Заключение

Научное исследование теоретических основ правотворчества и законно­сти, а также форм обеспечения законности в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации позволяет сформулировать следующие выводы и пред­ложения.

1. Одной из важных и трудных задач современной правовой политики яв­ляется обеспечение законности правотворческого процесса, под которой пони­маются общие начала организации современного демократического правового государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания пра­вопорядка в стране. Законность в правотворчестве - основной принцип, метод, режим государственного руководства обществом посредством издания и про­ведения в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

Основными принципами законности в правотворчестве являются: верхо­венство закона; единство законности; единство законности и целесообразности; реальность законности. При этом понимание законности не сводиться только к строгой, неуклонной реализации правовых норм, точному соблюдению право­творческой процедуры субъектами правотворчества, хотя это и является основ­ным. Законность выражается и в действиях субъектов права (правотворчества), Л ив процессуальных, материальных правовых нормах, а также прямо отражает­

ся в конечном результате правосозидательной деятельности - в правовых фор­мах, в актах правотворчества.

Деятельность правотворческих органов государственной власти по обес­печению законности имеет двойное содержание. Органы государственной вла­сти должны обеспечить, с одной стороны, законность собственных правотвор­ческих полномочий, с другой, - правотворческих полномочий иных органов го­сударственной власти, что в тоже время является непосредственным проявле­нием одного из основных принципов современного демократического правово­го государства - “разделения властей”.

2. В результате анализа этимологии термина “правотворчество”, который включает в себя две части - право и творчество, обосновывается взгляд на дан­ную правовую категорию как на сочетание научной деятельности и практиче­ского познания.

Необходимо различать по своей сути такие явления, как “правотворчест­во”, “законотворчество” и “нормотворчество”. Последнее по охвату регулиро­вания общественных отношений намного шире, чем первые два. Законотворче-

ство выступает ядром, центральным элементом правотворчества. По существу, правотворчество предполагает создание любых нормативных правовых актов, законотворчество - только законов, а посредством нормотворчества обеспечи­вается действие не только правовых, но и других социальных норм.

3. На основе комплексного анализа и обобщения теоретической природы правотворчества раскрывается его сущность. Сущность правотворчества - это то главное в этом явлении, что определяет его содержание, цели, функциониро­вание. Правотворчество в этом смысле рассматривается: а) как деятельность; б) как процесс; в) как источник права; г) как правоотношение; д) как форма госу­дарственного управления; е) как функция государства; ж) как политика госу­дарства. Все указанные значения между собой взаимосвязаны. Представляется, что разносторонность рассмотрения какого-либо явления ни в коем случае не мешает, а даже наоборот - способствует эффективному усвоению сущности и природы данного явления.

Правотворчество как деятельность - это форма отношения человека к выработке, изменению и утверждению правовых норм, главное содержание ко­торой состоит в возведении государственной воли в закон или иной источник и которая направленна на эффективное совершенствование действующего зако­нодательства.

Правотворческий процесс в узком смысле определяется как официально установленный порядок последовательно сменяющих друг друга стадий по принятию, изменению и отмене нормативных правовых актов; в широком смысле он не ограничивается рамками установленной процедуры и включается в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического.

Правотворчество как источник права понимается как фактор, питающий появление права. Это совокупность способов формирования, своеобразного до­кументирования государственной воли.

Правотворчество - это довольно обширное и многогранное правовое яв­ление, представляющее собой в целом одно большое сложное правоотношение, состоящее из нескольких “мелких” правоотношений.

Правотворчество-правоотношение - юридическая связь между государ­ством и гражданами в отношении регулирования тех или иных сфер жизнедея­тельности.

Правотворческие правоотношения - это нормативно урегулированные общественные отношения субъектов посредством прав и обязанностей, основ­ной целью которых является становление и совершенствование правовых норм.

Правотворчество как форма государственного управления, как функция государства, как политика государства - процесс целенаправленного практи­ческого воздействия государства на общественные отношения с целью их нор­мативного урегулирования.

4. Юридические формы обеспечения законности в правотворчестве - внешне выраженные меры государственно-правового порядка, направленные на профилактику, выявление и пресечение правонарушений в сфере правотворче­ства, а также на совершенствование, развитие режима законности в правотвор­ческой сфере и деятельности государственных органов по реализации этих мер. Последовательное осуществление этих мер гарантирует реальность законности, эффективность правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, качество нормативных правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации и стабильность всей правовой системы.

5. В современном политико-правовом пространстве российского государ­ства в сфере обеспечения законности правотворчества субъектов Федерации особую роль играют следующие субъекты права: Президент Российской Феде­рации, его полномочные представители в федеральных округах, высшие долж­ностные лица (руководители высшего исполнительного органа государствен­ной власти) субъектов Российской Федерации; законодательные (представи­тельные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, орга­ны прокуратуры, Министерство юстиции Российской Федерации (территори­альные органы), Совет законодателей.

ние интересов федеральной власти через “контролирующие” правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптималь­но сочетается с небольшим количеством “контролирующих” субъектов, имею­щих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по раз­личным причинам, в том числе политическим, финансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномоч­ные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с це­лью создания (преобразования) и деятельности в целом института полномоч­ных представителей Президента Российской Федерации в федеральных окру­гах.

6. Для обеспечения законности в правотворческой практике важное значе­ние приобретает комплексная социально-правовая экспертиза, включающая следующие стадии:

- аналитический обзор общественных отношений и выявление пробелов, требующих правового регулирования;

- определение предмета и выбор методов правового регулирования;

- определение надлежащего субъекта, обладающего полномочиями по его изданию, и выбор наиболее оптимальной формы акта;

- определение места правового акта в едином правовом пространстве Российской Федерации;

- прогнозирование эффективности акта и оценка его юридических пер­спектив.

Кроме этого, в динамически развивающемся правовом пространстве для обеспечения законности правового массива особое значение имеет проведение систематизации нормативных правовых актов с целью выявления пробелов в законодательстве, дублирующих, уже не действующих и требующих внесения изменений и дополнений нормативных правовых актов.

7. Важными формами взаимодействия органов государственной власти, способствующими развитию законности правового поля субъектов Российской Федерации, являются: Консультативный совет председателей органов консти­туционного (уставного) контроля в Российской Федерации и конституционное судопроизводство.

В конституционном судопроизводстве (основной форме взаимодействия) посредством взаимоотношений Конституционного суда РФ и субъектов обра­щения происходит “прямое” и опосредованное воздействие на развитие право­вой базы субъектов Федерации. Прямое воздействие на правотворчество субъ­ектов Федерации происходит, когда государственные органы исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Российской Федерации вступают в непосредственный контакт с Конституционным судом. В иных случаях проис­ходит опосредованное воздействие. Однако любое вынесенное Конституцион­ным судом Российской Федерации решение имеет важное практическое значе­ние для правотворческих органов субъектов Российской Федерации, а зачастую является основанием для принятия, изменения, отмены нормативных правовых актов либо отклонения их проектов.

8. Для повышения законности в правотворческом процессе особую роль играют территориальные органы юстиции, которые участвуют практически на всех этапах правотворчества субъектов Федерации: от зарождения идеи приня­тия нормативного правового акта до его обнародования. Именно проводимые территориальными органами юстиции мероприятия зачастую помогают избе­жать грубых ошибок не только при разработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, но и при их обсуждении и принятии.

Функционирование системы органов юстиции в России в целом способ­ствует обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации.

9. Одной из важных форм, обеспечивающих законность в правотворчест­ве субъектов Российской Федерации, а также оказывающих существенное воз­действие на развитие правового пространства субъектов Федерации, является деятельность Прокуратуры Российской Федерации. Общая характерная особен­ность участия прокурора в правотворческой деятельности органов государст­венной власти субъекта Федерации — содействие совершенствованию дейст­вующих нормативных правовых актов органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации. Органы прокуратуры могут оказывать как непо­средственное, так и косвенное влияние на процесс развития правовых норм в субъекте Федерации. Основной целью непосредственного участия прокурора в

нормотворческом процессе является недопущение принятия незаконного пра­вового акта. Превентивный надзор прокуратуры осуществляется посредством внесения субъекту законодательной инициативы предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативных правовых актов; участия в за­седаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; направления субъекту правотворчества пре­достережения о недопустимости нарушения закона; вынесения заключений в отношении проекта нормативного акта; внесение субъекту правотворчества предложений и замечаний на проект нормативного акта.

Последующие надзорные функции прокуратуры имеют также важное значение в обеспечении законности развития правового поля субъектов Россий­ской Федерации и направлены на быстрое и эффективное устранение наруше­ний законных прав, свобод и интересов граждан, организаций и государства. К ним относятся такие меры прокурорского реагирования, как протест, представ­ление, постановление, заявление в суд.

Прокурорский надзор за деятельностью правотворческих органов субъек­тов Федерации не должен ограничиваться формальным сравнением норматив­ных правовых актов на их соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а в современных политических условиях обя­зан опираться на базовые конституционные ценности и одновременно учиты­вать политические процессы в регионе, а также должен развиваться как взаим­ный процесс, требующий баланса между самостоятельностью субъекта Феде­рации и федеральным вмешательством в деятельность субъектов Федерации.

10. Территориальные органы юстиции и органы прокуратуры, являясь ос­новными “генераторами⁴⁴ правотворческой деятельности органов государствен­ной власти субъектов Федерации, функционируют практически разрознено, не имея между собой тесного взаимодействия.

В этой связи в целях оптимизации правотворческого процесса, и как следствие тому, качества правового поля представляется рациональным со сто­роны полномочных представителей Президента Российской Федерации оказать содействие в развитии и закреплении тесных взаимоотношений органов юсти­ции и прокуратуры между собой, а также между ними и законодательными (представительными), исполнительными и судебными органами субъектов Фе­дерации. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в ка­ждом федеральном округе при полномочном представителе Президента России

координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы: политико-правового, социально-экономического, культурно-идеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государственных структур различных уровней. По мере необходимости прово­дились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимо­действия которых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкрет­ный вопрос, обменяться положительным опытом.

11. Исследование современного состояния правотворческих правоотно­шений позволяет сформировать ряд направлений по их оптимизации, а именно: упорядочивание, систематизация законодательных процедур Федерации и ее субъектов; приведение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России; координация за­конодательной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; унификация законода­тельства субъектов Федерации.

12. Невозможно установить законность, стабильность и общеобязатель­ность правовых норм, не наведя порядок в процедуре их создания и не придав последней соответствующее ей значение. Анализ правовых положений, регули­рующих правотворческую деятельность в большинстве субъектов Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что в настоящее время есть только от­дельные законодательные нормы, касающиеся порядка подготовки, принятия и оформления нормативных актов. Эти нормы, содержащиеся в отдельных зако­нодательных актах, фрагментарны, не сведены воедино.

Множественность, разнообразие как по наименованию, так и по содержа­нию нормативных актов субъектов Федерации, закрепляющих основы право­творчества субъектов Российской Федерации, а также выбор субъектами Феде­рации соответствующей формы правового регулирования правотворческой процедуры требуют проведения, во-первых, унификации норм, регулирующих данную сферу деятельности, а во-вторых, их систематизации.

Для достижения максимальной эффективности правовой регламентации правотворчества субъектов Федерации, а также качественной правотворческой деятельности целесообразно свести уже сложившиеся и апробированные нормы в единый правовой акт, имеющий стройную, гармоничную юридическую структуру. В роли такого акта может выступить “кодекс правотворчества”, в котором целесообразно зафиксировать следующие положения: основные поня­

тия (правотворчество, правовой акт, нормативный правовой акт, законодатель­ство субъекта Российской Федерации и др.); принципы правотворчества; сис­тему и виды нормативных правовых актов с указанием субъектов их принятия; уточнить содержание и структуру актов правотворчества; определить круг во­просов, которые могут быть урегулированы только законом; порядок принятия нормативных правовых актов (этапы, стадии правотворческого процесса); зако­нотворческий процесс с четким определением субъектов права законодатель­ной инициативы, обладающих как общими полномочиями в этой сфере, так и специальными; учет и хранение нормативных актов, порядок их систематиза­ции, опубликования и вступления в силу.

В этой связи с целью повышения законности принимаемых в субъекте Федерации актов, в данном акте также необходимо отразить важные стороны взаимодействия субъектов в правотворческом процессе, а также установить дисциплинарную и административную (отсылочные нормы) ответственность должностных лиц за нарушение процедуры принятия правовых актов, а также за подготовку неконституционных правовых актов.

В целом проведенное исследование позволяет утверждать, что право­творческая деятельность органов государственной власти субъектов Федерации есть важнейшее направление деятельности субъектов Российской Федерации, которое во многом еще требует совершенствования, особенно в сфере обеспе­чения ее законности. Это касается не только самой процедуры выработки нор­мативных актов, но и взаимодействия органов государственной власти в этой области. Именно в сфере взаимодействия органов государственной власти про­является большинство спорных ситуаций, вопросов, проблем, которые необхо­димо решать сообща посредством современных демократических принципов.