§ 3. Государственные должности в системе государственной службы

Федеральным законом установлено, что государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом прав и обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Установленное законом определение государственной должности не отражает отдельные ее признаки. Недостатком определения государственной должности является нераскрытие понятия "должность". Под должностью юристы понимают учрежденную в установленном порядке штатную структурную единицу. Однако государственная должность - это не любая должность в государственном органе, а лишь та, которая "связана с участием в подготовке, принятии и реализации государственно-властных управленческих решений"²¹¹. На практике имеет место отнесение к государственным должностям должностей инспекторов приемной, заведующих складами, ведущих механиков и т.д. Представляется, что данная проблема порождена неточностью формулировок закона.

Определение государственной должности не устанавливает источника денежного содержания. Представляется крайне важным, что денежное содержание государственной должности должно выплачиваться только из государственного (федерального, республиканского, краевого, областного и т.д.) бюджета. Федеральное законодательство не содержит подобного ограничения и поэтому стало возможным отнесение к государственным должностям категории "А" должности Председателя Центрального банка Российской Федерации²¹².

²¹‘Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. Стр. 12.

²¹²Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 (ред.

141

Наиболее полным представляется определение государственной должности, установленное Законом Омской области от 26 июля 1996 года № 69-03 ' О

государственной службе Омской области": государственная должность - это учрежденная в установленном порядке и содержащаяся за счет областного бюджета штатная структурная единица образованного в соответствии с Федеральным законом и законодательством Омской области государственного органа, с определенным кругом обязанностей по осуществлению его функций, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей'¹³.

Деление государственных должностей на категории "А", "Б", "В"

представляется неудачным. Данные категории должностей были введены Федеральным законом и подавляющее большинство субъектов Российской Федерации внесло соответствующие изменения в законодательство о государственной службе. Наименования категорий должностей не раскрывают юридического статуса должностей. Лишь отдельные законы субъектов Российской Федерации устанавливают иное выделение государственных должностей. К ним относятся законы Республик Саха (Якутия) и Татарстан.

В систему государственной службы Республики Саха (Якутия) "входят политические, административные и вспомогательные должности, исходя из содержания функций, полномочий и способа замещения"²¹⁴. К политическим должностям отнесены должности: Президент и вице-президент республики; Председатель, заместители председателя, члены Президиума законодательного органа; Премьер-министр и другие первые руководители высших органов власти. К административным должностям отнесены должности руководителей (кроме первых) государственных органов и должности государственных служащих, занимаемые на профессиональной основе. Административные должности, в свою очередь, подразделяются на следующие группы: высшие, ведущие, старшие, средние и младшие должности.

²¹³3aκoH Омской области от 26 июля 1996 года № 69-03 "О государственной службе Омской области". Ст.2.

²¹⁴3акон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года № 1417-ХП (ред. от 21 июля 1994 года) "О государственной службе". Ст. 12, 15.

142

Закон Республики Татарстан определил конституционные и административные государственные должности^[215]. Конституционные государственные должности подразделяются на высшие и главные, административные - на высшие административные, главные административные, главные специалисты, ведущие специалисты, специалисты. Все эти должности отнесены к государственной службе.

Разработчики проекта Кодекса государственной службы Российской Федерации вообще отказываются от буквенных обозначений должностей и дают определения государственной должности и должности государственной службы.

Согласно данному проекту, государственная должность Российской Федерации - это должность, установленная Конституцией Российской Федерации и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (по аналогии с действующим законодательством - должность категории "А”). Государственная должность субъекта Российской Федерации - должность, установленная конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации.

Должность государственной службы - первичная составляющая структура аппарата государственного органа (штатная единица), учреждаемая для обеспечения выполнения задач и функций государственного органа, либо деятельности лица, замещающего государственную должность, и включенная в Реестр должностей федеральной государственной службы или реестр должностей государственной службы субъекта Российской Федерации.

Очевидно, что изменение основных положений федерального законодательства о государственной службе во многом определит развитие законодательства субъектов Российской Федерации.

143

В действующем законодательстве основанием для деления государственных должностей на категории "А", "Б", "В" является соотношение государственных должностей с полномочиями государственных органов.

Государственные должности категории "А" - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Как следует из текста Закона, лица, замещающие должности категории "А", не являются государственными служащими. При этом "именно они имеют полномочия принимать наиболее важные, юридически значимые управленческие решения в системе исполнительной власти, основу деятельности которой составляет институт государственной службы"^[216]. Противоречие заключается в том, что лица, замещающие должности, установленные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, и работающие на постоянной основе, не отнесены к категории государственных служащих. Представляется, что эта ситуация в скором времени должна быть разрешена как в федеральном, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации путем отнесения данной категории лиц к государственной службе с особенностями регулирования их правового статуса. В противном случае предлагается разработка отдельного закона об обеспечении деятельности лиц, замещающих государственные должности категории "А".

Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации. Часть субъектов Федерации в своих законах также регулирует вопросы, связанные с замещением государственных должностей категории "А", не отнесенных к государственной службе, определяя основания замещения, правовое положение, обеспечение

144 деятельности и прочее²¹⁷. А Закон Ульяновской области установил, что правовое регулирование деятельности лиц, замещающих государственные должности категории "А", осуществляется федеральными законами и нормативными правовыми актами Ульяновской области²¹⁸.

Государственные должности категории "Б" - должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А" (так называемые патронажные должности). Проблема отнесения должностей к этой категории является очень актуальной и связана с тем, что служба на этих должностях ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие соответствующие государственные должности категории "А". Очевидно, что количество государственных должностей категории "Б" должно быть немногочисленным, оптимальным для обеспечения преемственности при смене лиц, замещающих государственные должности категории "А".

Государственные должности категории "В" - должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, они составляют наиболее многочисленную группу.

Вслед за федеральным законом, законы субъектов Федерации установили классификацию государственных должностей государственной службы. Исходя из содержания полномочий установлены следующие группы государственных должностей государственной службы:

²¹⁷3акон Сахалинской области от 23 сентября 1997 года № 42 (ред. от 14 апреля 1998 года) "Кодекс государственной службы Сахалинской области"; Закон Смоленской области от 12 мая 1997 года № 14-3 (ред. от 22 июня 1998 года) "Об областных государственных должностях и государственной службе Смоленской области"; Закон Читинской области от 11 июля 1996 года № 55-340 (ред. от 04 февраля 1998 года) "О государственных должностях и государственной службе Читинской области".

²¹⁸3акон Ульяновской области от 12 июля 1996 года № 003-30 "О государственной службе Ульяновской области" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Ульяновской области. № 5. Июль 1996.

высшие государственные должности государственной службы (5-я группа); главные государственные должности государственной службы (4-я группа); ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа); старшие государственные должности государственной службы (2-я группа); младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

В Республике Башкортостан определен стандарт структуры аппарата органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан²¹⁹, согласно которому в органах, осуществляющих государственную службу, могут создаваться:

а) управления - при наличии в штате подразделения не менее 15 работников, включая руководителя;

б) отделы - не менее 4 человек;

в) отделы кадров и секторы - не менее 3 работников;

г) службы (группы) - при наличии в штате не менее 2 работников.

Стандартом установлено, что количество ведущих и старших государственных должностей государственной службы в аппаратах органов государственной службы (как правило, это ведущие и главные специалисты, заведующие секторами и заместители заведующих отделами) не должно превышать 50 процентов общей численности работников аппарата.

Государственная должность государственной службы имеет два основных признака. Во-первых, она должна относится к государственным должностям категории "Б" или "В"; во-вторых, должна быть включена в реестр государственных должностей государственной службы. Таким образом, реестр служит источником систематизации государственных должностей. Правовой ^Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 25 июня 1998 года № 125 "О стандарте структуры аппарата органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан".

статус должности возникает не с момента ее учреждения, а с момента включения ее в реестр. Исключение государственной должности из реестра означает юридическое прекращение должности.

Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе также вводит понятие реестра должностей. Многие законы о государственной службе устанавливают, что реестр государственных должностей государственной службы данного субъекта Российской Федерации является частью Реестра государственных должностей в Российской Федерации^[220].

Реестры государственных должностей отдельных субъектов Федерации установлены прямо в законах о государственной службе (например, Сводный перечень государственных должностей и реестр государственных должностей государственной службы Республики Карелия приведены в самом законе республики о государственной службе^[221]), однако подавляющее большинство реестров утверждено нормативными правовыми актами главы субъекта.

Наибольший интерес для исследователей представляют реестры государственных должностей республик в составе Российской Федерации.

Единый республиканский реестр государственных должностей Республики Башкортостан был в республике первым нормативным правовым актом, принятым в развитие закона о государственной службе^[222]. Первую часть реестра составляет Сводный перечень государственных должностей категории "А", вторую часть - государственные должности категории "Б", третью часть - государственные

должности категории "В". Вторая и третья части реестра состоят из разделов, определяющих государственные должности одного или группы органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан.

К государственным должностям категории "А" реестром отнесены следующие должности:

Президент Республики Башкортостан,

Руководитель Администрации Президента Республики Башкортостан,

Государственный Секретарь Республики Башкортостан,

Секретарь Совета Безопасности Республики Башкортостан,

Управляющий Делами Президента Республики Башкортостан,

Председатель, Председатель Палаты Представителей, заместитель Председателя Палаты Представителей, Председатель Законодательной Палаты, заместитель Председателя Законодательной Палаты, председатель комитета Законодательной Палаты, заместитель председателя комитета Законодательной Палаты, член комитета Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан,

Руководитель Секретариата Государственного Собрания Республики Башкортостан,

Премьер-министр Республики Башкортостан,

Первый заместитель, заместитель Премьер-министра Республики Башкортостан, заместитель Премьер-министра Республики Башкортостан - Полномочный представитель Республики Башкортостан при Президенте Российской Федерации,

Управляющий Делами Кабинета Министров Республики Башкортостан,

Председатель Государственного контрольного комитета Республики Башкортостан,

Министр Республики Башкортостан,

Председатель государственного комитета Республики Башкортостан,

Председатель Комиссии Республики Башкортостан по рынку ценных бумаг, Председатель, заместитель Председателя, судья-секретарь, судья Конституционного Суда Республики Башкортостан,

Председатель, секретарь Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан,

Уполномоченный Республики Башкортостан по правам человека, Глава районной (городской, районной в городе) администрации, Председатель районного (городского, районного в городе) Совета. Подавляющее большинство перечисленных должностей отнесены к категории "А" самим Законом (статья 1). Как следует из определения государственной должности категории "А", одним из ее признаков является учреждение должности Конституцией или законами Республики Башкортостан. Сводный перечень государственных должностей категории "А" содержит должности, не отвечающие данному требованию. Так, например, должность Управляющего Делами Президента Республики Башкортостан не определена ни Конституцией Республики Башкортостан, ни ее законами. Аналогичная должность в Российской Федерации отнесена к категории "Б"²²³, что представляется правильным, поскольку продолжительность службы лица, занимающего эту должность, непосредственно связана со сроком полномочий лица, занимающего соответствующую должность категории "А".

Части II и III реестра устанавливают наименования государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан, так как включение должности в реестр означает ее отнесение к государственной службе (статья 1). Части реестра имеют следующую структуру: часть - разделы - группы государственных должностей - должность и регистрационный номер.

Разделы определяют государственные должности определенного государственного органа (или ряда сходных - например, в республиканском органе исполнительной власти).

Регистрационный номер должности (своего рода шифр) был введен для однозначного установления должности государственной службы в общей иерархии, для определения элементов должностного статуса. Номер состоит из ²²³Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 33 (ред. от 16 мая 1997 года) "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих".

восьми цифр: первая цифра обозначает номер части реестра, вторая и третья - номер раздела, четвертая - номер группы должности, пятая и шестая — порядковый номер должности в разделе, седьмая и восьмая цифры - номер должности в перечне специализаций. Так, регистрационный номер должности 20230200 означает, что это должность категории "Б" (часть - 2), учрежденная для обеспечения исполнения полномочий Председателя Государственного Собрания Республики Башкортостан (раздел - 02), относится к группе ведущих государственных должностей (группа - 3), вторая должность в разделе (порядковый номер - 02), основная должность - т.е. установленная самим реестром (00). Данный номер принадлежит должности советника Председателя Государственного Собрания Республики Башкортостан.

Регистрационные номера государственных должностей государственной службы должны фиксироваться в штатном расписании государственного органа, в персональных кадровых распоряжениях при приеме и перемещении государственных служащих, в их трудовых книжках. Представляется, что наличие регистрационного номера облегчит решение спорных вопросов при отнесении должности к должностям государственной службы (например, при установлении стажа государственной службы для определения размеров пенсии за выслугу лет государственной службы).

Хотелось бы отметить, что российским законодательством также предусмотрено введение номеров должностей, но их практическое применение представляется проблематичным из-за неудобной кодификации.

Часть II реестра - Государственные должности категории "Б" - состоит из шести разделов. Раздел 1 (Государственные должности государственной службы Республики Башкортостан, замещаемые в порядке назначения для обеспечения исполнения полномочий Президента Республики Башкортостан) состоит из должностей трех групп (высшей, главной и ведущей), учрежденных в Администрации Президента Республики Башкортостан. К первым двум группам относятся должности представителей, помощников, пресс-секретаря Президента Республики Башкортостан. К группе ведущих отнесены должности помощников и референтов Руководителя Администрации Президента Республики Башкортостан,

Государственного Секретаря Республики Башкортостан, Секретаря Совета Безопасности Республики Башкортостан.

Разделы 2-6 части II реестра содержат несколько должностей (помощники, советники, консультанты, пресс-атташе), отнесенных к группам ведущих и старших государственных должностей.

Часть III реестра (самая объемная) - Государственные должности категории "В" - состоит из 12 разделов (Государственные должности государственной службы в Администрации Президента Республики Башкортостан; Секретариате Государственного Собрания Республики Башкортостан; Управлении Делами Кабинета Министров Республики Башкортостан; Государственном контрольном комитете Республики Башкортостан; Полномочном представительстве Республики Башкортостан при Президенте Российской Федерации; республиканском органе исполнительной власти; Секретариате Конституционного Суда Республики Башкортостан; администрации города (района, района в городе), аппарате городского (районного, районного в городе) Совета; Центральном государственном архиве и государственном органе, прошедшем сертификацию, представительствах Республики Башкортостан). В отдельных разделах выделены подразделы "а" и "б", определяющие республиканский и местный уровни (например, должности государственной службы есть как в центральном аппарате Государственного контрольного комитета Республики Башкортостан, так и в его региональных управлениях).

Как правило, разделы части III реестра содержат все пять групп должностей или четыре (кроме высшей). Реестром введены типовые названия должностей государственной службы: специалист, специалист 1,2,3 категории, ведущий специалист, главный специалист, заведующий сектором, заместитель заведующего отделом, заведующий отделом, заместитель начальника управления, начальник управления и заместители руководителей органов государственной службы. Должности разнесены по группам государственных должностей с учетом объема полномочий лица, занимающего ту или иную должность. Так, например, должность главного специалиста Администрации Президента Республики

Башкортостан отнесена к группе ведущих государственных должностей, а должность главного специалиста администрации города - к группе старших.

Таким образом, реестр государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан представляет собой логично организованный и очень объемный перечень должностей, что вполне объясняется структурой государственной службы республики, охватывающей большое количество государственных органов с разным объемом полномочий.

Реестры государственных должностей субъектов Федерации, как правило, состоят из трех составляющих: государственные должности категории "А", государственные должности государственной службы категорий "Б" и "В". В зависимости от количества органов, в которых осуществляется государственная служба субъекта, вторая и третья части реестра содержат разное количество разделов. Например, Реестр государственных должностей государственной службы Республики Карелия содержит часть I "Государственные должности категории "Б" без разделов и часть II "Государственные должности категории "В", включающую 6 разделов²²⁴.

Реестры государственных должностей государственной службы отдельных субъектов Федерации осуществляют разделение по государственным органам, внутри которых выделяют перечни государственных должностей государственной службы категорий "Б" и "В"²²⁵. Примечателен реестр государственных должностей и месячных окладов государственных служащих органов законодательной и исполнительной власти Кемеровской области, изображенный в табличном виде и увязывающий должности с окладами, выраженными в минимальных размерах оплаты труда, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации²²⁶. ²²⁴3акон Республики Карелия от 10 января 1997 г. № 167-ЗРК (ред. от 02 октября 1998 года) "О государственной службе Республики Карелия".

²²⁵3акон Волгоградской области от 14 июля 1997 № 127-ОД (ред. от 12 августа 1998 года) "О государственной службе Волгоградской области".

²²⁶3акон Кемеровской области от 13 февраля 1998 года № 6-03 (ред. от 29 мая 1998 года) "Закон о государственной службе Кемеровской области" // Кузбасс. № 72. 18.04.98; №98. 02.06.98.

Закон Республики Саха (Якутия) ввел собственный классификатор должностей - Табель о рангах, который является основой для формирования штатных расписаний государственных органов и разработки должностных инструкций государственных служащих^ .

Отсутствие единого реестра государственной службы Российской Федерации, который включал бы должности органов государственной власти всех уровней, является серьезным препятствием в оптимальном строительстве государственной службы субъектов Федерации и порождает подобные расхождения в определении ключевых моментов организации государственной службы.

Должности государственной службы не могут быть охвачены только должностями, установленными реестром. В государственной службе есть должности, название которых определяет специализацию государственного служащего - юрисконсульт, эксперт, инспектор по определенному виду деятельности и т.д. Федеральным законом, отдельными законами субъектов Федерации предусмотрено, что к реестру государственных должностей государственной службы прилагается перечень специализаций государственных должностей государственной службы.

Перечень специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В" был утвержден Указом Президента Республики Башкортостан²²⁸. Данным Указом установлено, что: во- первых, работа на должностях руководителей и специалистов, включенных в перечень специализации, относится к государственной службе Республики Башкортостан; во-вторых, наименования государственных должностей государственной службы должны определяться в соответствии с Единым республиканским реестром государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан и перечнем специализаций государственных ²²⁷3акон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 года № 1417-ХП (ред. от 21 июля 1994 года) "О государственной службе". Ст. 12.

²²⁸Указ Президента Республики Башкортостан от 31 июля 1997 года № УП-503 (ред. от 26 мая 1998 года) "О перечне специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В".

должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В". Эти два документа являются ключевыми, своего рода стандартами должностей государственной службы Республики Башкортостан.

Перечень специализаций устанавливает соответствие должностей, отнесенных к государственной службе, но не нашедших отражение в реестре, основным (базовым) должностям реестра. C этой целью перечень содержит: наименование государственных должностей категории "В", имеющих специализацию; регистрационный номер по реестру; наименование специализации; регистрационный номер по перечню специализации. Так, например, в разделе 1 перечня специализаций "Государственные должности государственной службы Республики Башкортостан в Администрации Президента Республики Башкортостан" к должности "заведующий отделом"(30140300) приравнены следующие должности: руководитель пресс-службы (30140301), начальник службы (30140302), главный бухгалтер (30140303), начальник автохозяйства (30140304). Как видно из примера, последние две цифры регистрационного номера позволяют выяснить, где установлена должность: в реестре (00) или в перечне специализаций (04).

Должность государственной службы, установленная перечнем специализаций, обладает тем же правовым статусом, что и соответствующая базовая должность реестра. Следовательно, к приравненным должностям предъявляются те же требования, что и к базовым (например, при определении квалификационных требований к должности, классного чина); денежное содержание государственного служащего, занимающего должность специализации, определяется по базовой должности и т.д.

Так же, как части II и III реестра, перечень специализаций состоит из 12 разделов. Самыми объемными являются разделы, устанавливающие должности в аппарате республиканского органа исполнительной власти (раздел 6) и в администрации города (района, района в городе) - раздел 9. Так, например, должность главного специалиста в центральном аппарате республиканского органа исполнительной власти Республики Башкортостан имеет 29 специализаций.

Хотелось бы отметить, что перечень специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В' - акт уникальный, в Законе Российской Федерации об основах государственной службы есть ссылка на аналогичный акт, но фактически он не существует.

К сожалению, именно в перечне специализаций к государственным должностям государственной службы были отнесены должности, фактически не являющиеся государственными, прежде всего должности, замещаемые работниками хозяйственных и технических служб (например, ведущий механик, комендант здания и др.). Считаем, что этот факт работает на снижение авторитета государственной службы в целом.

Законом Республики Башкортостан не определен порядок ведения Единого республиканского реестра государственных должностей Республики Башкортостан и перечня специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В". Представляется, что этот пробел должен быть восполнен нормативным правовым актом, определяющим порядок ведения данных документов.

Федеральное законодательство предусматривает определенные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, по уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, уровню знания основных нормативных правовых актов. Закон Кабардино- Балкарской Республики устанавливает дополнительное квалификационное требование к знанию обычаев и традиций народов Кабардино-Балкарской Республики (статья 7)²²⁹, Закон Курской области определяет требование соответствия компетентности лица, претендующего на должность, установленным функциям (статья 4)²³⁰.

²²⁹3акон Кабардино-Балкарской Республики от 21 июня 1997 года № 19-РЗ (ред. от 07 января 1999 года) "О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики”" // Кабардино-Балкарская правда. 26.06.97. № 121; 14.01.99. № 8. ²³⁰Закон Курской области от 14 декабря 1995 года (ред. от 19 сентября 1997 года) "О государственной службе Курской области" // Курская правда. № 210. 21.12.95, №211. 21.12.96; № 165. 02.10.97.

Для лиц, замещающих государственные должности государственной службы Республики Башкортостан, в целях обеспечения высокого профессионального уровня установлены разные квалификационные требования по группам должностей^[223]. Согласно Указу Президента Республики Башкортостан, основными критериями являются стаж государственной службы, стаж работы по

специальности и образование (см. рис.З):

рис.З.

Согласно данному Указу, другие квалификационные требования по соответствующим государственным должностям устанавливаются актами руководителей органов государственной власти Республики Башкортостан или их аппаратов, иных государственных органов, в которых осуществляется государственная служба, с учетом особенностей предмета ведения этих государственных органов. Считаем, что таким образом должны устанавливаться не другие, а лишь дополнительные требования.

Представляется, что требования к лицам, замещающим высшие и главные государственные должности государственной службы, должны быть ' жестче не только по стажу работы, но и базовой специальности. Например, Законом Российской Федерации об основах государственной службы предусмотрена необходимость для лиц, занимающих высшие и главные государственные должности, иметь дополнительное высшее профессиональное образование по специализации (статья 6). Требования сегодняшнего дня делают крайне необходимым для этой категории лиц получение дополнительного высшего профессионального образования по специальностям государственное и муниципальное управление" и "юриспруденция", выбор которых определяется специализацией государственной должности.

Представляется спорным и следующий момент. Как установлено стандартом структуры аппарата органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан, количество ведущих и старших государственных должностей государственной службы в аппаратах органов государственной службы не должно превышать 50 процентов общей численности работников аппарата. Из этого следует, что оставшиеся должности (не менее 40 процентов за вычетом должностей руководителей) должны составлять должности младшей группы. Это означает, что около 40 процентов государственных служащих могут не иметь высшего образования. C таким положением согласиться трудно. Очевидно, что при установленном соотношении должностей в аппарате органов государственной службы наличие высшего образования должно стать необходимым требованием для всех групп должностей государственной службы.

Следующая проблема установления квалификационных требований состоит в признании образования равноценным. К сожалению, законодательством не определено, кем и в каком порядке выносится это решение. Очевидно, что этот вопрос должен быть урегулирован законодательством.

Тем же Указом Президента Республики Башкортостан руководителям государственных органов было поручено утвердить должностные инструкции (должностные обязанности) в соответствии с законодательством о государственной службе. Представляется, что назначение и необходимость составления

должностной инструкции должны быть обозначены в самом законе о государственной службе (как это сделано, например, в Законе Астраханской области²³²). Должностная инструкция должна составляться по типовым формам, определенным нормативным правовым актом. Описание должности должно включать в себя: определение категории и группы должности, регистрационный номер, должностные полномочия, квалификационные требования к должности, предельный классный чин и иные сведения. Введение описаний государственной должности позволяет: 1) создать оптимальную структуру государственного органа, избежать дублирования, определить потребность в специалистах (конкретного образования и опыта работы); 2) более точно оценить деятельность аппарата путем сравнения описания с практическими результатами деятельности служащего и организовать обучение, подготовку кадров для государственной службы. Государственный служащий должен быть ознакомлен с описанием своей должности при поступлении на службу.

C понятием государственной должности федеральное законодательство связывает и присвоение квалификационных разрядов. В Федеральном законе об основах государственной службы закреплено присвоение следующих квалификационных разрядов: действительный государственный советник 1,2 и 3 класса; государственный советник Российской Федерации 1,2 и 3 класса; советник Российской Федерации 1,2 и 3 класса; советник государственной службы 1,2 и 3 класса; референт государственной службы 1,2 и 3 класса.

В законодательстве субъектов Федерации наблюдается большое различие в определении разрядов (чинов) государственных служащих, что объясняется, в первую очередь, непоследовательностью и несовершенством федерального законодательства. Положение о федеральной государственной службе предусматривало присвоение классных чинов (часть законов субъектов Российской Федерации была принята на основе норм Положения). Федеральным законом субъектам Российской Федерации не предоставлена возможность устанавливать квалификационные разряды (чины). К сожалению, действующим федеральным ²³²Закон Астраханской области от 10 ноября 1996 года № 32 (ред. от 19 мая 1997 года) "О государственной службе Астраханской области".

158 законодательством не предусмотрено соотношение специальных званий государственной службы разных уровней и видов, что является серьезной проблемой при ротации государственных служащих. В проекте Кодекса государственной службы Российской Федерации вообще нет упоминания о квалификационных разрядах.

На практике же часть законов о государственной службе устанавливает квалификационные разряды в соответствии с федеральным законодательством, другие - собственные разряды (чины). Так, например, Закон Воронежской области о государственной службе определил следующие квалификационные разряды государственных служащих области: действительный государственный советник области 1,2,3 класса; главный государственный советник области 1,2,3 класса; советник государственной службы области 1,2,3 класса; референт государственной службы области 1,2,3 класса^[233].

Отдельные субъекты, в поисках выхода из создавшейся ситуации, закрепили в законах и российские квалификационные разряды, и свои классные чины, действующие до присвоения государственному служащему квалификационного разряда, установленного в соответствии с федеральным законом^[234]. Законом Ленинградской области о государственной службе введена следующая условная классификация государственных служащих области: государственные служащие 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15 класса.

Положение о классных чинах государственных служащих Республики Башкортостан утверждено Указом Президента Республики Башкортостан²³⁵. Классные чины ставят в соответствие уровень профессиональной подготовки государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп. Закон установил следующее соотношение между группами государственных должностей государственной службы и классными чинами (см. рис. 4):

рис. 4.

Таблицей соответствия предельных классных чинов государственным должностям государственной службы Республики Башкортостан (приложение к Положению о классных чинах) каждой должности установлен соответствующий ²³⁵Указ Президента Республики Башкортостан от 22 июля 1997 года № У П-482 (ред. от 05 февраля 1999 года) "Об утверждении Положения о классных чинах ♦ государственных служащих Республики Башкортостан".

160

максимально возможный чин. Таблица повторяет структуру Реестра (12 разделов, классифицированных по группам должностей), состоит из наименований должностей (с регистрационным номером) и предельного чина государственного служащего, занимающего эту должность.

Аналогичным образом определены классные чины государственных служащих и в других республиках (например, в Республике Татарстан).

Таким образом, анализ сложившейся в субъектах Российской Федерации системы государственных должностей показывает, что: во-первых, иерархия должностей зависит от совершенства, проработанности структуры органов субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственную службу; во- вторых, проблема отнесения должностей к государственных должностям теоретически не проработана, а потому практика систематизации должностей в субъектах Федерации зачастую не соответствует целям и функциям государственной службы.

161