Понятие закона

Это принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни социалистического государства, непосредственно выражающий общую волю всего народа и обладающий высшей юридической силой.

Конкретизируя приведенное определение, можно указать на следующие пять признаков закона.

По своему источнику закон – это правовой акт, непосредственно

выражающий общую государственную волю всего народа.

Издание законов входит в исключительную компетенцию высших представительных органов государственной власти. В СССР – Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик (ст. 32 Конституции СССР, соответствующие статьи Конституций союзных и автономных республик). Законы могут издаваться и в порядке референдума.

Концентрация законодательной деятельности в руках высших органов государственной власти или непосредственно в руках народа имеет глубокие социально-политические и юридические основания. В условиях социалистической демократии именно представительные органы государственной власти непосредственно и прямо выражают суверенную волю всего народа. Такой же характер носит выражение воли народа при референдумах. Поэтому законы и выступают в качестве правовых актов, содержащих «непосредственную и прямую» общую суверенную волю всего народа в целом (хотя бы и в пределах отдельной союзной или автономной республики).

По своему материальному содержанию закон – это правовой акт, посвященный основным вопросам жизни социалистического государства, т.е. регулированию наиболее важных отношений в социалистическом обществе.

В законах содержатся юридические предписания, в которых закрепляется общественный и государственный строй, принципы организации и формы деятельности государственного аппарата, основные права и обязанности граждан и т.д. При помощи законов осуществляется

445

Раздел третий.

регулирование хозяйственного и культурного строительства финансовой деятельности социалистического государства (законы о народнохозяйственных планах и государственных бюджетах).

Весьма показательно, что нормы государственного права – основополагающей отрасли социалистического права – выражаются главным образом в законодательных актах. Как уже отмечалось, в законодательном порядке устанавливаются, изменяются и отменяются нормы уголовного права, а также большинство других норм, регламентирующих юридическую ответственность. Законы – основной источник права и в других отраслях: общие кодифицированные акты отдельных отраслей (основы, основные начала, кодексы) и некоторые другие важные нормативные постановления, выражающие основные подразделения законодательства, облекаются в форму закона.

По своему значению закон – это правовой акт первичного ха-

рактера.

В законах содержится первичное, «изначальное» право – юридические предписания, которые «дают отправные начала всей правовой системе Советского государства, развивая, дополняя и изменяя ее основы»1, придают ей единство2.

Юридические предписания, закрепляемые в иных актах социалистического государства, основываются на законах; они как бы носят производный характер, т.е. базируются на тех началах, которые установлены в законах. Отмеченная особенность свойственна не только тем законам, содержание которых исчерпывается формулированием принципов регулирования данной области отношений, но и законам, которые в той или иной мере полно и детально регламентируют определенную группу отношений (например, кодексам). Здесь в ряде случаев нет нужды в издании иных актов, детализирующих и конкретизирующих законы. Однако и в данном случае юридические предписания включаются в самую основу нашей правовой системы. Поэтому все иные правовые акты по своему содержанию строятся в соответствии с законами.

Первичный характер законов выражается, в частности, в том, что

они применяются только для закрепления юридических норм, а также

Васильев А.М.

Как правильно подчеркивает С.Г. Дробязко, единство правового регулирования

в стране «реально возможно только при наличии единой правовой основы, абсолютной непререкаемости высшего юридического авторитета, четкой «иерархии» правовых форм» (Дробязко С.Г. Роль законодательства в создании материально-технической базы коммунизма. Минск: Изд-во БГУ, 1971. С. 70).

446

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

актов высшей юридической силы – актов-директив (важнейших государственных планов развития народного хозяйства, государственных бюджетов). Это и понятно. Именно юридические нормы обеспечивают единую, устойчивую, непрерывно действующую систему регулирования общественных отношений, что как раз и необходимо для выполнения основной функции законов – регулирования важнейших, типических и устойчивых отношений социалистического общества. Такую же функцию выполняют акты-директивы, определяющие основы хозяйственной, культурной и финансовой деятельности социалистического государства на определенный период времени. И в данном случае в законах содержатся юридические предписания, имеющие первичное значение в социалистической правовой системе. Все иные индивидуальные акты, в том числе и акты верховного управления и надзора, принимаемые Верховным Советом, не облекаются в форму закона.

По своим юридическим свойствам закон представляет собой правовой акт, обладающий высшей юридической силой.

Это выражается в том, что: а) все остальные правовые акты должны в принципе издаваться на основе законов и не противоречить им; б) как высшее выражение государственной власти законы не подлежат контролю или утверждению со стороны какого-либо другого органа государства; в) законы могут быть отменены или заменены только законами или же актами, имеющими законодательное значение (указами Президиума Верховного Совета, изданными по отдельным вопросам компетенции Верховного Совета в период между его сессиями).

По особенностям правотворческой процедуры закон – это правовой акт, принятый в особом порядке.

Законы принимаются общегосударственными представительными органами власти (Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик), а также в порядке референдумов. Внесение законопроектов, их обсуждение, рассмотрение, принятие и опубликование законов подчинено строгой процедуре, специально регламентированной в особых нормативных актах. Законы по действующей конституции получают адекватное терминологическое

обозначение: все они называются законами.

Рассмотренные признаки закона могут быть подразделены на две группы. Это материальные признаки (первый, второй, третий) и специфическиправовые признаки (четвертый, пятый).

И материальные, и специфическиправовые признаки закона тесно связаны между собой, последовательно предопределяют друг друга. Именно потому, что в условиях общенародной социалистической

447

Раздел третий. Нормативные юридические акты

демократии решающая роль в правовой системе придается общей воле всего народа, законы посвящены основным вопросам жизни социалистического государства. А отсюда, в свою очередь, следуют первичность законов, их высшая юридическая сила, а также особый порядок их принятия. В конечном счете специфическиправовые признаки закона – это выражение его социального и материального содержания, его первичного значения в правовой системе1.

Единство материальных и специфическиправовых признаков закона облегчает решение практических вопросов, связанных с отграничением законов от иных нормативных актов. По действующей Конституции СССР к законам относятся все правовые акты, принятые в установленном порядке высшими органами государственной власти (а в перспективе также и в порядке референдумов) и официально именуемые «законами». Несколько иной подход требуется в отношении законодательных актов, принятых до Конституции 1936 г.

1 В буржуазном праве существует (и оправдывается правовой доктриной) разрыв между законом в «формальном смысле» и законом в «материальном смысле». Это объясняется тем, что в период империализма правительственные нормативные акты все более оттесняют законы в «формальном смысле». Буржуазные парламенты нередко издают законодательные акты по второстепенным вопросам жизни государства. В то же время правительственные органы принимают законы в «материальном смысле», т.е. акты, определяющие основы данной правовой системы, причем подчас вразрез с действующим законодательством. В буржуазной же теории права прямо обосновывается уравнение правительственных нормативных актов и законов и, в частности, обосновывается вывод о том, что любая абстрактная общая норма является законом в «материальном смысле» (3ивс С.Л. Развитие формы права в современных империалистических государствах. Изд-во АН СССР, 1960. С. 26–31). Все это является ярким выражением крушения буржуазной законности в период империализма. В силу единства всех признаков закона в социалистическом обществе наша наука отвергает деление законов на законы в «формальном смысле» и законы в «материальном смысле».

448

Глава XXV.

ховного надзора, например, акты об одобрении внешней политики правительства, об утверждении отчета о выполнении государственного бюджета и др.1

Указанные правовые акты не обладают признаками закона. В соответствии с этим им присваиваются иные наименования («постановления», «положения»). Для них свойственны некоторые юридические особенности. Так, постановления-акты верховного управления вступают в действие немедленно независимо от форм и сроков их публикации; они могут быть приняты голосованием на совместных заседаниях палат Верховного Совета2.

В настоящее время большинство авторов, изучавших особенности закона, пришло к обоснованному мнению о том, что закон характеризуется совокупностью признаков, отражающих его материальное содержание и его особые юридические черты. Однако не все еще вопросы получили здесь достаточно убедительное, единодушное решение.

Так, многие авторы указывают на то, что закон – это юридический акт, принимаемый только высшим представительным органом государственной власти. Действующий порядок законодательства в СССР такое мнение отражает правильно: в настоящее время законы принимаются только высшими органами государственной власти. Но приведенное положение не учитывает возможности принятия законов в ином порядке – в порядке референдумов. Вот почему при рассмотрении закона целесообразно ограничиться указанием на то, что в законе «непосредственно выражается общая воля всего народа». Этот признак общим образом характеризует его источники: «непосредственное выражение общей воли всего народа» охватывает оба указанных случая: и принятие закона высшим представительным органом государственной вла-

сти, и принятие закона в порядке референдумов.

В специальном обсуждении нуждается вопрос о том, во всех ли случаях в форму закона облекаются юридические нормы.

Признак «нормативности» закона иногда не указывается при его опреде-

лении3. Было высказано также мнение о том, что в форму закона могут быть облечены также и индивидуальные предписания4. Но все же большинство авторов настойчиво подчеркивает «нормативность» закона. «В системе юридических актов закон, – пишет И.Н. Кузнецов, – всегда и во всех случаях вы-

1 Васильев А.М. О классификации актов Верховного Совета СССР // Советское государство и право. 1953. № 8. С. 20–27; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит., 1967. С. 82–85.

Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства. Госюриздат, 1955. С. 104–105.

Там же. С. 99–105.

Петров Г.И. Источники административного права // Правоведение. 1958. № 4. С. 38.

449

Раздел третий. Нормативные юридические акты

ступает в качестве нормативного акта». С его точки зрения, «нормативность – это специфическая особенность содержания закона»1.

Мнение о том, что закон – это всегда нормативный акт, настолько прочно

укоренилось в литературе, что подчас рассматривается в качестве непререкаемого постулата. Отсюда и несколько необычный характер разработки общих вопросов юридических норм: не делается даже попыток вскрыть юридические особенности содержащихся в законах предписаний, все они объявляются только «нормами» (в том числе акты планирования); поэтому вся проблема оказывается здесь поставленной на голову – некоторые авторы стремятся охарактеризовать признаки «нормативности» таких предписаний, в отношении которых следовало бы сначала все же выяснить, являются ли они норма-

ми права или же особыми индивидуальными актами.

Авторов, настаивающих на «нормативности» закона, в принципе можно понять. Законы занимают ведущее место в системе правовых актов социалистического государства, они характеризуются первичностью, издаются по основным вопросам жизни социалистического государства. И подобных целей лучше всего достигают законы, содержащие нормы. Так к данному вопросу и подходит А.В. Мицкевич. Он пишет: «...решения высшего органа госу-

дарственной власти призваны прежде всего служить постоянной основой для установления в стране порядка отношений. А такой основой могут быть лишь нормы...»2. Но почему «лишь нормы»? Почему отдельные разновидности индивидуальных актов также не могут иметь определяющего значения в социа-

листической правовой системе?

Ведь некоторые индивидуальные акты, издаваемые в области государственного права, регулируют такие «отдельные» общественные отношения, которые лежат в основе многих других отношений. Речь идет о государственных общих актах планирования, в том числе об общих планах развития народного хозяй-

ства, финансовых планах (бюджетах).

Следует заметить, что указание на нормативность как на отличительный признак закона ничего решительно не дает. Нормативность – это общая черта многих актов (в том числе ведомственных, изданных по специальным вопросам). Существенное значение имеет не то, что в законах закрепляются юри-

дические нормы, а то, какие это нормы, какова их роль в социалистической

правовой системе. Ссылкой на нормативность вовсе не подчеркивается и значение плановых актов. Здесь опять-таки нужно выяснить, какие перед нами акты. Некоторые индивидуальные акты, принятые в области государственного права, могут иметь основополагающее значение по отношению ко многим

другим актам, издаваемым в области материальных и процессуальных отраслей (например, акт-директива о строительстве химических предприятий мо-

Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. Госюриздат, 1962. С. 93, 97.

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.: Юрид. лит.,

1967. С. 79.

450

Глава XXV. Законы и подзаконные нормативные юридические акты

жет предопределить издание не только иных, более конкретных плановых актов, но и ведомственных инструкций о порядке комплектования поставляемого химического оборудования и др.).

Итак, мнение о безусловной «нормативности» закона нельзя признать

бесспорным. Вместе с тем следует подчеркнуть еще раз: в большинстве случаев законы имеют нормативный характер; к тому же далеко не все индивидуальные акты, в том числе плановые, могут быть облечены в форму закона; законами могут быть только акты-директивы, т.е. акты, которые играют определяющую роль в социалистической правовой системе. В дальнейшем, если развитие социалистического планирования приведет к тому, что в общих планах, облекаемых в форму закона, будут закрепляться только общие пропорции и нормативы, то все без исключения законы станут нормативными актами. Тогда окажется возможным включить признак «нормативности» в определение закона.