§ 2. Принципы и пределы осуществления государственной службы

Слово "служба" имеет много значений. Чаще всего под службой подразумевается один из видов платной общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании или социально-культурном обслуживании людей^[165].

Государственная служба — важнейший инструмент государства - имеет ряд специфических признаков.

Новейший правовой материал о государственной службе коренным образом отличается от того, который был до начала 90-х годов. И в первую очередь тем, что по-новому решены вопросы о понятии государственной службы. Впервые понятие государственной службы нашло законодательное закрепление.

C точки зрения современного законодателя, государственная служба Российской Федерации - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных правовых актах.

Можно согласиться с мнением отдельных ученых (например, Г.В.Атаманчука) о том, что законодательное определение государственной службы не отражает связи данного вида службы с государством в целом, его Конституцией и законами, а связано лишь с тем или иным государственным органом, его руководителем. C этой точки зрения государственная служба — это профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственной органе^[166].

116

Полнее раскрыть сущность государственной службы позволяет установление принципов организации и функционирования государственной службы. Принципы государственной службы определяют "жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы"^[167], в них реализуются основные идеи правового, федеративного, социального, демократического государства.

Принципы выражают сущность, основное содержание, характерные свойства государственной службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества. Особое значение имеет то, что принципы государственной службы одновременно являются принципами ее правового регулирования^[168].

Принципы государственной службы установлены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Российской Федерации о государственной службе.

Государственная служба, имея конституционно-правовые основы, базируется прежде всего на фундаментальных, конституционных принципах.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (или принцип законности) носит универсальный характер, обеспечивает стабильность, согласованность действий всех органов государственной власти, единство и целостность государства. Организация и деятельность органов, в которых осуществляется государственная служба, регулируются правовыми нормами. Государственный служащий обязан выполнять свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность; должен выполнять установленные законодательством обязанности; использовать предоставленные права, соблюдать ограничения и запреты. Соблюдение этого принципа, в конечном итоге, определяет эффективность государственной службы. Как отмечалось в

117

пункте 2.1. настоящего диссертационного исследования, данный принцип не всегда выдерживается в практике законотворчества субъектов Российской Федерации.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина определяет само предназначение государственной службы, поскольку основной обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственных органов.

Государственные служащие в своей повседневной работе должны руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации: учитывать интересы граждан; удовлетворять их законные требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном объеме, установленном законодателем; создавать условия для активного участия граждан в государственном управлении.

Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (принцип единства государственной власти) основывается на том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Однако реализация данного принципа невозможна без четкого механизма разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в правовом регулировании отношений в сфере государственной службы субъектов.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей в сфере государственной службы означает, что государственная служба организуется с учетом специфики сфер государственной деятельности. Каждая из тре.ч основных функций государства осуществляется одной из ветвей государственной власти. Специфика выполняемой тем или иным органом функции государства отражается на полномочиях органа, структуре и организации деятельности, а значит - на формировании иерархии должностей и содержании обязанностей каждого государственного служащего. Так, государственные служащие законодательных органов власти способствуют разработке законов, созданию нормативной правовой базы деятельности всех органов государственной власти. В органах исполнительной власти государственные служащие

118 обеспечивают исполнение полномочий лиц, осуществляющих организацию реализации законов. Государственная служба в судебных органах осуществляется на должностях, установленных для обеспечения исполнения полномочий судей.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой установлен Конституцией Российской Федерации.

Указанная конституционная норма соответствует пункту "с" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Содержанием понятия равного доступа к государственной службе является право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации. Это, разумеется, не означает, что гражданин вправе требовать, а государственная служба обязана немедленно и безоговорочно предоставить ему желанную должность. Речь идет о равных возможностях для каждого гражданина поступить на государственную службу при наличии вакансий и профессиональном соответствии. При поступлении на государственную службу не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от расы, национальности, языка, пола, социального происхождения, имущественного положения, места жительства, отношения к религии. Законодательством установлено, что прием на государственную службу осуществляется в порядке назначения или конкурса при наличии соответствующего образования, опыта работы, квалификации по государственной должности. Цель конкурса состоит в том, чтобы создать реальные условия для обеспечения конституционного права на равный доступ к государственной службе. Конкурсный отбор направлен на формирование государственной службы высококвалифицированным персоналом, совершенствование работы по подбору, расстановке кадров в государственных органах. Однако на практике конкурсный отбор применяется крайне редко, что, на наш взгляд, снижает приток в государственный аппарат высококвалифицированных специалистов. Персонал государственной службы в основном комплектуется методом назначения, что

119 объективно затрудняет реализацию права граждан на равный доступ к государственной службе.

Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства означает, что государственные служащие при исполнении служебных обязанностей не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, общественных объединений или движений.

В Российской Федерации признается многопартийность, политическое и идеологическое многообразие, но при этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Государственная служба должна выполнять свои функции в любых условиях, независимо от политического положения в обществе, выборных компаний, политической борьбы в обществе. Государственные служащие должны быть политически беспристрастными. Однако на практике этот принцип зачастую остается декларативным.

Отделение религиозных объединений от государства требует от государственных служащих невмешательства в законную деятельность религиозных объединений. Государственные служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, в официальных документах не должно быть указаний на отношение к религии.

Государственная служба является одной из важнейших сфер государственного управления и в силу этого обладает его определенными свойствами. Общие принципы государственного управления составляют организационные принципы государственной службы.

К организационным принципам относится принцип обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их полномочий, для нижестоящих государственных органов и должностных лиц. Для государственного управления характерны иерархичность структуры, разграничение функций и использование методов административного права, среди которых основным является метод власти- подчинения". Данный принцип способствует обеспечению нормальной деятельности государственных органов, соблюдению служебной дисциплины во всех звеньях государственного управления.

120

Принцип ответственности государственного служащего за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей направлен на формирование чувства личной ответственности за исполнение своих обязанностей. Специфика государственной службы придает особое значение ответственности государственных служащих.

Однако в настоящее время общество обеспокоено низкой ответственностью государственных служащих за выполнение своих обязанностей. Безответственность государственных служащих создает условия для коррупции и злоупотреблений, нарушения прав и свобод граждан, основ конституционного строя государства. Основными недостатками в организации государственной службы сегодня являются бесконтрольность, безнаказанность, отсутствие гласности, подбор кадров по принципу личной преданности.

Следующим организационным принципом является принцип гласности в осуществлении государственной службы, который предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов, возможность получения несекретной информации о деятельности государственных служащих. Принцип гласности означает информирование граждан о несекретных сведениях, касающихся деятельности государственных органов и государственных служащих. Именно благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за функционированием государственной службы. Для полной реализации данного принципа необходимо совершенствование законодательной базы в части порядка определения сведений, составляющих государственную тайну.

Государственная служба имеет также специальные принципы, присущие ей как особому правовому институту.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, заключается в том, что для всех органов, в которых осуществляется государственная служба, законодательство определяет: единые основы организации государственной службы; единый порядок прохождения государственной службы; единые перечни прав, обязанностей, ограничений и

121

гарантий для государственных служащих; общие подходы к управлению государственной службой, деятельностью по повышению ее эффективности.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих означает, что государственную службу как деятельность следует считать высококвалифицированной профессией, требующей специальных знаний и практических навыков. Данный принцип, с одной стороны, обязывает государственных служащих стремиться к высокому уровню своей работы. C другой стороны, поступление государственных служащих на службу должно производится только при соответствии их субъективных возможностей определенным квалификационным требованиям. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, на наш взгляд, является основным требованием, определяющим формирование персонала государственной службы.

Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах означает постоянство государственно-служебных отношений, поддержание и развитие профессионализма государственных служащих, устойчивость государства и общества. Проблема стабильности персонала государственной службы значительно обострилась в последние годы в связи с постоянными реорганизациями и сокращения государственного аппарата. Стабильность кадров является одним из важнейших направлений обеспечения социально-правовой защищенности государственных служащих, способствует повышению престижа государственной службы и стимулирует поступление на государственную службу высококвалифицированных специалистов.

Предложенная диссертантом классификация принципов государственной службы (конституционные, организационные, специальные) носит весьма условный характер. В юридической литературе можно встретить иное выделение принципов государственной службы Российской Федерации^[169].

Доктор юридических наук Ю.Н.Старилов предлагает законодателю при доработке нормативных правовых актов установить дополнительно следующие

122

принципы государственной службы: 1) принцип пожизненной службы государственных служащих и полное содержание их за счет государства (т.е. работники государственных учреждений, как правило, должны приниматься на постоянную работу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим строго оговоренным в законе основаниям); 2) принцип политического нейтралитета государственных служащих (т.е., с одной стороны, запрет на отбор кадров государственной службы по принципу политических взглядов, а с другой - обязанность служащего в рамках осуществления служебных полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений; 3) полное доверие государства своим чиновникам в осуществлении ими публичных функций; 4) принцип верности государственным интересам государственного служащего; 5) в случае непосредственной опасности для государства обязанность немедленной защиты служащими конституционного строя страны с использованием при этом лишь установленных законом правовых средств и методов; 6) обеспечение политической деятельности государственных служащих для реализации их конституционных прав и свобод; 7) принцип запрета на участие в забастовках^[170].

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации в своих законах перечислили принципы государственной службы, установленные федеральным законодательством. Закон Архангельской области установил, что основу государственной службы области составляют общие принципы и нормы, закрепленные Федеральным законом, не перечисляя их (статья 4)^[171]. Дополнительные принципы государственной службы изложены в Законах Республики Саха (принцип представительства государственных органов Республики Саха (Якутия) в федеральных органах Российской Федерации,

123

принцип конкурсного замещения административных должностей) , Краснодарского края (принцип соотнесенности и последовательности прохождения государственной службы на государственных должностях в федеральных государственных органах и государственных органах края)^[172]^[173]^[174], Рязанской области (принцип честности и неподкупности государственных служащих)

Закон Республики Саха (Якутия) определил не только принципы, но и задачи государственной службы, к которым отнес: а) обеспечение государственного суверенитета, территориальной целостности, социально-экономического развития республики, защиту конституционных прав и свобод своих граждан, б) осуществление функций государственной власти и управления на основе Конституции и законов республики, Федеративного договора, Основ законодательства Российской Федерации и соглашений, заключенных с федеральными органами Российской Федерации^[175].

Определены и основные функции государственной службы Рязанской области: а) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования государственных органов, б) создание необходимых условий для выдвижения подготовленных и способных людей на государственные должности, в) реализация законных интересов, прав и свобод граждан (статья 7)^[176].

124

Представляется, что и в Федеральном законе должны быть определены не только принципы, но и задачи государственной службы Российской Федерации, состоящие прежде всего в реализации конституционных прав и свобод своих граждан, обеспечении национальной безопасности, государственного суверенитета, социально-экономической самостоятельности государства, в осуществление функций государственной власти и управления на основе Конституции и законодательства Российской Федерации.

Организация и функционирование государственной службы во многом зависят от структуры государственных органов, их специализации и полномочий.

В научной литературе не выработался единый подход к определению государственного органа. Одни ученые считают, что государственный орган - это "учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни, определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций"^[177]. На наш взгляд, данный подход к определению не раскрывает наиболее существенные признаки государственного органа.

Наиболее удачными представляются следующие определения: "государственный орган (от греч. organon - орудие, инструмент) представляет собой государственную структуру, обладающую организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением (законодательные, исполнительные, судебные органы и т.д.)"^[178]. Государственный орган - это "составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое"^[179], "организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для

125

осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом"¹⁸⁰.

Из определений следует, что специфическими признаками государственного органа являются:

1) формирование органа по воле государства и осуществление им своих функций от-имени государства,

2) выполнение органом установленных законодательством видов и форм деятельности,

3) наличие у органа юридически закрепленных: организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, порядка его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;

4) наделение органа полномочиями государственно-властного характера¹⁸¹ (на наш взгляд, самый существенный признак).

В отдельных работах признаки государственного органа расписаны более детально. Государственный орган:

- создается в соответствии с конституцией;

- может быть законодательным, исполнительным или судебным;

- осуществляет государственную власть;

- выполняет государственную функцию;

- действует только в рамках своих полномочий;

- наделен самостоятельностью, обладает материальными средствами для осуществления своей деятельности;

- выступает как юридическое лицо;

- его функции выполняют государственные служащие;

- имеет компетенцию: властные полномочия;

- может быть общей или специальной компетенции, выборным или назначаемым, коллегиальным или единоличным¹⁸².

‘“Энциклопедический юридический словарь. Стр.213.

¹⁸¹Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Том 1. Стр. 161.

‘“Настольная книга государственного служащего. Стр.75.

126

Именно эта совокупность признаков позволяет провести различие между государственными органами и иными органами, организациями, предприятиями, учреждениями.

К сожалению, в федеральном законодательстве о государственной службе понятие государственного органа не нашло своего закрепления. Лишь в отдельных законах субъектов Российской Федерации сделаны попытки определиться в этом понятии. Так, например, Закон Рязанской области о государственной службе содержит следующее определение: государственный орган - организация, образованная в соответствии с Уставом Рязанской области, выполняющая государственные задачи и наделенная соответствующими властными полномочиями^[180].

Иной подход к определению государственного органа избрали законодатели Республики Саха (Якутия). Государственным органом Республики Саха является объединенная совокупность государственных служащих и полномочий, исполняемых ими, для реализации цели, задач и функций государственной власти управления республики в соответствии с действующим законодательством, в пределах компетенции, установленной законами и иными нормативно-правовыми актами^[181]. Аналогичное определение дано в законе о государственной службе и для местного органа государственной власти республики.

Законом Республики Саха (Якутия) определены пять групп государственных органов. Основанием для выделения разных групп является способ установления компетенции органа. Различают следующие группы государственных органов:

- высшие государственные органы республики, основная компетенция которых определяется Конституцией Республики Саха (Якутия);

- ведущие государственные органы республики, основная компетенция которых определяется законами республики;

127

- государственные органы республики, основная компетенция которых определяется Президентом или Государственным Собранием (Ил Тумэн) республики;

- государственные органы республики, основная компетенция которых определяется Правительством республики;

- федеральные государственные органы Российской Федерации, основная компетенция которых определяется соглашениями республики и Российской Федерации на основе Федеративного договора.

Основанием для выделения групп местных органов государственной власти является компетенция, а также численность населения, постоянно проживающего на соответствующей территории:

- местные органы государственной власти, основная компетенция которых определяется Конституцией и законами республики;

- местные органы государственной власти, основная компетенция которых определяется нормативно-правовыми актами Государственного Собрания (Ил Тумэн) и Правительства республики;

- местные органы государственной власти, основная компетенция которых определяется нормативными актами местных органов представительной и исполнительной властей.

Данный подход к определению государственных органов обусловил специфику установления органов государственной службы Республики Саха (Якутия).

Государственный орган как место прохождения государственной службы определил Закон о государственной службе Республики Алтай: государственный орган - это учреждение (организация) либо избираемое должностное лицо, исполняющее государственные функции, при которых государственные служащие проходят свою службу, обеспечивая их деятельность¹⁸⁵.

Очевидно, что понятие государственного органа является ключевым при отнесении конкретного органа к органам государственной службы, а потому оно ¹⁸⁵3акон Республики Алтай от 10 апреля 1997 г. № 20-17 (ред. от 26 марта 1998 года) "О государственной службе Республики Алтай".

128

обязательно должно быть единообразно установлено в законах о государственной службе федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Представляется, что именно законом, а не иными нормативными правовыми актами необходимо руководствоваться в решении спорных вопросов отнесения государственного органа к органам, в которых осуществляется государственная служба.

Система органов, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи, составляет государственный аппарат^[182]. В общем виде именно государственный аппарат определяет пределы осуществления государственной службы.

Федеральный законодатель не установил перечень органов государственной службы ни в Федеральном законе об основах государственной службы, ни в иных нормативных правовых актах.

Отдельные законы субъектов Российской Федерации о государственной службе определили примерные границы осуществления государственной службы. Так, например, в Республике Башкортостан это аппараты органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также иных государственных органов, выполняющих от имени государства его функции и отнесенных законодательными актами Республики Башкортостан к государственной службе Республики Башкортостан (статья 5)^[183]. Систему государственной службы Республики Алтай представляет служба в представительных и исполнительных органах государственной власти (статья 7 Закона Республики Алтай “О государственной службе Республики Алтай”)^[184].

129

Закон Республики Саха определил виды государственной службы: а) в представительных органах государственной власти; б) в исполнительных органах государственной власти; в) в органах государственного управления; г) в судебных органах; д) в органах прокуратуры; е) в органах внутренних дел; ж) в органах безопасности и разведки; з) в Вооруженных Силах; и) в государственных банках и в их учреждениях; к) в органах государственного контроля и таможенной службы; л) на государственном транспорте; м) в учреждениях почты, телеграфа и связи; н) на государственном телевидении, радиовещании и в государственных средствах массовой информации; о) служба в качестве советника, помощника, секретаря государственного служащего определенного ранга, занимающего политическую или высшую административную должность (статья 7)^[185]. Причем, из всех перечисленных видов государственной службы к федеральной государственной службе отнесена лишь служба в Вооруженных Силах. Очевидно, что столь обширные границы государственной службы не согласуются с теоретическими подходами к определению государственных органов.

Законодательство отдельных субъектов Российской Федерации определяет уровни государственной службы. Закон Республики Алтай о государственной службе выделяет республиканский, местный и федеральный уровни государственной службы (статья 8)^[186], Закон Республики Саха (Якутия) - республиканский, федеральный и административно-территориальный (к которому отнесены служба в местных органах представительной власти; органах местной администрации; в учреждениях государственных банков; в учреждениях почты, телеграфа и связи; на государственном транспорте; в учреждениях государственных средств массовой информации - статья 7)^[187], Закон Удмуртской

130

Республики - службу в органах государственной власти Удмуртской Республики и службу в органах государственной власти административно-территориальных единиц Удмуртской Республики (статья 2)¹⁹².

Законодательные акты некоторых субъектов Российской Федерации регулируют не только государственную службу, но и муниципальную. Например, Закон Воронежской области посвящен отношениям в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления¹⁹³. В отдельных субъектах Российской Федерации действие норм закона о государственной службе распространили на муниципальных служащих¹⁹⁴.

В Республике Башкортостан есть примеры распространения отдельных составляющих правового статуса государственных служащих на другие категории работников (равно, как и в Российской Федерации¹⁹⁵). Так, прежде всего, положения Закона распространяются на должностных лиц категории “А” за исключением норм, регламентирующих вопросы поступления на государственную службу по конкурсу, сдачи квалификационных экзаменов, прохождения аттестации, установления испытательного срока и предельного возраста нахождения на государственной должности¹⁹⁶. Указом Президента Республики Башкортостан от 4 июня 1998 года № УП-363¹⁹⁷ в целях улучшения социальной ¹⁹²3aκoH Удмуртской Республики от 26 ноября 1997 г. № 523-1 "О государственной службе Удмуртской Республики" // Известия Удмуртской Республики. 20.01.98. № 10.

¹⁹³Закон Воронежской области от 11 марта 1996 г. № 48-з (ред. от 21 ноября 1996 года) "О государственной службе Воронежской области".

¹⁹⁴3акон г.Москвы от 29 октября 1997 года № 43 "О государственной службе города Москвы"// Ведомости Московской Думы. № 1 (с.49). 1998.

¹⁹⁵Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы. Стр. 26. ¹⁹⁶Указ Президента Республики Башкортостан от 5 января 1997 года № УП-1 "Об утверждении Единого республиканского реестра государственных должностей Республики Башкортостан".

¹⁹⁷Указ Президента Республики Башкортостан от 4 июня 1998 года № УП-363 "О социальных гарантиях главных редакторов (редакторов) газет и журналов,

131

защищенности главных редакторов (редакторов) газет и журналов, учредителями которых являются органы государственной власти и местного государственного управления Республики Башкортостан, указанным лицам установлена ежемесячная доплата за выслугу лет к государственной пенсии (определяемая как разница между расчетной пенсией за выслугу лет, установленной законодательством для государственных служащих, и получаемой государственной пенсией лица, имеющего право на ежемесячную доплату за выслугу лет); ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск (предоставляемый в порядке и на условиях, предусмотренных для государственных служащих). Считаем, что данный подход необоснованно расширяет количество лиц, попадающих под действие Закона о государственной службе.

Как правило, органы государственной власти субъектов Федерации, в которых осуществляется государственная служба, определяются наименованиями разделов реестров государственных должностей государственной службы (часть или раздел реестра определяет один орган или группу сходных), которые либо определены как части Реестра государственных должностей Российской Федерации¹⁹⁸, либо могут утверждаться законами субъектов¹⁹⁹, актами главы субъекта²⁰⁰, решениями законодательных органов субъектов²⁰¹. Отдельные законы учредителями которых являются органы государственной власти и местного государственного управления Республики Башкортостан"// Текущий архив Администрации Президента Республики Башкортостан.

¹⁹⁸3акон Красноярского края от 24 марта 1997 года № 12-434 (ред. от 22 декабря 1998 года) "О государственной службе Красноярского края"// Красноярский рабочий. №№ 74-75. 19.04.97; № 3. 14.01.98; №№ 99-100. 29.05.98.

'"Закон Краснодарского края от 8 апреля 1996 года № 26-КЗ (ред. от 05 августа 1998 года) "О государственной службе Краснодарского края".

²⁰⁰3акон Республики Мордовия от 26 января 1996 г. № 10-з (ред. от 14 июля 1998 года) "О государственной службе Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 31.01.96; Мордовия - 7 дней. 16.05.96; Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия. 1996. № 12-13, 14; Известия Мордовии. 04.03.97. № 42; 19.03.98. № 50; 16.07.98. № 123-124.

132 предусматривают отнесение государственных органов к органам, в которых осуществляется государственная служба, федеральными законами²⁰² или законодательными актами субъектов²⁰³.

Так, например, Законом Новгородской области о государственной службе установлено, что государственная служба осуществляется в следующих органах государственной власти области, финансируемых из областного бюджета: Администрация области; Областная Дума; комитет финансов; комитет государственной службы; экономический комитет; комитет по управлению государственным имуществом; коммерческий комитет; комитет по сельскому хозяйству и продовольствию; управление ветеринарии комитета по сельскому хозяйству и продовольствию; комитет по охране здоровья населения; комитет социальной защиты населения; комитет образования; комитет культуры, кино и туризма; комитет по физкультуре и спорту; управление архитектуры и градостроительства; архивное управление; отдел по государственной поддержке печати; отдел ЗАГСов; отдел по политике цен; управление делами Администрации области; избирательная комиссия области²⁰⁴.

Но в большинстве субъектов Российской Федерации перечни органов государственной службы установлены не законами, а иными нормативными правовыми актами. Так, например, список органов администрации края, работа на государственных должностях в которых является государственной службой края, ²⁰¹3aκθH Удмуртской Республики от 26 ноября 1997 г. № 523-1 "О государственной службе Удмуртской Республики".

²⁰²3акон Амурской области от 1 июля 1996 года № 99-03 (ред. от 21 августа 1996 года) "О государственной службе области"// Амурская правда. № 169. 12.07.96; № 206. 28.08.96.

²⁰³Закон Республики Татарстан от 8 февраля 1994 г. № 2101-ХП "О государственной службе". Ст.30.

²⁰⁴Областной Закон от 13 мая 1996 года № 47-03 (ред. от 08 июня 1998 года) "О государственной службе Новгородской области" // Информационно-методический бюллетень. № 2.1996. Ст.35; № 3. 1996. Ст.61; № 4. 1996. Ст.47, 54; № 9. 1997. Ст.42; № 5. 1998. Ст.11.

133

утвержден постановлением администрации Красноярского края²⁰⁵. В него включены:

Аппарат администрации края;

Постоянное представительство администрации края при Правительстве Российской Федерации;

Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка администрации края с перечнем структурным подразделений;

Главные управления администрации края: экономики, финансовое, по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, образования;

Управления администрации края: архитектуры и градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики, по взаимодействию с северными территориями, здравоохранения, внутренних дел, капитального строительства, коммуникационным комплексом, международных и внешнеэкономических связей, печати и информации, социальной защиты населения;

Комитеты администрации края: по управлению государственным имуществом, по делам культуры и искусства, по делам молодежи, по управлению фармацевтической деятельностью, цен, труда, по физической культуре и спорту, по делам архивов, по управлению краевым жилищным и нежилым фондами;

Отделы: ЗАГС, по краевой собственности территориального агентства Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве), региональной статистики;

Государственная жилищная инспекция края;

Государственный архив края;

Центры: хранения и изучения документов новейшей истории края, по охране и использованию памятников истории и культуры.

Перечень органов государственной власти Удмуртской Республики, на которые распространяется действие Закона Удмуртской Республики "О ^Постановление администрации Красноярского края "О мероприятиях по реализации Закона Красноярского края "О Реестре государственных должностей в Красноярском крае".

134

государственной службе Удмуртской Республики" установлен постановлением правительства республики²⁰⁶. К ним отнесены:

Аппарат Государственного Совета;

Аппарат Государственного Контрольного комитета;

Аппарат Правительства;

Постоянное представительство республики при Президенте Российской Федерации;

Министерства республики: здравоохранения, культуры, международных связей, народного образования, печати и информации, природных ресурсов и охраны окружающей среды, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, социальной защиты населения, торговли и бытовых услуг, финансов, экономики;

Государственные комитеты республики: по архитектуре и строительству, по делам молодежи, по собственности, по физической культуре и спорту, по тарифам и ценам;

Комитеты республики: по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, по делам архивов, по конвенциальным проблемам химического оружия, по делам национальностей, по труду, по науке, по поддержке и развитию малого предпринимательства, по ценным бумагам и фондовому рынку, по делам ЗАГС;

Главное Управление ветеринарии республики;

Аптечное управление;

Управления: охотничьего хозяйства, по организации выплаты пенсий и пособий;

Государственная жилищная инспекция;

Комиссия по лицензированию и аккредитации медицинской и фармацевтической деятельности;

²⁰⁶Постановление Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 1998 года № 1235 "О перечне органов государственной власти Удмуртской Республики, на которые распространяется действие Закона Удмуртской Республики "О государственной службе Удмуртской Республики".

135

Иные органы государственной власти, входящие в структуру Правительства республики.

Ряд законов субъектов Российской Федерации предусматривает процедуру сертификации государственных органов (за исключением органов представительной, исполнительной и судебной властей) для определения соответствия структуры, организации деятельности и бюджетных затрат задачам, стоящим перед этими органами²⁰⁷, однако процедура сертификации не определена нормативными правовыми актами. Предполагается, что в органах представительной, исполнительной и судебной властей государственная служба осуществляется без сертификации, а иные органы должны обосновать осуществление ими государственной службы.

В Республике Башкортостан перечень органов государственной власти, в которых государственная служба осуществляется без сертификации, определен Указом Президента Республики Башкортостан от 5 января 1997 года № УП-2²⁰⁸ (позже Указ признан утратившим силу и Перечень определен Указом Президента Республики Башкортостан от 10 февраля 1999 года № У П-67²⁰⁹).

К органам государственной власти Республики Башкортостан, в которых государственная служба осуществляется без сертификации, по действующему законодательству относятся:

²⁰⁷3акон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года № 1417-ХП (ред. от 21 июля 1994 года) "О государственной службе". Ст. 12; Закон Республики Татарстан от 8 февраля 1994 года № 2101-ХП "О государственной службе". Ст.30.

²⁰⁸Указ Президента Республики Башкортостан от 5 января 1997 года № УП-2 "Об утверждении перечня органов государственной власти Республики Башкортостан, в которых государственная служба осуществляется без сертификации"И Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997г. № 3 (57). Ст. 197.

²⁰⁹Указ Президента Республики Башкортостан от 10 февраля 1999 года № УП-67 (ред. от 09 апреля 1999 года) "Об утверждении перечня органов государственной власти Республики Башкортостан, в которых государственная служба осуществляется без сертификации".

136

- Администрация Президента республики;

- Секретариат Государственного Собрания;

- Управление Делами Кабинета Министров;

- Секретариат Конституционного Суда;

- Полномочное представительство Республики Башкортостан при Президенте Российской Федерации;

- Постоянные Представительства в г.Санкт-Петербурге, в Челябинской области;

- Представительства в Австрийской Республике, в Соединенных Штатах Америки;

- Аппарат Центральной избирательной комиссии;

- Министерства республики: внешних связей и торговли; здравоохранения; культуры; лесного хозяйства, природных ресурсов и охраны окружающей среды; народного образования; печати и массовой информации; сельского хозяйства и продовольствия; строительства и жилищной политики; труда, занятости и социальной защиты населения; финансов; по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; экономики и антимонопольной политики; юстиции;

- Государственный контрольный комитет;

- Государственные комитеты республики: по земельным ресурсам и землеустройству; по науке, высшему и среднему профессиональному образованию; по статистике; по управлению государственной собственностью; по физической культуре, спорту и туризму; по промышленной политике; по молодежной политике;

- Управления: по делам архивов; по геологии и использованию недр; ЗАГС; ветеринарии;

- Совет по делам религий;

- Аппарат Государственной комиссии по вопросам недвижимости и земельных отношений;

- Аппарат Комиссии по рынку ценных бумаг;

137

- Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Республики Башкортостан по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- Администрация города (района, района в городе);

- Аппарат городского (районного, районного в городе) Совета.

Предлагаемая схема органов государственной службы Республики Башкортостан (рис.2), разработанная на основании действующего законодательства, позволяет выделить виды органов государственной службы по двум признакам: функциональной роли в процессе государственного управления и уровню управления.

Функциональная роль определяет следующие виды органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан: органы представительной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти и специализированные органы.

Разделение по двум уровням управления основано на нормах Конституции Республики Башкортостан, согласно которым в городах и районах республики осуществляется местное государственное управление.

Таким образом, законодательство субъектов Федерации регулирует вопросы гражданской государственной службы в органах законодательной, исполнительной и судебной властей субъектов. В общем виде в состав государственной службы законодательной власти входит государственная служба в аппарате законодательного органа субъекта Федерации; исполнительной власти - в аппарате руководителя исполнительной власти субъекта, органов исполнительной власти (в том числе в территориальных органах); судебной власти - в аппарате конституционного (уставного) суда. Также в состав государственной службы субъектов может входить специализированная служба - в аппаратах совета безопасности, счетной палаты, избирательной комиссии, уполномоченного по правам человека, представительств субъекта. Примерная структура

138

государственной службы субъектов Российской Федерации представлена в литературе²¹⁰.

Рассмотренные нормативные акты позволяют установить, что практическая структура государственной службы субъектов Российской Федерации в целом значительно шире теоретически определенной структуры государственного аппарата. На наш взгляд, неоправданное расширение границ государственной службы негативно влияет на ее организацию и функционирование. Несовершенство законодательства о государственной службе не позволяет установить четкие границы, наиболее оптимальные для осуществления государственной службы.

Структура органов государственной службы республик в составе Российской Федерации является более объемной и разветвленной. Обусловлено это тем, что: во-первых, в республиках большее количество органов исполнительной власти, отражающих многообразие сфер общественной жизни; во-вторых, в ряде республик существует уровень местного государственного управления.

Очевидно, что совершенствование государственной службы субъектов Российской Федерации напрямую зависит от оптимальной организации системы и структуры органов государственной власти, прежде всего, исполнительной.

^Государственная служба: теория и организация (курс лекций под общей редакцией д.соц.н., профессора Охотского Е.В. и д.экон.н., профессора Игнатова В.Г.). Стр.260; Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации И Государство и право. 1998 г. № 12. Стр.38.

140

<< | >>

↑

Источник: Колобова Гузель Анисовна. Государственная служба в Российской Федерации: исторические и теоретико-правовые аспекты. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Уфа - 2000. 2000

Еще по теме § 2. Принципы и пределы осуществления государственной службы: