Формы систематизации законодательства

Чтобы получить более глубокие представления о систематизации законода­тельства, необходимо рассмотреть ее формы. В научной и учебной литерату­ре чаще всего выделяется три формы систематизации законодательства: ко­дификация, консолидация и инкорпорация.

Кодификация законодательства считается наиболее сложной и в то же время качественно отличающейся от других формой систематизации законодатель­ства. Ее главной отличительной чертой является то, что она связана с корен­ной переработкой действующего законодательства и изданием взамен мно­жества разрозненных нормативно-правовых актов единых, внутренне согла­сованных кодифицированных актов (кодексов, уставов, положений и т. д.). В этой связи кодификация законодательства всегда сопряжена с правотворче­ской деятельностью и носит официальный характер.

Кодификация законодательства - достаточно сложный и трудоемкий про­цесс, в ходе которого не только система законодательства освобождается от множества разрозненных нормативных актов, но и обновляется система пра­ва. В процессе кодификации происходит основательная переработка дей­ствующих в той или иной сфере правового регулирования юридических норм, нередко обновляется их содержание, устраняются пробелы и противо­речия в правовом регулировании соответствующих общественных отноше­ний, отменяются устаревшие, неэффективные и малоэффективные нормы права. В результате на свет появляется новый нормативный акт - кодифици­рованный акт, нормы которого, как правило, охватывают значительную об­ласть тех или иных общественных отношений. По этой причине некоторые авторы считают кодификацию не формой систематизации, а формой совер­шенствования законодательства.

В юридической литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, выделяют несколько видов кодификации законодательства.

Под всеобщей кодификацией понимается принятие сводных кодифицирован­ных актов по всем основным отраслям права и, как следующий этап, созда­ние объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «ко­декса кодексов». Отраслевая кодификация представляет собой кодификацию той или иной отрасли права и создание кодифицированного акта, объединя­ющего, если не все, то значительную часть норм соответствующей отрасли права (например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой ко­декс). Специальная кодификация - это кодификация одного или нескольких институтов права, в результате которой нередко создаются комплексные ко­дифицированные акты (Лесной кодекс, Таможенный кодекс, Воздушный ко­декс и др.).

Как уже было отмечено, результатом кодификации законодательства являет­ся создание и принятие кодифицированных актов. Практика выработала при­нятие различных видов кодифицированных актов. В Российской Федерации это основы законодательства, кодексы, уставы, положения и правила.

Основы законодательства относятся к актам федерального законодательства, содержащим принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совмест­ного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и кон­кретизироваться в нормативных актах субъектов Федерации. В настоящее время в Российской Федерации действуют Основы законодательства о куль­туре, Основы законодательства о нотариате, Основы законодательства об охране здоровья граждан и некоторые другие.

Кодексы представляют собой крупные сводные акты, регулирующие опреде­ленную сферу однопорядковых общественных отношений. Как правило, они исчерпывающе регулируют соответствующие общественные отношения и не нуждаются в издании конкретизирующих их нормативных актов. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Отраслевые кодексы (Гражданский, Уголовный, Семейный и др.) содержат нормы одной отрасли права, комплексные кодексы (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.) содержат нормы разных отраслей права.

Уставы - это комплексные нормативные акты, регулирующие либо ту или иную сферу государственной деятельности (например, Устав железных дорог регулирует работу железнодорожного транспорта), либо деятельность опре­деленных органов и организаций (например, Устав Центробанка).

Положения - это сводные нормативные акты, детально регламентирующие правовое положение, задачи и компетенцию определенных органов, учре­ждений и организаций (например, Положение о Федеральной антимонополь­ной службе).

Правила - это нормативные акты, определяющие порядок организации како­го-либо рода деятельности (например, Правила дорожного движения).

Другой формой систематизации законодательства, также связанной с право­творческой деятельностью и носящей официальный характер, является кон­солидация законодательства.

Консолидация представляет собой такую форму систематизации законода­тельства, в результате которой устраняется множественность нормативно­правовых актов одинаковой юридической силы, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Результатом консолида­ции является принятие соответствующим правотворческим органом нового укрупненного нормативного акта, в состав которого включаются нормы, со­держащиеся в ранее действовавших разрозненных нормативных актах.

Консолидация имеет определенные черты сходства с кодификацией законо­дательства. Это выражается в том, что консолидация, как и кодификация, со­пряжена с правотворческой деятельностью, в результате которой взамен множества разрозненных, нередко противоречащих друг другу нормативных актов создается единый сводный нормативный акт. Вместе с тем консолида­цию следует отличать от кодификации. Это отличие состоит в том, что кон­солидированные акты не устанавливают новых норм права, что характерно для кодифицированных актов, и ничего не меняют в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. Нормы права, которые ранее были закреплены в различных разрозненных нормативных актах, лишь рас­

полагаются в консолидированном акте в определенной логической последо­вательности. При этом производится их редакционная правка, устраняются противоречия, повторы, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, вырабатывается единый стиль изложения. То есть имеет место внешняя обработка нормативного материала без изменения его по существу.

Более простой формой систематизации законодательства, по сравнению с ко­дификацией и консолидацией, является инкорпора­

ция. Инкорпорация законодательства, как форма его систематизации, не свя­зана с правотворческой деятельностью и заключается в создании разного ро­да сборников или собраний нормативных правовых актов. При этом содер­жание нормативных правовых актов, включаемых в такие сборники или со­брания, изменяться не может. Они включаются такими, какие есть. Допуска­ется только внешняя обработка нормативных актов. Например, из них ис­ключаются отмененные статьи, а статьи, в которые были внесены изменения, излагаются в новой редакции и т. д.

В зависимости от того, кем осуществляется инкорпорация, различают офици­альную и неофициальную инкорпорацию. Официальная инкорпорация осу­ществляется либо правотворческими органами, т. е. органами, издавшими нормативные правовые акты, либо органами, специально уполномоченными

на это правотворческими органами. Некоторые авторы к официальной ин­корпорации относят только ту, которая осуществляется самими правотворче­скими органами, а инкорпорацию, которая осуществляется по поручению правотворческих органов, называют официозной (полуофициальной). При­мером официальной инкорпорации может служить Собрание законодатель­ства Российской Федерации, в котором публикуются федеральные конститу­ционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, указы и распоряжения Президента РФ, решения Конституционного Суда РФ по вопросам толкования Конституции РФ и соответствия ей законов и нор­мативных актов высших органов государственной власти Российской Феде­рации. Неофициальная инкорпорация осуществляется организациями и част­ными лицами по собственной инициативе и без санкции уполномоченных на то государственных органов.

В зависимости от того, по какому признаку производится размещение норма­тивных актов в сборниках или собраниях законодательства, различают хро­нологическую и систематическую (предметную) инкорпорацию. При хронологической инкорпорации нормативные акты размещаются в сборниках или собраниях законодательства по хронологическому признаку, т. е. с учетом времени их принятия. Примером такой систематизации законо­дательства может служить уже упоминавшееся Собрание Законодательства Российской Федерации. В нем соответствующие нормативные акты публи­куются с учетом времени их принятия. При систематической (предметной) инкорпорации нормативные акты в сборниках или собраниях размещаются по предметному признаку, т. е. с учетом предмета правового регулирования. Примером такой систематизации законодательства могут служить сборники нормативных актов по отдельным отраслям права.

Наконец, в зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную (генеральную) и частичную инкорпорацию. При полной

(генеральной) инкорпорации составляются собрания, охватывающие все или большую часть законодательства страны (или субъекта федерации), при частичной инкорпорации составляются сборники законодательства по отдельным институтам или отраслям права.

Сборники и собрания законодательства, как результат его инкорпорации, необходимо отличать друг от друга. Сборниками называются инкорпориро­ванные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Сборники нормативных актов могут готовиться как самими правотворческими органами, так и другими ор­ганами и организациями, а также частными лицами. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны.

Инкорпорация играет весьма важную роль в процессе систематизации зако­нодательства. Благодаря инкорпорации, обеспечивается доступ самого широ­кого круга субъектов к достоверной информации о действующих в стране за­конах и подзаконных нормативных актах.

Наряду с перечисленными формами систематизации законодательства - ко­дификацией, консолидацией и инкорпорацией - некоторые авторы выделяют и такую ее форму, как учет законодательства (учет нормативных актов). Учет законодательства считается самой простой формой систематизации норма­тивных правовых актов и представляет собой деятельность по их сбору, хра­нению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поис­ковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой инфор­мации в массиве актов, взятых на учет.

Учет законодательства осуществляется различными государственными и не­государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями 340

как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и для обеспечения (в том числе и на коммерческой основе) правовой ин­формацией иных субъектов. Особую роль учет законодательства играет в де­ятельности судебных и прокурорских органов.

Принято выделять несколько видов учета нормативных правовых актов. Наиболее простым является журнальный учет. Он связан с фиксацией рекви­зитов нормативных актов в специальных журналах и ведется по хронологи­ческому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. При использовании хронологического принципа нормативные акты реги­стрируются по датам их принятия, алфавитно-предметного - по предметным рубрикам, расположенным по алфавиту, системно-предметного - с учетом отраслей, подотраслей и институтов права.

Другим, более совершенным видом учета законодательства являет­ся картотечный учет. Он связан с созданием разного рода карточек, располо­женных по определенной системе. На карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты нормативного акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования), либо полный текст акта. Рубрики картотеки определяются на основе выработанного заранее словника или рубрикатора, а поиск нужных карточек осуществляется либо ручным способом, либо в полуавтоматизированном или автоматизированном режиме. Следующим видом учета законодательства считается ведение контрольных текстов действующих нормативных актов. Этот вид учета законодательства связан с внесением в тексты официальных изданий законов и подзаконных нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении этих актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых про­изводятся эти отметки.

В настоящее время все более широкое распространение получает так называ­емый автоматизированный учет законодательства, основанный на использо­вании современной компьютерной техники и связанный с созданием автома­тизированных информационно-поисковых систем (АИПС) по законодатель­

ству. В Российской Федерации такого рода системы созданы в аппаратах Г осударственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, в Министерстве юстиции и ряде других федеральных органов. Созданы и коммерческие ав­томатизированные информационно-поисковые системы законодательства «Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и некоторые другие.

Вопросы для самопроверки

1. Что следует понимать под законодательством?

2. Что представляет собой система законодательства, и каковы ее признаки?

3. Как соотносятся система законодательства и система права?

4. Что понимается под систематизацией законодательства, и каковы ее фор­мы?

5. Что представляет собой кодификация законодательства, и каковы ее разно­видности?

6. Что представляет собой консолидация законодательства и чем она отлича­ется от кодификации законодательства?

7. Что представляет собой инкорпорация законодательства, и каковы ее раз­новидности? Чем инкорпорация законодательства отличается от кодифика­ции и консолидации законодательства?

8. Что понимается под учетом законодательства, и каковы его виды?

Литература

Баранов В. М. Система права, система законодательства и правовая система: учеб. пособие / В. М. Баранов, С. В. Поленина. - 2-е изд., доп. - Н. Новгород: Изд-во Нижегород. юрид. ин-т МВД РФ, 2000. - 63 с.

Баранов В. М. Систематизация и кодификация нормативно-правовых актов / В. М. Баранов. - Н. Новгород: Изд-во НЮИ МВД РФ, 1998. - 442 с.

Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законода­тельства // Государство и право. - 1998. - № 2. - С. 22-27.

Колдаева Н. П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. - 2003. - № 2. - С. 13-16.

Литягин Н. Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и право. - 2003. - № 4. - С. 26-32.

Пиголкин А. С. Проблемы систематизации законодательства Российской Фе­дерации // Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. - М.: Спарк, 1998. - С. 56-64.

Поленина С. В. Система права и система законодательства в современных условиях // Изв. вузов. Правоведение. - 1987. - № 5. - С. 29-37.

Система советского законодательства / под ред. И. С. Самощенко. - М. Юрид. лит., 1980. - 328 с.

Советское законодательство: пути перестройки / отв. ред. А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин. - М.: Юрид. лит., 1989. - 432 с.

Тихомиров Ю. А. О кодификации и кодексах / Ю. А. Тихомиров, Э. В. Тала­пина // Журн. рос. права. - 2003. - № 3. - С. 47-54.