко всѣмъ остальнымъ сторонамъ управленія. Всѣ эти стороны сначала подвергались, какъ и полицейская, точному правительственному регулированію, а потомъ, постепенно переходили въ руки правительствеиыхъ органовъ; этой участи подверглось даже управленіе собственнымъ, городскимъ, имуществомъ: введенъ былъ строгій правительственный надзоръ, черезъ особыхъ чиновниковъ за распоряженіемъ городской собственностью а).

’) Ibid, m

“) Ibitl. 273.Въ Верлнюѣ инѣкотормхъдругнхъгородахъПруе- сіи полиція въ началѣ XYIU ст. (1735 г.) передана была совмѣстному вѣдѣнію городского совѣта я оеобаго правительственнаго учрежденія; а сень лѣтъ спустя—въ исключительное вѣдѣніе особой полицейской директоріи. Такая же правительственная полицейская дирекція учреждена въ M іи и X е п ѣ въ 1796 году,

s) ll)id. 260. Въ 1715 году постановлено бьтло, что никакая городская постройка, смѣта которой превышаетъ сумму въ шесть талеровъ, не можетъ пмѣть мѣста безъ разрѣшенія мѣстнаго правительственнаго чиновника—conimissarius Ioci. Ом. Ronne, die preussisch. Stiid(pordmmg. 1808 н 1831. (Иад. 1840 г.) Einl стр. 9: городской ма

Такимъ образомъ руна правительства проникала во всѣ складки общественной городской администраціи.

Представители просвѣщеннаго абсолютизма думали этимъ путемъ нс только искоренить тѣ злоупотребленіи, которыясильно развиты были въ отжившихъ Формахъ самоуправленіи городскаго, по и заставить идти впередъ, развиваться самую общественную жизнь городовъ; omi смѣло брали иа себя, и исключительно на себя, великую и блестящую задачу развитія цивилизаціи. Ни въ какія другія еилы, кромѣ собственныхъ оіш не вѣрили. Отсюда— нхъ стремленіе забрать вь свои руки, подчинить своему вѣдѣнію и вліянію всѣ Фіібры общественно-государственной ишзіш.

Ho онп жестоко ошиблись въ своихъ разсчетахъ, нопрайней мѣрѣ по отношенію къ общественной и административной жизни городовъ. Едва прошо.гь какой нибудь десятокъ лѣтъ послѣ окончательнаго, полнаго водворенія въ городской администраціи суровой правительственной опеки, какъ сами же правительства вынуждены были въ большинствѣ германскихъ государствъ отказаться отъ этихъ своихъ взглядовъ u развязать тотъ узелъ, которой они такъ крѣпко завязала надъ городскимъ самоуправленіемъ. lEro же ихъ побудило къ этому? Самый историческій порядокъ событій, заставившій правительства сознаться въ собственномъ безсиліи, заставившій обратиться ихъ къ содѣйстяію гражданъ. Ио пусть причину этого поворота объясняетъ собственными словами одинъ изъ величайшихъ администраторовъ своего времени ')• гистратъ безъ разрѣшенія правительственныхъ учрежденій, въ данномъ случаѣ 'гпкъ наз. Kriegs imd Domaiiieii-Kammeni—ничего не зюгъ пред- нрпшіть въ городскихъ дѣлахъ.

') Я гояоріо о знаменитомъ прусскомъ министрѣ ІІІтейнѣ. Онъ говоритъ, разумѣется, лпшъ о городахъ Пруссіи; но съ этого вреысіш н буду въ моемъ очеркѣ ішѣть къ виду только города атого германскаго государства, какъ потому, что прусское городовое положеніе съ тѣми или другими измѣненіями пведено въ большинствѣ городовъ Германіи, такъ и потому, что въ этомъ же источникѣ и только въ немъ (изъ германскихъ) черпало н наше законодательство.

Штейнъ прямо называлъ подобнаго рода правительственную опеку, какая постигла городское управленіе и проникала во все и во вся «оковами, благодаря которымъ бюрократія задерживаетъ порывъ человѣческой дѣятельности[83], оковали, которыя необходимо разбить во что бы то ннстало ‘).

Пеликій министръ въ данномъ случаѣ не ошибался: жизнь въ городахъ, несмотря на увеличеніе нхъ благосостоянія, замерла: горожане нисколько не интересовались управленіемъ города оно было совершенно чуждо имъ. Лучшіе люди старались избѣгать назначенія въ городскія должности, не желая изображать изъ себя инзшихъ правительственныхъ агентовъ. Въ концѣ XAIJI столѣтія правительство стало занимать высшія городскія должности инвалидами *,. Понятно, это послѣднее ^бстоятельство не могло привлекать горожанъ къ общественной службѣ. Ионнгно, съ другой стороны, что и правительственные агенты, хотя и инвалиды только, нс могли являться истинными представителями городскихъ интересовъ.

Всѣ эти недостатки городскаго управленія, видныя и въ обыкновенное, мирное время, должны были выступить, говоритъ одинъ изъ изслѣдователей нѣмецкаго городскаго устройства ), на

‘) Pertz, das Lelien des minist. Freihern vom Stein. I. 415,

2) Ibid. 42G.

г) Ibid. II, 150 її 152—письмо Штейна къ министру ШрСттеру.

4) Ibid. II, 150. См. также ROnne—назв, соч., стр. 9. Въ концѣ XVH ст. великій курФіпрстъ бранденбургскій зачастую назначалъ пъ члены городскихъ магистратовъ своихъ собственныхъ слугъ, притомъ низшаго разбор»—камердинеровъ и придворныхъ лакеевъ. Maurer, IV. 257.

*)Mascher,die stadtische Komnumal-Verfnssmig oder die stadt. KouimunaI-Beamte rreiisseiis. 1860.

свѣтъ божій во всей некрасивой наготѣ ихъ нъ злосчастный 1806 годъ. Дѣйствительно, во время Французскаго погрома прусское правительство во очію убѣдилось въ тѣхъ ужасныхъ результатахъ, къ которымъ привело городское населеніе все проникающая нравнтельствепиая опека ХѴШ столѣтія. «Когда насталъ злополучный 1806 годъ г, говоритъ ROnne1 «когда разсѣянное войско, разслабленное чиновничество изчезли пли обязадисьпередъ побѣдителемъ не служить; но когда пародъ н государство еще существовали, тогда то н стало ясно, что многія гражданскія добродѣтели испарились въ народѣ, что духа общности въ {городахъ Пруссіи не существуетъ, что всякая способность жертвовать частнымъ общему, всякое воодушевленіе, всякая люЙовв къ общественнымъ дѣламъ давнымъ давно изчезли, а вмѣстѣ съ тѣмъ лзчезла и лучшая основа любви нъ отечеству» 1J, Bcc это сознавалось лучшими людьми сноеговремеіш; сознавалось, мы видѣлн, прежде вссго главой министерства; скоро было сознано н самимъ королемъ; сознавалось оно и самимъ населеніемъ. Bce лучшее взялось за отысканіе средствъ къ поднятію народнаго сознанія, возрожденію «народа», къ развитію въ немъ сознанія общественно-государственныхъ интересовъ. Люди мысли обращались къ народу съ словами убѣжденія. Люди практики, въ рукахъ которыхъ сосредоточивалась администрація иолураздавлсннаго государства, принялись за преобразованія. II тѣ и другія имѣли одну ii туже цѣль. Убѣдившись въ песостоятслыюсти старыхъ началъ, правительство принимается строить свою административную систему на новыхъ. Гѣшено улучшить положеніе городскаго и сельскаго населенія, призвать ихъ къ жпзни. 9 октября 1807 года нзданъэдиктъ, которымъ уничтожаются подданническія отношенія сельскаго населенія къ землевладѣльцамъ, а вслѣдъ за этимъ уничтожаются судебныя и принудительныя права помѣщиковъ по отношенію къ этому населенію. Въ тоже времн приступаютъ къ реорганизаціи городскаго устройства и управленія, Штейнъ дѣятельно берется за это дѣло лишь только вступалъ, послѣ Гарденберга, въ министерство. IIo его порученію директоръ полиціи города КОннгсберга, Фрей, составилъ планъ новаго городскаго устройства и управленія, на основаніи *)

котораго и выработана была «конституція для всѣхъ городовъ вь восточной IIpycciir, Литвѣ н западной Пруссіи вмѣстѣ съ инструкціей длн представителей городскаго населенія», которая пройдя черезъ рядъ учрежденій въ теченіи двухъ мѣсяцевъ, была обнародована 10 ноября L 80Я года подъ именемъ *городовато положенія» '). Города ГІруссііі получаютъ ■ широкія нрава автономіи.

Имѣя въ виду, что новое городовое положеніе создается по- мысли Штейна имѣя въ виду взглядъ этого министра на администрацію вообще, взглядъ, въ которомъ высказывается такая глубокая ненависть, къ бюрократіи и такая искренняя и глубокая вѣра и надежда на участіе въ чей опредѣленныхъ народныхъ элементовъ, легко пояять,на какихъ началахъ строптсягородовос положеніе 1808 года Эти начала будутъ тѣмъ болѣе понятны, когда вспомнимъ ради к а к и x ь ц ѣ л e й создается это положеніе.

Уничтоживъ дѣленіе городовъ на n о с p с д С T В С IIII ы e, т, e. принадлежащіе частнымъ владѣльцамъ и только чрезъ поерсд- ство этихъ послѣднихъ подчиненные королевской власти II H C- n о с p e д с т в e її и ы е н лишивъ частныхъ владѣльцевъ ео ipso всѣхъ правъ на жителей первыхъ, правъ протнворѣчащихъ закону, городовое положеніе 1808 дѣлитъ в с ѣ города, но количеству ихъ населенія на три категоріи: большіе, средніе и малые 4). Представителемъ города является Магистратъ, распоряженіямъ котораго городъ обязанъ подчиняться 3); а само гражданство по отношенію ко всѣмъ общественнымъ дѣламъ олицетворяется въ свонхъ представителяхъ плп депутатахъ, которыхъ оно цзбцраетъ изъ своей среды 4). Количественный составъ собранія депутатовъ обусловливается населеніемъ каждаго отдѣлыіа-

') Tl O и л с, наав. еоч. 12—1Г

£) §§ 7j 8 и 9. Къ категоріи большихъ относятся воѣ тѣ, населеніе которыхъ—'10000 человѣкъ и выше;нъ категоріи среднихъ— населеніе которыхъ отъ 3500 человѣкъ и больше u, наконецъ къ категоріи малыхъ городовъ—тѣ, населеніе которыхъ—менѣе 3500 человѣкъ. § 10.

») § 47.

4) § 48.

го города, его значеніемъ п объемомъ дѣлъ общественныхъ 1). Minimum числа членовъ собранія—24 человѣка,тахітигп— i00 г). Въ предѣлахъ min.imum’a н maximum’a городъ каждой изъ трехъ категорій самъ опредѣляетъ число представителей, сообразуясь съ мѣстными потребностями 3J1 Члены собранія представителей избираются изъ своей среды горожанами, обладающими нравомъ голоса *). A это послѣднее право принадлежитъ каждому г p а ж д а н и ii у :’) совершенно независимо отъ принадлежности его къ той или иной корпораціи, тому или иному цеху. A г p а ж д а и а м и, (Burger) въ противоположность просто о б ы в а т e л я м ъ (Schutzverwandteii или Einohnern) считаются всѣ тѣ городскіе жители, которые живутъ въ городѣ осѣдло, «д u мо м ъ» т. е. владѣютъ недвижимой собственностью, занимаются какимъ либо промысломъ и ведутъ незапятнанный образъ жизнп °). Для выборовъ представителей городъ дѣлится на территоріальные участки (Bezirke) 7). Граждане каждаго участка избираютъ пришедшееся на ихъ участокъ количество представителей 8). Нравомъ пассивнаго избранія обладаетъ всякій гражданинъ, обладающійправомъ активнаго 9). Вмѣстѣ съ представителями въ избирательныхъ участкахъ выбираются и

*) § 69.

*) Въ малыхъ городахъ—отъ 24 до 36 человѣкъ; въ среднихъ—отъ 36 до 60 и въ большихъ—60 до 100; | 70.

*) § 70.

4) § 72.

s) § 74.

fi) § 5, 14,15 и 17. Изъ послѣдней статьи можно вывести, что гражданами могутъ быть лишь поземельные владѣльцы; но изъ сопоставленія статей 14 и 15 слѣдуетъ заключить, что гражданиномъ нв- лявтск и тотъ, ито занишютсн промысломъ. Тоже слѣдуетъ вынести и иаъ § 23.

’) § 11. Дѣлнтен на нихъ каждый городъ, населеніе котораго евыпіе восыпіеотъ душъ. Прпэтомъ въ каждомъ участкѣ не можетъ быть въ большихъ городахъ—больше Iys тысячъ и меньше тысячи, а въ среднихъ и милыхъ—свыше ТЫСЯЧИ и меньше четырехъ еотъ уча. етвующлхъ.

e) § 72 И 81.

IU

“) § 84. Впрочемъ, есть ограниченіе: избранными въ представители изъ числа гражданъ невладѣгощихъ недвижимой собственностью можетъ быть неболѣо '/j всѣхъ представителей. § 85.

кандидаты къ нимъ (Stellvertreter), заступающіе представителей въ случаѣ ихъ смерти, болѣзниили отсутствія; количество такихъ кандидатовъ должно быть равно одной трети всѣхъ представителей *). JI тѣ и другіе избираются на т p и года; но нриэтомъ каждый годъ одна треть ихъло жребію обновляется также путемъ выборовъ 2).

Выбранные такнмъ образомъ представители города составляютъ собою одно собраніе, представляющее въ своемъ лицѣвего совокупность городскихъ общинъ, весь городъ но отношенію къ дѣламъ его касающимся 3). Собраніе представителей само избираетъ себѣ, изъ своей собственной среды, предсѣдателя н кандидата къ нему на одинъ годъ '0.

Собраніе представителей, какъ учрежденіе представляющее собою все гражданство имѣетъ право и обязанность заботиться о распредѣленіи между отдѣльными гражданами разнаго рода сборовъ и повинностей, идущихъ иа удовлетвореніе городскихъ нуждъ 5). Оно завѣдуетъ вообще всѣми дѣлами п нуждами городской общины; но завѣдуетъ не непосредственно, а черезъ посредство особаго коллегіальнаго учрежденія—уже упомянутаго магистрата, который по отношенію къ нему и является не болѣе какъ простымъ распорядительнымъ органомъ.

Въ каждомъ городѣ учреждается по одному магистрату й), количественный составъ котораго обусловливается количествомъ населеніясамого города: minimum числа членовъ—въ малыхъ городахъ—шесть п} а niaxiraum—въ большихъ—семнадцать s). Предсѣдатель н меньшинство совѣтниковъ получаютъ вознагражденіе за свои труды —именно тѣ, на которыхъ возлагаются какія

*> § 71.

') § 86.

1) § 168.

*) § 116.

‘) § 109. в) § 140.

7) Одинъ бургмейстеръ и одпцъ ратманъ, онъ же и казпачей—• оба съ жалованьемъ; и кромѣ того отъ 4 до 6, смотря по мѣрѣ надобности, ратмановъ безъ жалованья—§ 1-12.

а) *Одинъ обербургмсйстеръ, отъ четыремъ до пяти городскихъ CO-

либо спец'альыыя отрасли управленія. Всѣ члены магистрата, исключая оуербургмсЛетеравъ большихъ городахъ, начиная съ бург- меЙстсра, избираются собраніемъ представителей ’). Ha должность же обербургмейстера представители выбираютъ трехъ кандидатовъ, изъ которыхъ уже и назначается одинъ королевской властью 2J. Всѣ остальные члены магистрата, избираемые прямо, какъ мы видѣли, представителями, утверждаются провинціальнымъ правительственнымъ учрежденіемъ (ProTinzialpolizeibehOrde) 3). Если въ томъ н въ другомъ случаѣ выбраны и представлены будутъ лица, неудовлетворяющіе необходимымъ для того условіямъ, TO лосдѣ'отказа въ утвержденіи производятся новые выборы 4).

Мы видѣли, что одна часть членовъ магистрата получаетъ вознагражденіе, другая—служитъ безвозмездно; первая, какъ ие- сущаятакъ сказать главную обузу городскаго управленія на своихъ плечахъ, и обязанная посвящать на эти занятія все свое время (почему її получаетъ вознагражденіе) избирается на вдвое большій срокъ, чѣмъ остальные члены магистрата s) Приэтомъ законодатель отъ членовъ магистрата избираемыхъ на 12лѣтъ, какъ людей имѣющихъ завѣдывать спеціальными ограслямн городскаго хозяйства или управленія, требуетъ основательныхъ въ пору* вѣтшіковъ—съ жалованьемъ и отъ 12 до 16—безъ жалованья—§ 144. Въ среднихъ городахъ магистратъ состоитъ изъ одного бургмеЙсте- pa, двухъ совѣтниковъ съ жалованьемъ и отъ 7 до 12 безъ него—§ 143. Впрочемъ, въ случаѣ необходимости, собраніе депутатовъ можетъ, съ одобреніи правительственнаго провинціальнаго учрежденія, выбрать сверхъ этого числа еще одного или нѣсколькихъ совѣтниковъ съ жалованьемъ— S 145.

•) § 152, 145. Выборы производятся не изъ среды только представителей, но изъ гражданъ вообще; причемъ еелнбъбыдъвьгбранъ и утвержденъ даже нополучившій еще права гражданина,—получаетъ его ipso faeto.—5 155.

“) § 153.

») 8 152.

*) 8 154.

в) Вторая по.товіша параграфа 141 u § 140: Первые избираются на І2лѣтъ, u вторые—на шесть; причемъ, ежегодно (агдѣпхънебодьшое количество—каждые два года) часть ихъ обновляется,

чаеножъ имъ дѣлѣ знаній, для чего и предлагаетъ подвергать ихъ по этому предмету испытанію J).

Выше уже было залѣчено, что магистратъ—непосредственный органъ управленія, подчиненный собранію представителей, которое регулируетъ всѣ его дѣйствія. Положеніе 1808 года такъ, въ общихъ выраженіяхъ, опредѣляетъ взаимныя отношенія другъ къ другу этпхъ двухъ органовъгородскагосамоуправленія: «полное завѣдываніе всѣми, касающимися общины, дѣлали должно сосредоточиваться,д,тя установленія единства, въ рукахъ магистрата; самому же гражданскому обществу города остается право сильнѣйшаго содѣйствія съ цѣлыо поощренія въ немъ болѣе живаго участія въ общественныхъ дѣлахъ» г). Опредѣленіе, изъ котораго едва ли бы можно было составить сколько нибудь точное понятіе объ отношеніяхъ этихъ днухъ учрежденій другъ къ другу, если бы въ томъ ше «положеніи» не содержалось другихъ, менѣе отвлеченныхъ, но за то болѣе точныхъ, юридическихъ постановленій но данному вопросу. Ha основаніи только что приведеннаго опредѣленія можно, пожалуй, придти къ заключенію, что магистратъ въ качествѣ Ortsobrig- keit, какъ выражается «положеніе», стоитъ чуть ли не выше собранія представителей, обязаннаго ему «содѣйствовать». Ho этомувыводупротпворѣчитъ прежде всего уже тотъпростой Фактъ, чтосодѣйствуюіцее въ данномъс.іучаѣучрежденіеизбираетъ членовъ этоЙ Ortsbbrigkeit; а дальше, въ слѣдующей же статьѣ 3' «положеніе»,- говоря о возможности введенія чего либоноваго или измѣненія уже существующаго въ общественно-городскомъ строѣ, замѣчаетъ,чтосдѣлать этого неможетъ нс только магистратъ, но даже и собраніепредставителей. ІГзъ этого замѣчанія вскользь отношенія магистрата къ собранію уясняются несравненно больше, чѣмъ изъ приведеннаго только что спеціальнаго опредѣленія этого вопроса; несомнѣнно уже одно; собраніе представителей — высшее, относительно магистрата, учрежденіе.

Одна изъ статей «положенія» говоритъ прямо, что «маги-

') § 149. !) § 169. s) § 170.

стратъ есть учрежденіе исполнительное» J); что на немъ лежитъ лишь общее завѣдываніе общественными дѣлами и тѣ спеціальныя отрасли управленія, вѣдѣніе которыхъ точно опредѣлены закономъ [84] [85]). Это постановленіе уже совершенно ясно опредѣляетъ роль магистрата. Косвеннымъ путемъ изъ него можно вывести заключеніе, что магистратъ, какъ исполнительный органъ—подчиненъ собранію предстатштелей,полъзующемуся,такъ сказать,зако- нодате.іыюй властью по отношенію къ городскимъ дѣламъ *). Ho объ этомъ прямо уже слѣдуетъ заключить изъ права собранія депутатовъконтролировать «все городское управленіе во всѣхъ его отрасляхъ» *).

Однако, магистратъ не былъ, какъ можно подумать на основаніи всего этого, б e з j с л о в и о подчиненнымъ органомъ собранія, безмолвно обязаннымъ исполнять всѣ опредѣленія послѣдняго. Магистратъ имѣлъ право въ томъ случаѣ, если бы въ опредѣленіяхъ собранія їїрсдставителей натолкнулся im важныя сомнѣнія, еслибъ увидѣлъ въ нвхь опасность для общества или для государства и «не былъ бы въ состояніи согласиться съ собраніемъ» — обратитьтя къ высшему государственному учрежденію [86]). Это послѣднее постановленіе уже сильно измѣняетъ зависимыя положеніе магистрата относительно собранія представителей, значительно умаляя его.

Кромѣ магистрата для непосредственнаго завѣдыванія администраціей—лучше тѣми или другими спеціальными отраслями ея— могутъ быть учреждаемы такъ называемыя депутаціи и коммиссіи, которыя составляются изъ одного или нѣсколькихъ членовъ магистрата и нѣсколькихъ же (притомъ въ гораздо большемъ числѣ) членовъ изъ среды представителей и простыхъ гражданъ,

избираемыхъ собраніемъ представителей 1J. Наконецъ, чисто административнымъ Hse учрежденіемъ является еще п единоличная должность представителя участка, который избирается собраніемъ представителей изъ среды гражданъ-домовладѣльцевъ даннаго участка на шесть лѣтъ 2). Это должностное лицо по отношенію къ избирательному участку города представляетъ собою тоже, что магистратъ im отношенію къ цѣлому городу. По отношенію же къ магистрату онъ—подчиненное, должностное лпцо (Unterbehftrde). Въ районѣ участка, представителемъ котораго онъ является, его вѣдѣнію подлежатъ «мелкія дѣла» (sB

Вотъ въ общихъ чертахъ организація городскихъ учрежденій Пруссіи по «положенію» 1808 года. Этой организаціи поручены государствомъ въ завѣдываніе всѣ дѣла, касающіяся города, какъ общины. Въ чемъ же эти дѣла общины состоятъ?Полошеніе перечисляетъ ихъ, говоря о томъ, что вѣдаютъ магистратъ и смѣшанный депутаціи н коммяссіи; къ области вѣдѣнія этихъ1 учрежденій, стало быть, самого городскаго общества, относится: школьное дѣло; дѣла благотворительности; дѣла, касающіяся городскихъ церквей; нзвѣстная часть полиціи безопасности: предохраненіе отъ пожаровъ черезъ посредство особыхъ пожарныхъ обществъ; строительная, санитарная полиція; освѣщеніе города; наблюденіе за мѣрой и вѣсомъ; завѣдываніе тюрьмамн н т. n.; наконецъ, разумѣется, завѣдываніе городской собственностью, городскимъ имуществомъ 4).

') § 175. Число членовъ отъ гражданъ обусловливается обстоятельствами и всегда можетъ быть по настоянію машетратаувеличено- § 177. Избираются они иа б лѣтъ, но черезъ трц года могутъ отка' заться—§ 181.

а) § 163. Черезъ три года онъ однако можетъзаавить о нежеланіи продолжать службу. Жалованья не полагается. Къ нему избирается кандидатъ—§ 164,

») § 182.

') g 173. Hee перечисленное въ текстѣ завѣдуетса черезъ посредство смвшанныасъ коммиссШ и депутацій. Самь же магистратъ непо-

Что касастся полиціи безопасности въ самомъ узкомъ значеніи этого слова, то законодатель оставилъ за государствомъ право пли учредить въ городахъ особыя полицейскія учрежденія, пли возложить вѣденіе полиціи на магистраты х); по приэтомъ, во всякомъ случаѣ всѣ расходы, потребные на содержаніе поли- цейскагоперсошш, должны падатьпагородскоеобщество 5).

Городовое положеніе 1808 года, какъ созданное въ виду указанныхъ нами цѣлей—развитія въ городскомъ населеніи духа гражданства и самостоятельности, освобожденія этого населенія изъ подъ Ферулы правительственной опеки—славится тѣмъ, что дѣйствительно эту опеку совершенно устрашш, ограничивъ правительственный надзоръ за ходомъ городскаго салоунраЕденія до такихъ краііннѵъ предѣловъ, что заслужило, какъ увидимъ, даже упрекъ въ излишествѣ но этому вопросу. Посмитрпмъ, въ челъ жс выражается этотъ, якобы до пуля доведенный, правительственный надзоръ,

Положеніе именно открывается постановленіемъ, опредѣляю щимъ, такъ сназатъ.объелъ правптельотвеинагонадзора за муниципальнымъ учрежденіями: «за государствомъ и его учрежденіями», говоритъ это опредѣленіе, «остается право высшаго надзора за городами, ихъ устройствомъ п нхъ имуществомъ» “). Этотъ высшій надзоръ государства выражается въ томъ, что оно утверждаетъ всѣ новые статуты собранія представителей, членовъ магистрата въ ихъ должности, просматриваетъ отчеты городовъ объ управленіи ихъ имуществомъ, разбираетъ жалобы отдѣльныхъ лицъ или цѣлыхъ корпорацій па распоряженія общины 4). Вникнувъ нѣсколько ближе въ подробности проявленія средственно вѣдаетъ вес, касающееся выборовъ и назначенія должностныхъ лицъ; напр., веденіе списка избирателей н т. n.; онъ же вѣдаетъ все, относящееся до фабрикъ, мануфактуръ, торговли; и наконецъ, контролируетъ смѣшанныя коюшесіи и депутаціи, § 178.

*) § 166.

и) § 167: такъ какъ полиція въ городѣ учреждается «главнымъ образомъ для безопасности и блага городскихъ жителей».

!) § 1.

*) § 2, 152, 153, 171, въ атомъ послѣднемъ параграФѣ именно идетъ рѣчь объ утвержденіи новыхъ постановленій, статутовъ; п. 3 § 184, § 19— 51.

этого высшаго надзора, едвалн можно будетъ согласиться съ тѣми, кто находилъ этотъ надзоръ слишкомъ слабымъ и вообще постановленіе положеніи 1808 года по этому вопросу больнымъ мѣстомъ его. Разумѣется, сравнительно съ Французской организаціей по данному вопросу муниципальныхъ учрежденій, рѣшеніе послѣдняго положеніемъ 1808 года могло показаться и самому правительству и всѣмъ сторонникамъ централизаціи крайне несообразнымъ :ъ интересами государства. Ilo такое сравненіе едва ли умѣстно въ внду попидішому совершенно различныхъ цѣлей, къ которымъ стремились въ данномъ случаѣ оба государства.

Городовое Положеніе 1808 года просуществовало сравнительно очень недолго: черезъ двадцать два года съ небольшимъ— 17 марта 1831 года—оно было нздаио, подъ именемъ revidirte Stiidte-Ordnung, въ сильно измѣненномъ видѣ. Опасность миновала, отечество отъ того врага, въ внду борьбы съ которымъ отчасти создавалось н самое положеніе 1808 года, избавилось, въ «гражданскомъ духѣ» подданныхъ нужды въ такой степени уже ие было; наоборотъ, нужда, видимо ощущалась въ возможно большемъ усиленіи власти государства или лучше правительства; а потому пересмотръ городоваго положенія, понятно, сдѣлался настоятельной потребностью.

Еще четырехъ лѣтъ не прошло со времени изданія положенія 1808 года, какъ уже рѣшено было измѣнить его. 30 іюля 1812 изданъ былъ эдиктъ, касавшійся организаціи ссльскихъ общинъ; въ этомъ эдиктѣ выеказыва.юаь начало, по которому только самые большіе города (нменно семь: Берлниъ, Бреславль, Кенигсбергъ, Штетпнъ, Эльбингъ, Потсдамъ и ФранкФуртъ) управлялись бы впредь но положенію 1808 года; а всѣ остальные—no новому положенію, одинаковому какъ для сельскихъ, такъ и городскихъ общинъ и вводившему по отношенію кь общиннымъ учрежденіямъ новую высшую инстанцію такъ называемую Kreis-korporation ’) Осуществленію этого плана помѣ-

“) ROniio, Das Saats-Reelit der preus3. Moiiarchie, В. II S. 525. (3 aufl.).BxopoB'b, CpuUNKT. обозрѣніе муниципал. учрежденій Франціи, Бельгіи, Италіи, Австріи, н Пруссіи, стр. 66.

шала однако война, послѣ которой взгляды правительства измѣнились на данный вопросъ; по оно отъ него всс таки пе отказалось; тѣмъ болѣс, что измѣненія положенія 1808 года желали представители нѣкоторыхъ пзъ городовъ.

Въ октябрѣ 1828 года королю его министерствомѢ представленъ былъ, вмѣстѣ съ обзоромъ положенія 1808 года, нро- эктъ новаго городоваго положенія. Къ ироэкту приложены были мнѣнія отдѣльныхъ сословій. Проэнту данъ быль ходъ. Въ половинѣ марта 1831 года онъ наконецъ былъ обнародованъ 1).

Распубликовывая «пересмотрѣнное» городовое положеніе, за конодатель объявлялъ, что положеніемъ 1808 года поставленная ему цѣль—вызвать въ гражданахъ сочувствіе къ общему благу ихъ города—достигнута и что сго, законодателя, по.шое довѣріе къ гражданамъ не умалилось, почему онъ и рѣіпилъ распространить дѣйствіе этого положенія и на вновь присоединенныя провинціи; но предварительно оно было подвергнуто разсмотрѣнію, которое, пе измѣняя основныхъ началъ запона, новело лшньилико внесенію въ составъ положенія тѣхъ исправленій и дополненій, которымъ положеніе 1808 года подвергалось за весь періодъ его существованія; или къ такимъ измѣненіямъ, которыя были найдены вообще болѣе соотвѣтствующими интересамъ городскаго хозяйства и управленія '2).

Относительно этого заявленія верховой власти о неприкосновенности началъ положенія 1808 года слѣдуетъ замѣтить, что согласиться еъ нимъ едва ли возможно категорически: тѣ дополненія и особешю измѣненія, найденныя болѣе цѣлесообразными и т. д., на столько много внесли въ положеніе новаго, едвали согласнаго съ его основными началами, что въ неприкосновенности послѣднихъ можно сильно усомниться.

Магистратъ и собраніе представителей и но новому городовому положенію остаются учрежденіями, представляющими собою весь городъ, какъ общину, завѣдующими его управленіемъ; но [87]

ихъ внутренняя организація и взаимныя другъ къ другу отно- гаенія значительно измѣняются.

Количественный составъ собранія представителей также обусловливается *величиной города», значительностью сго промышленной чкизни и объемомъ дѣлъ общественныхъ; по законодатель уже отказывается отъ дѣленія городовъ на три категоріи и опредѣленія для каждой изъ ппхъ своего mmimum’a и maximum’a числа представителей; оиъ устанавливаетъ одппъ, общій для всѣхъ городовъ, minimum и maximum ихъ—девять и шестьдесятъ, въ средѣ котораго города могутъ, по собственному усмотрѣнію, выбирать то или иное число ’). Прежде, мы видѣли, право активнаго нзбранія совпадало съ правомъ пассивнаго. По положенію 1831 года этого совпаденія не существуетъ болѣе: чтобы пользоваться правомъ пассивнаго избранія необходимо обладать или педвшкнмой собственностью опредѣленной, ДОВОЛЬНО ВЫСОКОЙ, СТОИМОСТИ, ИЛИ опредѣленнымъ ДОХОДОМЪ, ЦИФ- pa котораго значительно выше цііФры, установленной положеніемъ 1808 года 2). Такимъ образомъ новое городовое положеніе, видимо, стремится эпшъ путемъ передать управленіе городскими дѣлами въ руки болѣе состоятельныхъ, а стало быть, но мнѣнію законодателя и болѣе благонадежныхъ (въ политическомъ смыслѣ) влемеитовъ городскаго населенія. 9то стремленіе выразилось и въ постановленіи, чтобы ноловина представителей собранія непремѣнно состояла изъ домовладѣльцевъ 3J1 Bce городское населеніе для пзбрапія представителей предоставляется дѣлить не на территоріальные лишь участки, но вмѣстѣ съ тѣмъ и uo [88]

классамъ, ira которые распадается населеніе, смотря по занятіямъ или образу ИШЗШІ '). Иыборъ между тѣмъ или другимъ дѣленіемъ предоставляется самимъ городамъ. Въ маленькихъ городахъ для выборовъ представителей всѣ граждане собираются въ одно собраніе 2L

Въ этомъ и состоятъ измѣненія относительно собранія городскихъ представителей и ихъ избранія. Нельзя не замѣтить какъ черту наиболѣе цѣлесообразную и разумную новаго положенію uo отношенію къ вопросамъ, нами до сихъ поръ разсмотрѢнымъ— ту, такъ сказать, свободу самоопредѣленія городовъ, которая дастся послѣднимъ относительно числа членовъ представителей, дѣленія населенія на части при выборахъ послѣднихъ—въ предѣлахъ установленныхъ закономъ. Этшгь дастся городамъ все таки большая возможность сообразовать установленныя для ннхъ закономъ учрежденія съ существующими въ нихъ условіями общественной жизни, такъ разнообразными въ различныхъ городахъ. Само собою разумѣется, что какъ но этимъ вопросамъ, такъ и вообще но всѣмъ, uo которымъ городамъ предоставленъ былъевободныйвы- боръ, пмъ не предоставлялось пользоваться этимъ правомъ когда имъ вздумается; оіш не могли, напр., измѣнять число членовъ собранія представителей каждое трехлѣтіе нли одно трехлѣтіе дѣлить, для выборовъ представителей, городское населеніе на территоріальные участки, а другое на классы. Каждый городъ остановившись разъ im томъ или ипомъ изъ предоставленныхъ ему городовымъ положеніемъ рѣшеніи вопроса, долженъ внести его ВЪ особый статутъ, которымъ ОІІЪ, вообще, опредѣлилъ бы ЇІ0Д- робноти своего устройства, на основаніи началъ, изложенныхъ въ городовомъ положеніи 3). Такой статутъ, будучи выработанъ городскими учрежденіями, представляется чрезъ высшаго представителя мѣстной администраціи мшшетру внутреннихъ дѣлъ, который, если въ статутѣ пѣтъ -уклоненій отъ городоваго положенія,

') Ibid. §§ 52 и 57. a) Jbid §§ 50 и 53.

5) Ibid. §§ 1 и 2. Статутъ можетъ даже содержать въ себѣиот- етупденія отъ городоиаго положеніи, если оіш окажутся необходимыми въ виду какихъ либо особенностей города; § 3.

її утверждаетъ era; сслп же въ немъ содержатся этн уклоненія, то необходимо утвержденіе верховной власти 1).

Нѣкоторыя измѣненія постигаютъ и магистраты: вопервыхъ, относительно состава нхъ опредѣляется лишь minimurn числа членовъ—трп помимо бургмейстера или обербургмсЙстера; во вторыхъ, должность обербургмейстсра вводится лпшь въ тѣхъ городахъ, въ которыхъ найдено это будетъ нужнымъ королевской властью '-); въ третьихъ, предсѣдатель магистрата—бургмейстеръ или обербургмсйстеръ—необходимо долженъ быть ОДІІОГО изъ христіанскихъ вѣроисповѣданій 3). Несравненно болѣе важное и значительное измѣненіе сдѣлано въ отношеніи магистрата, какъ исполнительнаго органа, къ собранію представителей, какъ совѣщательному.

Вопервыхъ, введенъ особый способъ непосредственныхъ сношеній этихъ двухъ учрежденій: для лучшаго уясненія основаній какой лпбо мѣры магистратъ получаетъ право посылать въ собраніе представителей одного или нѣскольныхъ члеповъ изъ своей среды;' тоже самое нраво, относительно магистрата, нолу- чаетъ собраніе представителей [89] [90]). ІІриэтомъ вообще отношенія этихъ двухъ учрежденій другъ къ другу въ положеніи 1831 года опредѣлены гораздо точнѣе, полнѣе и яснѣе, чѣмъ онн были опредѣлены старымъ положеніемъ; несравненно яснѣе высказывается новое положеніе и иа случай столкновеній этихъ учрежденій; хотя яа этотъ разъ магистратъ, въ противоположность основному началу отношеній подчиненнаго учрежденія къ подчиняющему, становится въ гораздо болѣе независимыя отноніеиія къ собранію представителей, чѣмъ онъ стоялъ къ нему по положенію 1808 года. Новое положеніе опредѣляетъ: если магистратъ убѣдится, что опредѣленіе собранія представителей вредно должно отразиться на общественномъ благѣ, онъ долженъ отказать въ своемъсо- гласіи исполнить сго даже н послѣтого какъсобраніене откажется отъ своего постановленія послѣ разъясненій черезъ депутатовъ;

магистратъ передастъ дѣло правительству, которое уже и рѣшаетъ недоразумѣніе, принявъ предварительно мѣры къ примиренію этихъ двухъ учрежденій '). II такъ новое положеніе ставитъ вопросъ, повторяю, проще и яенѣе:-оно прямо признаетъ за магистра- томъправо отказываться исполнять постановленія собранія, когда онъ найдетъ это нужнымъ; и притомъ исвътомъ только случаѣ, какъ это допускалось положеніемъ 1808 года, когда постановленіе нротпяорѣчитъ закону, а когда оно противорѣчитъ.какъмы видѣли, общественному благу. Понятіе блага—нояятіесовер- шеиио неопредѣленное сравнительно съ понятіемъ закона; по этому, въ дашіомъелучаѣ самостоятельности магистратадаетсяэтимъ постановленіемъ очень и очень широкая арена. Мало того, магистратъ получаетъ право совершенно также дѣйствовать и въ томъ случаѣ, когда онъ самъ предлагаетъ какое либо нововведеніе или измѣненіе 2J. Такъ разрѣшилъ законодатель вопросъ,- ие мало занимавшій публицистическую литературу того времени, высказавшую но поводу его далеко ие одинъ и тотъ же взглядъ. Одни, исходя изъ положенія, что собраніе представителей представляетъ собою весь городъ, право всѣхъ гражданъ на управленіе ихъ общественными дѣлами, пользуется властью законодательной, а магистратъ—лишь подчиненный органъ этого собранія, приходили къ заключенію, что всѣ споры между этими учрежденіями изчезнутъ eo ipso, a потому всѣ теперь такъ уссрдно изобрѣтаемыя средства для примпрѣнія ихъ окажутся совершенно излишними. Къ другому взгляду приходитъ противная партія: она находитъ, что для утвержденія «необходимой самостоятельности И СІЫЫ» городовъ, нужно, чтобы магистратъ былъ совершенно самостоятельнымъ учрежденіемъ. Эта ііартіявънодтверждеіііесвоеговзг.ія- да ссылалась какъ па прежній средневѣковой строй городовъ, въ которомъ магистратъ былъ до того самостоятеленъ, что «самъ собою її самъ пзъ себя ноподиялся»;такъ ii па то теоретическое положеніе, что во всякомъ тѣлѣ голова есть нѣчто властвующее, чему тѣло и всѣ его члены должны повиноваться. A магистратъ— голова города какъ тѣла. Сторонники этого взгляда находятъ, что [91]

новая «система выборовъ» существенно ато основное начало нарушила 1J.

Городовое положеніе 18¾! года, какъ мы видѣли, не прибѣгло ни къ той, ни къ другой системѣ; оно изобрѣло свою, какъ бы среднюю между этими двумя. І’ауиеръ, у котораго заимствовались мы, излагая только что приведенные взгляды на взаимныя отношенія двухъ городскихъ учрежденій, возетаетъпротивъ того и другаго изъ этихъ взглядовъ, доказывая, что первый нокпитсн на началѣ «народнаго сувсреішта», а второй необходимо долженъ повести къ «господству немногихъ» 2). Онъ находитъ систему городонаго положенія, наиболѣе удовлетворительной 3),

Теперь остается остановиться нѣсколько еще на одномъ очень важномъ вопросѣ, но отношенію къ которому положеніе 1831 года значительно отлнчается отъ положенія 1808 года. Я говори объ отношеніи органовъ правительственной власти къ органамъ и учрежденіямъ городскаго самоуправленія; другими словами, объ объемѣ правительственнаго надзора за этими послѣдними.

Уже изъ того обстоятельства, что, какъ мы видѣли, однимъ изъ крупнѣйшихъ недостатковъ городоваго положенія 1808 считали будто бы слишкомъ ограниченное право высшаго надзора со стороны государства *), приходится заключить, чтовъ городовомъ положеніи 1831 года это правобудстъ значителыіо разширено. Такъ оно її есть на самомъ дѣлѣ. Ho постановленію этого положенія ко всѣмъ существовавшимъ средствамъ достиженія цѣлей государственнаго надзора присоединяется одно новое, очевидно заимствованное изъ сосѣдней Фракціи. «Если», говоритъ положеніе 1831 года, «собраніепредставителей часто будетъ нрепебрегатьево- иміі обязанностями, впадать въ безпорядокъ и смуты, то Мы no точномъ изслѣдованіи дѣла, распустимъ сго n co- стаплспіс поваго собраніи опредѣлимъ по усмотрѣнію; a miiion- пыхъ въ безпорядкахъ на время или на всегда объявимъ неспособными къ выборамъ[92] '). A въ послѣдней главѣ положенія, главѣ XI, спеціально посвященной вопросу «о высшемъ ■ надзорѣ надъ городскимъ управленіемъ» въ концѣ 139 naparpaеръ. Новое общинное положеніе, сообразное съ этимъ новымъ направленіемъ становится необходимостью. Оно и появляется въ концѣ апрѣля 1859 года. Новое направленіе отразилось па этомъ законѣ вътакойсильной степени, что законъ черезъ два мѣсяца послѣ его появленія былъ если не отмѣненъ вовсе, то пріостановленъ въ своемъ дѣйствіи: онъ вызвалъ всеобщее неудовольствіе, которымъ правительство, нъ силу событій въ Италіи, игнорировать не рискнуло. IIo отказаться вовсе отъ этого закона оно, однако, не было намѣрено: сдва кончилась война въ Италіи, правительство, видимо не вѣря въ общее неудовольствіе, рѣшилось разослать его на разсмотрѣніе особыхъ мѣстныхъ коммиссій, составленныхъ изъ лицъ, излюбленныхъ представителями мѣстной администраціи; но и эти коммиссіи протестовали противъ апрѣльскаго закона. Вынуждены были обратиться къ составленію новаго проэкта, который и изданъ былъ въ качествѣ закона въ мартѣ 1862 іода ')■

Мартовское общинное положеніе 1819 года вооружило каждую общшіу—не различая городской отъ сельской—нравомъ самоуправленія: въ мотивахъ къ закону прямо высказывается мысль, что «естественнымъ кругомъ дѣйствія» общинныхъ учрежденій янляются всѣ внутреннія дѣла общины, въ отношеніи которыхъ эта послѣдняя пользуется полнѣйшей автономіей; она свободно вѣдаетъ, «все что только касается общины: свое иму- шество, назначеніе общинныхъ органовъ, мѣстную нолицію». Община пользуется правомъ самообложенія налогами 2J. Такое широкое самоуправленіе, переданное правительствомъ въ руки общинъ, Функціонировалось ихъ представительными учрежденіями —общинной коммиссіеЙ и общиннымъ правленіемъ (Ge- meindevorstand). Общинная коммпссія собственно и есть по выраженію закона «представительница общины>; она состоитъ, смот- [108]

ря по количеству избирателей данной городской общины, изъ 8, 9, 10 и болѣе членовъ, избираемыхъ изъ среды всѣхъ членовъ общины, пользующихся пассивнымъ нравомъ избранія, особыми избирательными собраніями, на которыя подраздѣляются всѣ избиратели общины '). Начало, на основаніи котораго имѣетъ мѣсто это подраздѣленіе, н въ этомъ автсрійскохъ общинномъ положеніи—тоже, что и въ прусскомъ '1853 года—размѣръ вносимаго каждымъ избирателелемъ налога. Эта общинная коммиссія уже изъ своей среды избираетъ общинное правленіе, состоящее изъ предсѣдателя—бургмейстера и по меньшей мѣрѣ изъ двухъ членовъ—общинныхъ совѣтниковъ. Бургмейстеръ есть вмѣстѣ съ тѣмъ и предсѣдатель общинной коммиссіи. Онъ то въ сущности и есть представитель общины; остальные же члены правленія— только сго помощники, вполнѣ отъ него зависящіе, нѣчто въ родѣ adjoints de maire во Франціи, но замѣчанію Маурера.

Я уже замѣтилъ, что по общинному положенію 1849 года городскія общины не выдѣлялись нзъ среды сельскихъ; поэтому городскія общиниыя учрежденія стоятъ въ извѣстныхъ подчиненныхъ отношеніяхъ къ высшимъ учрежденіямъ мѣстной автономіи. Ho изъ этой цѣпи общинъ, стоящихъ въ іерархической зависимости одна отъ другой, закономъ 1849 года выдѣляются столичные и окружные города, которые получаютъ свою особую общинную организацію; кромѣ этого и всѣ такъ или иначе значительные города могутъ домогаться признанія за ними права на такое выдѣленіе [109] *j.

Этотъ временный законъ 1849 года просуществовалъ, какъ мы видѣли, до 18G2 года, 5 мартакотораго былъизданъ новый законъ, который устанавливалъ «основныя опредѣленія» общиннаго управленія 3J; законъ этотъ, однако не отмѣняетъ или не замѣняетъ собою закона 17 марта 1849 года; онъ лишь пополняетъ его. Новый законъ, подобно закону 1849 года, не выдѣляетъ городскихъ общинъ въ особую отъ сельскихъ трунпу; и онъ выдѣляетъ ЛИШЬ главные и значительные города, которые могутъ имѣть особыя учрежденія и въ которыхъ выборы представителей должны быть утверждаемы императоромъ 1). Общинныя представительныя учрежденія остаются тѣ же самыя, что и но закону 1849 года [110] [111]). Опредѣляются категоріи лицъ, немогущихъ быть избранными въ эти учрежденія [112]). Приэтомъ, въ составъ этихъ учрежденій могутъ входигь, путемъ личнаго участія или чрезъ представителей, нѣкоторыя лица и безъ выборовъ [113]).

И иовый законъ оказался не менѣе временнымъ, чѣмъ и законъ 1849 года. Онъ былъ обязателенъ для всѣхъ частей Австріи, кромѣ Венгріи; а между тѣмъ въ 1864 году, 16 апрѣля, для королевства Богеміи было издано новое, отдѣльное общинное положеніе, хотя и основанное на тѣхъ же общихъ началахъ.

Изъ представленнаго нами бѣглаго очерка исторіи развитія муниципальнаго строя въ такихъ европейскихъ государствахъ, какъ Франція, Бельгія, Германія, кажется, прямо слѣдуетъ, что западно-европейское городское самоуправленіе слагалось въ настоящемъ столѣтіи не столько подъ вліяніемъ соображеній, вытекающихъ изъ интересовъ и потребностей самой общественно-городской жизни, сколько подъ вліяніемъ соображеній чисто-государ- ствешшхъ, политическихъ. To или иноеправительствозаботилось дѣйствительно о развитіи самоуправленія лииіь въ исключительные періоды государственной жизни, въ родѣ тѣхъ, которые переживала, напр., Франція наканунѣ самой революціи иди Пруссія въ періодъ господства Наполеона. Только въ такіе періоды государственная власть относилась къ городской автономіи безбоязно, пожалуй даже дружелюбно; только въ это время правительство не видѣло въ городской общинѣ своего смертельнаго врага. Оно даже какъ будто заискивало у пей. Ho разъ положеніе вещей мѣ-

нялось, разъ правительство переставало.нуждаться въ общинѣ, разъ оно чувствовало себявъдостаточной степениси.іыіымъ,оионачина- ло относиться въ значительной степени подозрительно, даже враждебно къ автономіи той самой общины, которую само только что нередъ этимъ лелѣяло. Иначе и быть не могло при господствующемъ политическомъ строѣ западной Европы, сложившемся естественно-историческимъ путемъ; при такомъ порядкѣ вещей, при которомъ какъ государство стремится по отношенію къ городскимъ общинамъ, имѣя въ виду какъ ихъ историческое прошлое, такъ и настоящія стремленія, лишить ихъ ио возможности всякой власти; такъ, съ своеЙ стороны общины, въ силу того же прошлаго, въ силу только что указанныхъ стремленій государственной власти, стремятся не только удержать за собой власть административную, по и политическую. Какъ государство убѣждено, что сломитъ политическую силу общинъ, лишь съузивъ по возможности ихъ значеиіе какъ автономическихъ административныхъ единицъ; такъ, наоборотъ, общины убѣждены, что сохранятъ за собой или лучше завоюютъ себѣ широкое право административной автономіи лишь тогда, когда вооружатся политическимъ вліяніемъ. Результатъ понятенъ самъ собой. Въ настоящемъ столѣтіи не было момента, когда бы община была не только сильнѣе, но хотя бы даже одинаково сильна съ государственной властью; отсюда—понятно отношеніе между этими двумя элементами общественно-государственной жизни: городская община должна поступиться своей административной властью; но съ другой стороны, она не на столько безсильна, чтобы поступиться ею вовсе, чтобы государство могло игнорировать ее абсолютно: такъ или иначе ему все еще приходится считаться съ нею; оно все еще видитъ въ ней, и долго еще, вѣроятно, будетъ видѣть, нѣчто далеко не безопасное для себя. Вотъ откуда вытекаютъ въ западно-европейскихъ государствахъ, съ городской автономіей которыхъ мы старались познакомить читателя, тѣ постановленія и мѣры, которыя такъ мало вяжутся съ элементарными понятіями о самоуправленіи, въ родѣ усиленнаго падзора со стороны государства, надзора, чуть не переходящаго въ опеку; или тѣхъ мѣръ, которыя направлены къ возможно большему ограниченію контингента пользующихся какъ

активнымъ, такъ и пассивнымъ правами избранія. Вотъ почему, намъ кажется тамъ, въ западной Европѣ, такое отношеніе къ городскому самоуправленію покрайней мѣрѣ совершенно понятнымъ. Если дореволюціонный режимъ относился къ общинѣ такъ сказать отрицательно, тоскорѣе потому, что не вѣрилъ въ нее, t чѣмъ боялся ея; такъ было покрайней мѣрѣ во второй періодъ этого режима, періодъ полнаго господства абсолютизма. Монархизмъ этого времени нс признавалъ за общиной ни силъ, ни способности къ самоуправленію; онъ иедопускалъ въ ней сознанія собственныхъ,особыхъ отъ государственныхъ, интересовъ, да едва ли и самъ сознавалъ ихъ. Онъ самъ сознавалъ лшпь одни интересы государствепные п зналъ одно средство къ охраненію и развитію этихъ интересовъ—могучую государственную власть, опекающую все и вся. IIo инымъ уже мотивамъ относится также отрицательно къ городскому самоуправленію революціонная и послѣ-рснолюціонная государственная влаеть, все равно въ ка- ♦ кихъ бы Формахъ она не выливалась. Эти мотивы уже ue недовѣріе къ способностямъ илп силамъ городской общины, а вражда къ ней, опасеніе ея. Новый, нослѣ-революціоішый, режимъ видитъ въ общинѣ врага или потому, что боптся, что она подканается подъ дорого доставшіяся начала 1789 года, сломитъ ихъ; или потому, что боится встрѣтить въ нихъ преграду своимъ эгоистическимъ интересамъ; то или другое смотря—потому, въ рукахъ кого въ данный моментъ государственный рычагъ. Одинъ изъ ученыхъ публицистовъ Франціи отлично характеризуетъ это отношеніе правительствъ Франціи къ администраціи вообще, стало быть и къ самоуправленію слѣдующими словами: «каждое правительство пользуется администраціей чтобы заставить предпочитать собственную систему и дать общественнымъ служебнымъ силамъ направленіе, согласное съ его особенными видами;такъ,имперія организовала Францію въішдахъутвержде пія военной диктатуры; рестоврація пыталась возвратиться къ прошлому» '). Такимъ образомъ, западно-европейское государство видитъ въ общинѣ не единнцу, пользующуюся автономіей лишь [114]

для представленія п развитія своихъ мѣстныхъ интересовъ совершенно отличныхъ, хотя и непротивоположныхъ имъ, отъ государственныхъ, но какой-то Факторъ чисто политическагохарак- тера, Факторъ, могущій вліять даже иа внѣшнія отношенія государства TJ.

Вотъ, повторяемъ, причина такого, а не инаго отношенія западно-европейской государственной власти къ городскому общинному самоуправленію, дѣлающая это отношеніе по крайней мѣрѣ понятнымъ.

Указаніе этой причины, объясненіе такихъ отношеній государственной власти къ городской общинѣ было исключительной цѣлью настоящаго введенія; а поставили мы себѣ эту цѣль вотъ по какимъ соображеніямъ: сщс нѣсколько ранѣе чѣмъ, со второй половины настоящаго столѣтія нашъ отечественный городской строй начинаетъ организоваться подъ сильнымъ вліяніемъ западноевропейскаго; многое изъ заимствованнаго идетъ совершенно въ разрѣзъ съ общественно-государственнымъ строемъ нашего оте- # чеотва и объясняется лишь тѣмъ характеромъ взаимныхъ отношеній общины и государства въ западной Европѣ, на который мы указали. Ознакомившись съ этими отношеніями именно, а не еъ механической только стороной, если мошно такъ выразиться, западно-европеЙскаго муниципальнаго строя, авторы городовыхъ положеній 1846 года и 1870 отказались бы именно отъ того, что они такъ заботливо переносили и отказались бы именно въ силу какъ этого знакомства, такъ и знакомства, болѣе глубокаго и болѣе всесторонняго съ русскимъ общественно-государственнымъ стросмъ воооще, и городскимъ въ особенности. Многое изъ заимствованнаго внесло въ нашъ строй городекаго самоуправленія именно то онасливое, почти враждебное отношеніе правительства къ городской автономіи, которое такъ понятно и естественно въ западной Европѣ и такъ непонятно и мало естественно у насъ въ Россіи.

Нашъ городъ, какъ такая автономическая единица, въ ко- [115]

торой государство, тогда московское, нб могло пе видѣть врага себѣ—пало еще въ XT столѣтіи; съ того момента и до самаго конца прошлаго столѣтія онъ ue представлялъ собою даже просто административной единицы, да и пе могъ ея представлять; не могъ даже стремиться представлятьее. Его нужно быловыз- вать къ существованію нрежде всего въ качествѣ такой единицы, а потомъ уже въ качествѣ автономической, земской единицы; и на это нужно было не мало времени и труда. Опасаться излишней самостоятельности отъ этой единицы, самостоятельности, противъ которой нужно пршшмать мѣры, подобныя западно-европей- скимъ,значитъ воевать съ мельницами, пршшмать мѣрыпротивъ призраковъ: откуда могла явиться въ нашемъ городскомъ населеніи политическая тенденція западно-европейскаго, если еще и въ настоящее время сознается потребность создать, выработать въ немъ просто тенденцію къ самодѣятельности?