Глава II. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЙ СОСТАВ

И чем ближе к системе права формируемая законодателем система законодательства, тем точнее регламентирует она соответствующие общественные отношения. Только на этом пути может быть создана действительно стройная, сбалансированная, стабильная и в то же время динамичная система законодательства как необходимая предпосылка упорядочения и соблюдения законности.

Система - это выделенное из окружающей среды целостное множество элементов и их структурных образований, объединенных внутренними свя-

Г-ОССИИС'СЛЧ j

зями и отношениями. 13 философской науке различают-систем ы органичного и суммарного вида1. Однако для признания системы органичной недостаточно наличия у нес любого множества элементов, выполняющих определенные функции, необходимо, чтобы они представляли собой целостные образования, обладающие элементами и структурой, которые способны изменять свою внутреннюю организацию иод влиянием внешней среды.

Одним из ключевых понятий в методологии системных исследований является понятие «элемент». Наряду с понятиями «целесообразность» и «связь» оно выражает строение системных объектов. Элемент системы - это ее минимальный компонент, сохраняющий присущие данной системе свойства, компонент, совокупность которых прямо или опосредованно складывается в систему.

Применительно к системе права таким элементом служит норма права. Законодательство же - внешняя форма его выражения. Подобно праву социальное назначение законодательства состоит в регламентации поведения людей. Вместе с тем законодательство может осуществлять регулятивную функцию лишь если оно конституировано в определенной форме, вне которой законодательство не существует, а именно - в форме нормативно- правовых актов. Это дает основание считать последние элементом, то есть минимальным компонентом системы законодательства.

Неотъемлемой частью комплексного исследования системы любого вида является анализ внутренней организации данной системы, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее структурных частей. И право, и законодательство обладают функциональной общностью, выступая как средство регуляции и саморегуляции общественных отношений. При этом эффективное осуществление этой функциональной задачи, столь важной для устойчивости общественного раз-

1 См.: Блаубсрг И.В., Садовский B.H., Юдин Э.Г. Системный подход в современной науке. М., 1970.

вития страны, возможно лишь при условии их системности. Как уже отмечалось, система права - явление объективное, хотя оно и находит свое проявление вовне через деятельность законодателя. Структура права предопределена в конечном счете характером общественных отношений.

Нормы права, как ее первичный элемент, представляют собой установленные государством общеобязательные правила поведения, взаимосвязанные по предметно-функциональному признаку и регулирующие конкретные виды общественных отношений, образующие правовые институты.

Структура системы права оказывает существенное влияние и на структуру законодательства. В нем тоже вычленяются нормативные предписания, институты, субинституты, подотрасли и отрасли и некоторые другие элементы. Влияние структуры системы права на структуру законодательства во многом определяет предмет издаваемых законов и подзаконных актов, наличие в них разделов, глав, частей и даже преамбул.

Специфика системы законодательства состоит также в необходимости включения каждого нового закона и подзаконного акта в уже существующую на момент его принятия систему как обязательный предпосылке его эффективности.

Как и всякая органичная система, система законодательства характеризуется следующими видами связей: генетическими, структурными и функциональными.

В литературе нередко все связи, существующие между элементами той или иной системы, называют системообразующими. Между тем более точ- ным представляется именовать системообразующими лишь генетические и структурные связи. Что касается связей, сложившихся в процессе функционирования данной системы, то их, в отличие от системообразующих, правильнее называть системоприобретенными связями.

Генетические системообразующие связи системы законодательства во многом производны от факторов объективного характера, порождающих право, источником и формой которого является законодательство. К числу системообразующих относятся и факторы субъективного порядка, связанные со свободой усмотрения законодателя.

Структурные же связи коренятся в особенностях системы законодательства, выступающей во взаимодействии своих иерархической (вертикальной), отраслевой (горизонтальной) и федеративной структур.

Что касается снстемоприобретснных, функциональных связей, то они могут быть подразделены на связи предметно-функциональные и связи управления.

По своей природе отношения субординации в значительной своей части являются одной из разновидностей основной связи в системе законодательства - иерархической. Наличие иерархически построенной системы правотворческих органов служит тем фактором, который предопределяет возникновение субординационных связей между издаваемыми ими нормативными правовыми актами. Равным образом разная правовая сила федеральных актов, а также актов субъектов Федерации, обусловливающая наличие между ними определенной субординационной зависимости, предопределена существованием Российской Федерации.

Наряду с этим отношения субординации как разновидность предметно- функциональных связей в системе законодательства возникают и в силу издания нормативных правовых актов, обладающих разными квалификацион- ными признаками. Наиболее наглядно такие связи субординации видны при рассмотрении зависимостей, существующих в пределах одной и той же отрасли законодательства между простыми и кодифицированными актами, изданными одним и тем же правотворческим органом. Здесь субординация между актами обусловлена исключительно теми формальными свойствами, которые придают правовым актам упорядочение содержащихся в них норм, сведение их в единую логически построенную систему.

Функциональные координационные связи встречаются в системе законодательства довольно часто и имеют весьма разнообразную форму. Прежде всего их наличие можно констатировать в рамках отраслей законодательства, адекватных отраслям права, между нормами общей части основополагающего закона и другими нормативными актами соответствующей отрасли. Невозможность формирования общей части в законах, возглавляющих комплексные отрасли законодательства, служит причиной того, что в таких отраслях не складывается соответствующая разновидность функциональных связей координации и, как следствие этого, внутренняя организация таких систем менее устойчива и стабильна.

Прослеживаются функциональные связи координации и между материальными и корреспондирующими им процессуальными отраслями законодательства (ГК и ГПК, УК и УПК и т.д.). Наличие связей координации между материальными и процессуальными отраслями законодательства основано на их безусловной функциональной специализации, выражающейся в известном единстве субъектов соответствующих отношений и юридически значимых фактов. Именно с этой точки зрения следует поддержать высказываемые в литературе предложения о подготовке и принятии административно- процессуального и трудового процессуального кодексов.

Существование связей управления как разновидности системоириобре- тснных связей определено прежде всего ведущей ролью в системе законодательства Конституции РФ, а также конституций (уставов) субъектов Федерации и законов типа кодексов (Основ). Верховенство Конституции Российской Федерации в иерархической цепи нормативных правовых актов обусловливает возникновение в системе законодательства особого вида связей между актами - отношений соподчиненности, то есть одновременной, на равных основаниях подчиненности многих нормативных актов одному акту. Соподчиненность - это одно из проявлений иерархической связи как главной в системе законодательства. Тем не менее она обладает и своей спецификой, которая состоит в том, что по своей природе отношения соподчиненности есть своеобразная форма проявления применительно к законодательству связей управления системой со стороны ее активного центра. Вот почему познание и учет таких связей важны для укрепления законности и в сфере правотворчества и в сфере правоприменения.

Существование в системе российского законодательства отношений соподчиненности нашло конституционное закрепление в ст.

Соподчиненность всего российского законодательства Конституции РФ выражается прежде всего в том, что в ней закреплены основы конституционного строя страны и основополагающие положения, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, получающие конкретизацию и развитие во всех отраслях российского законодательства25.

Способствует развитию отношений соподчиненности также наличие в ряде статей Конституции отсылок к тем или иным федеральным конституционным законам и просто федеральным законам (ст. 3, 41, 50, 56, 59, 65, 70 и др.).

Для возникновения и осуществления в системе законодательства отношений соподчиненности не менее важно и то обстоятельство, что Конституция содержит исходные положения о разграничении нормотворчсской компетенции как между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72 и 76), так и между федеральными органами законодательной власти и государственного управления (ст. 90, 115).

О существовании в системе законодательства отношений соподчиненности свидетельствует также наличие в ряде статей Конституции РФ (ст. 80, 90, 108, 125 и др.) прямого указания на необходимость соответствия Конституции конкретных актов и действий высших органов государственной власти и должностных лиц. Все это делает Конституцию основой российского законодательства, в развитие которой строятся все федеральные и региональные законы и подзаконные акты.

Можно выделить следующие критерии соответствии Конституции РФ федеральных законов и законов субъектов Федерации.

1. Полное отражение принципов конституционного строя: -

обеспечение прав и свобод человека и гражданина; -

народовластие и участие граждан в управлении государственными делами, гласность; -

правовое государство и верховенство закона; -

обеспечение устоев федеративного устройства; -

единство системы государственной власти и осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. 2.

Правильное использование институциональных понятий и терминов: -

государственная власть (ч. 3 ст. 5, ст. 10, 11); -

органы исполнительной власти (ч. 1 ст. 110, ч. 1 ст. 112); -

формы собственности (ч. 2 ст. 8); -

юридическая сила Конституции, законов (ч. 2 с г. 4, ст. 15, 76) и др.

Правильность использования конституционных понятий и терминов в

отраслях законодательства позволит избежать их путаницы в законах и подзаконных актах. 3.

Обоснованный выбор предмета законодательного регулирования. Исходными положениями для этого являются:

а) нормы ст. 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов;

б) нормы Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов о компетенции государственных органов и издаваемых ими актах. 4.

Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации.

Как и всякое целое, система законодательства может иметь не один, а несколько активных центров. Применительно к региональным системам законодательства такими центрами являются Конституции и уставы соответствующих субъектов Федерации.

Об активных центрах можно говорить и в отношении отраслевых структур законодательства. В этой роли чаще всего выступают законы типа кодексов либо Основ. Отношения между кодексами (Основами) и всеми иными отраслевыми федеральными и региональными законами и подзаконными актами тоже строятся посредством связей управления, выражающихся в соподчиненности кодексу (Основам) всего отраслевого законодательства. Укреплению связей соподчиненности служит и сам факт закрепления в кодексах общих положений соответствующих отраслей и институтов законодательства, а также отраслевых принципов права. Существование отношений соподчиненности между кодексами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными актами данной отрасли законодательства проявляется, кроме того, в установлении в кодексах дефинитивных и коллизионных норм26.

Таким образом, под системой законодательства следует понимать совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права. Для нее должны быть характерны:

а) единые цели и принципы;

б) общие юридические понятия и термины;

в) критерии выделения составных частей;

г) официальная классификация правовых актов;

д) способы обеспечения внутрисистемных правовых связей;

е) целеустремленный правотворческий процесс со своими разновидностями27.

Система законодательства складывается в результате издания правовых норм, закрепления их в официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальное, вертикальное и федеративное строение законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования - фактическими общест- венными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право - конституционное законодательство, трудовое право - трудовое законодательство, гражданское процессуальное право - гражданское процессуальное законодательство).

Если отвлечься от споров, связанных с «набором» отраслей права, признаваемых тем или иным исследователем, можно констатировать, что о существовании таких отраслей законодательства имеется относительное единство мнений. Вместе с тем нельзя забывать, что не всем отраслям права соответствуют адекватные отрасли законодательства. Причем дело здесь не только в отставании темпов кодификационных работ. Одним из показателей существования отрасли законодательства, адекватной отрасли права, следует считать наличие сводного, то есть охватывающего большинство институтов данной отрасли, нормативного акта. Такой акт должен выступать в качестве активного центра данной отрасли законодательства и, следовательно, управлять его путем разграничения компетенции между нормотворческими органами в регулировании конкретных отношений и установления общих положений, подлежащих конкретизации в издаваемых на базе и в развитие этого сводного закона других нормативных актах.

Между тем в некоторых отраслях права, например в административном, диапазон регламентируемых отношений столь широк, что несмотря на их предметную однородность, сведение в один закон хотя бы важнейших положений всех разновидностей отношений данной отрасли представляется по существу бесперспективным. Не случайно кодификация административного законодательства идет по пути подготовки ряда законов, регламентирующих отдельно подотрасли и институты административного права. Конечно, теоретически можно себе представить и даже практически подготовить проект единого закона, действие которого распространялось бы на все регламентируемые административным правом отношения. Однако в этом случае управ- ление данным массивом законодательства было бы сведено к установлению самых общих принципов и перечислению законов, которые должны регламентировать отдельные структурные части административного права. Это сделало бы такой единый для данной отрасли права закон малоэффективным и, как представляется, излишним.

Отраслям права, вопреки мнению некоторых ученых, комплексность вообще не присуща. В отличие от них на практике отсутствуют «чистые» отрасли законодательства, то есть отрасли, содержащие нормы исключительно одной отрасли права. Это обстоятельство обусловлено тем, что в нормативных правовых актах проявляются функциональные связи между нормативными предписаниями различных отраслей права. В связи с этим в специальной литературе констатировалось, что отрасль законодательства, корреспондирующая отрасли права, не только состоит из актов данной отраслевой принадлежности, но и нередко имеет значительные вкрапления нормативного материала данной отрасли, содержащиеся в иных отраслевых и комплексных законах и подзаконных актах.

В системе законодательства встречаются разнообразные комплексные структуры, построенные либо по признаку функционального назначения, либо применительно к сферам государственного управления. Например, комплексными являются сельскохозяйственное законодательство, торговля и т.д.

Есть в системе законодательства и своя внутренняя специфика. В отличие от системы права в системе законодательства имеются и более крупные, чем отрасль, горизонтальные структуры - так называемые законодательные массивы (комплексы). Это более крупное, чем отрасль структурное образование законодательства, объем и внутренняя организация которого таковы, что управление им с помощью одного активного центра, то есть возглавляющего массив кодифицированного закона, по существу невозможно. Дело в том, что по мере повышения неизбежной в таких случаях абстрактности основополагающего акта снижается его способность к эффективному управлению системой, что делает его принятие фактически излишним. В этом случае связи управления должны уступить место координационным связям подобно тем, которые существуют в системе права.

Законодательные массивы (комплексы) базируются преимущественно на предметных связях между входящими в них законами и подзаконными актами в тех случаях, когда в один комплекс сводятся отрасли законодательства, адекватные ряду смежных однородных отраслей права. Именно с таким фактором мы сталкиваемся при анализе природоохранительного массива.

Весьма сложными и недостаточно четкими являются применительно к законодательным массивам (комплексам) критерии определения необходимого для их формирования сводимого в комплекс нормативного материала. В тех случаях, когда комплекс образуется исходя из предметных признаков, такой критерий следует, очевидно, искать в самом предмете правового регулирования. Так, в природоохранительный комплекс законодательного регулирования должны быть сведены, по-видимому, законы и подзаконные акты всех отраслей и институтов законодательства, определяющих или призванных определять правовой режим среды обитания человека, независимо от того, кодифицированы они уже или еще нет.

Труднее определить оптимальный круг нормативных актов, образующих массивы (комплексы) законодательства, связанные преимущественно функциональными отношениями входящих в него компонентов. Сложность такой задачи усугубляется тем, что границы комплексов, построенных по функционально-предметному признаку, нередко пересекаются, как это имеет место, например, в отношении массивов законодательства о деятельности правоохранительных органов, с одной стороны, и о борьбе с преступностью - с другой. В некоторых случаях крупные массивы (комплексы) законодательного регулирования охватывают нормативные правовые акты, образующие не только отрасли и институты, но и меньшие по масштабу массивы (комплексы) законодательства. Например, законодательство о сельском хозяйстве может одновременно рассматриваться и как самостоятельный массив (комплекс) законодательного регулирования, и как составная часть более обширного массива (комплекса) - хозяйственного законодательства.

11а сегодняшний день незавершенность формирования многих законодательных массивов (комплексов) - один из существенных дефектов организации системы законодательства. Так, недостаточно скоординирован законодательный массив (комплекс) в сфере социально-трудовых отношений, что наглядно видно на примере явной нестыковки нормативных предписаний трудового и пенсионного законодательства.

Следовательно, важнейшим элементом горизонтальной структуры законодательства является отрасль. Внутренняя консолидированность, степень автономности конкретной отрасли законодательства на практике варьируется в зависимости от того, насколько близко это законодательство стоит к той или иной отрасли права.

Система внутренних элементов отрасли законодательства, в основном совпадающей с одноименной отраслью права, отличается большей однородностью и консолидированностью. Ее материалы взаимосвязаны нс только структурно и функционально, но и генетически. Материал, из которого строятся эти элементы, в основном тоже однороден. Принятие основополагающего нормативного акта может либо способствовать аккумуляции нормативных актов в той или иной сфере и, тем самым, положить начало структурному формированию новой отрасли законодательства, либо завершить создание отрасли законодательства. Как правило, такой акт носит кодифицированный характер.

Управление отраслевого законодательства со стороны возглавляющего кодификационного акта осуществляется путем:

а) раз1раничеиия нормотворческой компетенции между Федерацией и субъектами Федерации в регулировании конкретных отношений;

б) разграничения компетенции в регулировании тех или иных общественных отношений между органами государственной власти и государственного управления;

в) установления обобщенных положений, применяемых ко всем нормам и нормативным актам соответствующих подотраслей и институтов данной отрасли законодательства;

г) установления общих положений, применяемых ко всем нормам и нормативным актам определенной отрасли. Этот путь управления присущ в основном только обладающим «Общей частью» нормативным актам.

Наиболее полно функцию управления отраслью законодательства осуществляет сводный кодификационный акт. Ранее в отраслях союзно- республиканского ведения эту функцию осуществляли законы типа «Основ законодательства». Законы возглавляют почти все отрасли законодательства, адекватные в основном соответствующим отраслям права, а также, как уже отмечалось, стоят во главе ряда комплексных отраслей законодательства.

Особого упоминания заслуживает тот факт, что в случаях, когда отрасль законодательства возглавляется основополагающим федеральным законом, он обладает высшей юридической силой в отношении всех прочих федеральных нормативных актов, т.е. ие только подзаконных актов, но и прочих федеральных законов.

Это вытекает, прежде всего, из содержания основополагающего закона, создающего предпосылку для возникновения отношений соподчиненности между ними и всеми иными нормативными актами данной отрасли. Кроме того, как известно, в статьях действующих Основ указывается, что все иные акты федерального законодательства и законодательство субъектов Россий- ской Федерации по данной отрасли или сфере государственного управления издаются в соответствии с Основами.

Приоритет Основ по отношению ко всему ранее изданному законодательству, как Федерации, так и субъектов Российской Федерации, закрепляется также в постановлениях о порядке введения в действие Основ законодательства (ст. 2 Постановления Верховного Совета РФ о порядке введения в действие Основ законодательства РФ о нотариате)28.

В настоящее время в России разработан общеправовой классификатор, включающий 38 отраслей законодательства.

Для развития системы права и системы законодательства существенны процессы интеграции и дифференциации правового регулирования, а также изменения сферы правового регулирования в целом в сторону ее расширения или сужения29. Таким образом, развитие рассматриваемых систем представляет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции. Процесс дифференциации правового регулирования проявляется, прежде всего, в делении самой системы права на отрасли, подотрасли, институты и субинституты. Именно эти процессы преобладали до 90-х годов XX века в развитии рассматриваемых систем нашей страны. Это привело, в частности, к появлению такой новой отрасли права, как- право социального обеспечения, которое отпочковалось от трудового нрава, финансового права, вычлснившегося из административного, и др.

Обращающиеся к системе права исследователи часто именуют отраслью права то, что в действительности является отраслью законодательства, и наоборот. Так, в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, подписанном Европейским Союзом и Российской Федерацией, к «отраслям права» отнесены различные виды деятельности, по которым должно сближаться законодательство: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская дея- телыюсть; бухгалтерский учет, финансовые услуги, охрана здоровья; технические нормы; нормативные акты в области ядерной энергетики и т.п. Таким образом, понятие «отрасль права» употреблено в смысле «направления сближения законодательства»'. В то же время утвержденный Указом Президента РФ и ежегодно обновляемый Общеправовой классификатор отраслей законодательства, вопреки названию, отнюдь не решает практически важной и теоретически сложной проблемы систематизации отраслей законодательства.

Процесс развития системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. В современных условиях колхозное право утратило статус отрасли в связи с утратой колхозами доминирующего положения в сельскохозяйственном производстве и возникновением новых форм ведения сельского хозяйства. Природоохранительное право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права России, поскольку общественные отношения, связанные с сохранностью окружающей природной среды, выделились в самостоятельную сферу производственных и социальных отношений.

Сильное воздействие изменений, происходящих в системе права, испытывает отраслевая структура законодательства. Подобно системе права в системе законодательства можно одновременно зафиксировать проявление двух процессов: интеграции и дифференциации. Под влиянием последнего сформировались, например, такие отрасли и подотрасли законодательства, как избирательное, законодательство об охране здоровья, образовании, пенсионное и др.

О значимости интеграционных процессов в системе законодательства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов. Объем и внутренняя организация этих массивов таковы, что управление ими с помощью одного активного центра, т.е. возглавляющего массив кодифицированного акта, по существу невозможно. Дело в том, что по мере повышения неизбежной в таких условиях абстрактности основополагающего акта снижается его способность к эффективному управлению системой, что делает его принятие фактически излишним. В этом случае связи управления должны уступить место координационным связям.

Незавершенность формирования законодательных массивов - один из существенных дефектов организации системы законодательства30.

Российское законодательство является сложным образованием, составные части которого находятся между собой в различных отношениях. Один из наиболее существенных видов этих отношений - субординация, подчинение одного элемента системы другому. Отношения субординации оказывают непосредственное воздействие на формирование системы законодательства, а следовательно, и на ее внутреннюю «сцементированность».

При исследовании отраслевой (горизонтальной) структуры законодательства можно выделить три блока проблемных вопросов: 1)

не всем отраслям права корреспондируют отрасли законодательства; 2)

отсутствие на практике «чистых» отраслей законодательства, содержащих нормы исключительно одной отрасли права;

3) наличие на стыке смежных отраслей права комплексных «пограничных» институтов, обладающих в части предмета, метода и механизма правового регулирования чертами, присущими нескольким отраслям права1.

По этому поводу существуют две противоположные точки зрения. Одни исследователи считают, что отраслей законодательства ровно столько, сколько отраслей права, и как нет комплексных отраслей законодательства, так нет и комплексных отраслей права31.

Другие признают наличие комплексных отраслей законодательства и полагают, что количество отраслей законодательства превышает количество отраслей права32.

Следует согласиться с выводом С.В. Поленикой о том, в горизонтальной плоскости система законодательства членится на отрасли, адекватные отраслям (подотраслям) права и комплексные, формирующиеся применительно к сферам государственного управления. Также имеются и более крупные структурные образования - отраслевые и комплексные нормативные массивы, отличающиеся от отраслей законодательства значительно более широким кругом охватываемых отношений, исключающим возможность управления регламентирующими их нормативными актами из единого активного центра33.

Основным критерием деления законодательства на отрасли является предмет правового регулирования. Несовпадение отрасли права и отрасли законодательства обусловлено тем, что это два разных, хотя и взаимосвязанных правовых явления. Полное совпадение отрасли права и отрасли законодательства невозможно. Неверно не только ожидать точного совпадения отрасли права и отрасли законодательства, но и утверждать, что отрасль зако- нодательства должна строго соответствовать, строиться согласно отрасли права. Это определяется следующими причинами:

а) специфичность предметов регулирования в каждой отрасли;

б) необходимость всестороннего, полноценного урегулирования общественных отношений, что влечет установление в одном нормативном правовом акте норм различной правовой природы;

в) использованием в правовом регулировании сочетания различных методов регулирования.

Горизонтальная структура является собственной структурой законодательства, определяемой объективно обусловленным распределением нормативных правовых актов в зависимости от предмета регулирования.

В горизонтальной структуре законодательства существуют более крупные, чем отрасль структурные подразделения. К ним относятся материальное и процессуальное законодательство, частноправовое и публично-правовое.

Основным критерием объединения отраслей в материальный и процессуальный блоки выступает предмет регулирования (в связи с чем выделяют процессуальное законодательство). Но не у каждой материальной отрасли законодательства есть соответствующая ей процессуальная отрасль. Такое соответствие наблюдается только между уголовным и уголовно- процессуальным законодательством, гражданским и гражданским процессуальным законодательством.

В Российской Федерации действуют только три процессуальных кодекса. Кроме двух вышеназванных еще и арбитражный процессуальный кодекс. Идет процесс формирования конституционно-процессуального и административно-процессуального законодательства34.

Представляет определенный интерес и классификация отраслей законодательства на основные и комплексные. Многие нормативные акты содер- жат предписания, регулирующие различные общественные отношения. В этом проявляется одна из ценностей законодательства - возможность регулирования одним нормативным правовым актом различных, но взаимосвязанных общественных отношений. Многие отрасли законодательства являются комплексными. Так, например, гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов, которые могут содержать также нормы административного, земельного права и т.д. Такими же комплексными являются избирательное, банковское законодательство и т.д. К основным отраслям законодательства можно отнести уголовное, административное право и др.

В основе вертикальной (иерархической) структуры российского законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам, их издавшим. Эта классификация опирается на разделение нормативных правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты.

Следует сразу оговорить, что понятие нормативного правового акта, как правило, раскрывается через следующие его признаки.

I. Нормативный акт представляет собой официальный акт компетентного органа, который выражает преимущественно волю государства.

Государственно-властный характер является отличительной чертой всех нормативных актов. Государство определяет круг субъектов права, уполномоченных издавать нормативные правовые акты, их правотворческую компетенцию, порядок издания и документального оформления этих актов, обеспечивает их реализацию и т.д.

Как официальный акт, в котором заключена воля государства, нормативный правовой акт должен: а) издаваться в пределах компетенции соответствующего органа; б) облекаться в документальную форму; в) соответствовать актам вышестоящих органов; г) быть официально опубликованными. 2.

Нормативный правовой акт - акт нормативного характера, т.е. он выражает государственную волю, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм. 3.

Нормативный правовой акт представляет собой акт, который содержит юридические нормы. 4.

Нормативный правовой акт является актом-документом, в котором формально закреплено содержание юридических норм. Нормативные акты всегда имеют письменную форму.

Именно в нормативных актах реально воплощается такое свойство права, как его «формальная определенность». 5.

Нормативные правовые акты принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке. 6.

Реализация нормативных правовых актов обеспечивается мерами государственного воздействия.

В юридической литературе существует целый ряд определений нормативного правового акта. Существует три основных подхода к понятию нормативного правового акта.

Во-первых, нормативными считают такие правовые акты, которые содержат в себе нормы права, т.е. в данном случае речь идет о нормативном акте как акте-документе, носителе содержания правовой нормы. При этом не учитываются следующие моменты: -

любой акт, это в первую очередь волеизъявление, посредством которого и достигается определенный юридический эффект; -

актов, только содержащих правовые нормы и при этом не устанавливающих их, не изменяющих их и сферу действия норм, нс бывает; -

если бы практические работники руководствовались понятием нормативного правового акта только как содержащего нормы права, то непонятно, какие возникли бы последствия, например, при их их опубликовании или систематизации.

Во-вторых, иногда нормативными называют правовые акты, которые устанавливают правовые нормы. При такой трактовке не учитываются акты, изменяющие, отменяющие нормы или изменяющие их сферу действия. А ведь именно эти акты играют важную роль в совершенствовании нормативно-правовой основы жизни общества и служат средством должного реагирования на те или иные условия.

В-третьих, наиболее полным, отражающим всю специфику данного вида правовых актов представляется определение нормативного правового акта как акта, устанавливающего, изменяющего, отменяющего правовые нормы и изменяющего сферу действия норм35.

С учетом вышеизложенного нормативно-правовыми актами следует считать правовые акты-документы уполномоченных органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, а также акты, принятые населением в порядке референдума, которые устанавливают, изменяют и отменяют правовые нормы.

Нормативность актов полагает их действие в течение продолжительного времени, т.е. оно не исчерпывается однократным применением. Возможность многократного применения нормативных актов является весьма распространенным и даже основным, обязательным признаком этих актов.

Нормативное значение имеют и предписания однократного применения, но обязательны для всех, кто вступает в сферу действия этого акта, то есть предписания для персонально неопределенных субъектов. Нормативный акт подлежит применению всегда, когда какой-нибудь субъект права вступает в сферу отношений, предусмотренных этим актом. Изучение взаимодействия признаков и свойств нормативных актов между собой позволяет установить наличие определенных специфических зависимостей между ними.

Говоря о законодательстве в узком смысле, можно выделить следующие уровни вертикальной структуры российского законодательства36: 1)

Конституция Российской Федерации; 2)

законы о внесении поправок в Конституцию РФ; 3)

законы, принятые на референдуме; 4)

федеральные конституционные законы; 5)

федеральные кодификационные законы; 6)

некодификационные федеральные законы, которым законодатель придал иерархический приоритет по отношению к иным законам.

Кроме этого, следует отмстить, что нижеследующие после Конституции РФ структурные части законодательства должны находиться в иерархической зависимости от общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, которые являются, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы.

Становлению эффективной системы российского законодательства препятствует проблема предметного и содержательного разграничения между законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

В юридической литературе подзаконные акты обычно определяются как нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. По справедливому замечанию А.А. Толстика, это не совсем точно, «поскольку подзаконные акты могут не только конкретизировать и толковать нормы законов, но и устанавливать новые (первичные) нормы. Разумеется, что при этом они не должны противоречить законам»2.

Подзаконные нормативные акты многообразны, различающиеся между собой по юридической силе, образующие довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой «нижерасположенной» государственной инстанции должен не только находиться «под» законом, но и соответствовать норма- тивиым актам всех государственных органов, которые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии1.

В целом иерархия подзаконных нормативных правовых актов может быть представлена в следующем виде37: -

нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Государственной Думы РФ, нормативные акты Центрального банка РФ, инструкции Центральной избирательной комиссии РФ; -

нормативные постановления Правительства РФ; -

нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые совместно или по согласованию; -

нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий; -

иные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Показанная иерархическая группировка всех нормативных правовых актов отражает принцип верховенства закона, провозглашенный в ст. 4 Конституции РФ. Конституция впервые ввела также новое понятие «федеральный конституционный закон». Как известно, попытки именовать конституционными законы, необходимость издания которых прямо упомянута в Конституции, предпринимались и ранее. Однако до 1993 года такое толкование носило чисто доктринальный характер, тем более, что порядок принятия любых законов - и упомянутых в Конституции, и не названных в ней - был единым и они занимали в иерархии нормативных актов одну и ту же ступень.

Теперь ситуация изменилась. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним.

Высокому уровню федеральных конституционных законов в иерархической структуре законодательства корреспондирует и особый порядок их принятия (ч. 2 ст. 108). Они считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

К числу федеральных конституционных законов относятся: введение и осуществление военного и чрезвычайного положения (ст. 87 и 88), изменение статуса субъектов Федерации (ст. 66), порядок принятия в Российской Федерации и образования в ее составе новых субъектов (ст. 65), описание и порядок официального использования государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70), закон о референдуме (ст. 84), положение Уполномоченного по правам человека (ст. 103), порядок деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114), определение судебной системы Российской Федерации (ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128), порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания (ст. 135). Каждый из вышеназванных вопросов принципиален, и поднятие уровня их законодательной регламентации по отношению к «простым» федеральным законам вполне объяснимо.

Вместе с тем трудно уяснить, почему к числу конституционных Основной Закон страны не отнес федеральный закон о фажданстве (ст. 6 и 62) и регламентацию общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации (ст. 77).

Хотя Конституция РФ 1993 года не употребляет прилагательное «подзаконные» в сочетании со словами «нормативные правовые акты», анализ се статей показывает, что понятие «подзаконные» применимо по-прежнему для обозначения всех остальных, кроме собственно законов, ступеней иерархической структуры законодательства. Это вытекает прежде всего из ст. 4 (ч. 2)

Конституции, где говорится, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». Об уставах, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации говорится в ст. 72 Конституции России.

По своей природе, как уже отмечалось, указы Президента РФ также относятся к числу подзаконных актов. Этот вывод вытекает из ст. 80 (ч. 3) и 90 (ч. 3) Конституции России. В последней прямо записано, что «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Вместе с тем на практике вопрос о соотношении законов и указов решается далеко не просто. Прежде всего речь идет о так называемых «учреждающих» указах. Их легитимность хотя и получила подтверждение со стороны Конституционного Суда РФ, но остается по меньшей мере дискуссионна. Ведь только законодатель вправе определять, входит ли данный вопрос в сферу правовой регламентации либо должен регулироваться иными, неправовыми средствами. Кроме того, в указах Президента встречаются даже факты прямого выхода за рамки Конституции. Примеров тому немало.

Подзаконными являются постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Однако они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ (ст. 113 и 115 Конституции).

Принятие Конституции РФ 1993 года повлекло за собой и некоторые другие изменения структуры законодательства. Они вытекают из правила ст. 15 Конституции. В этой статье впервые провозглашено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако указанное правило ни в коей мере не отразилось на структуре нашего права и законодательства, поскольку международное право от- раслыо ни национального права, ни национального законодательства не является.

Вместе с тем некоторые изменения в иерархической структуре законодательства повлекла за собой та формула ч. 4 ст. 15 Конституции, где сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Такая норма логична, поскольку в международном праве выражается коллективная воля народов и государств, выступающих субъектами этого права.

Правило ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации сделало актуальным и вопрос о правовой природе соглашений субъектов Федерации с иностранными государствами. Точнее, имеют ли они приоритет по отношению к федеральным либо хотя бы к региональным законам. Точку в этом вопросе поставила ст. 7 Федерального закона от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации»38. Этой статьей установлено, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания, нс являются международными договорами. Следовательно, на них действие ч. 4 ст. 15 Конституции России не распространяется.

Таким образом, в Российской Федерации можно выделить три уровня иерархической структуры законодательства - федеральную, субъектов Российской Федерации и федеративную. Среди факторов, влияющих на ее построение, можно выделить такие, как разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, предмет регулирования, правотворческая компетенция издавших нормативный правовой акт органов.

Федеративное строение системы законодательства обусловлено двумя его уровнями - федеральным и субъектов Российской Федерации. Эти уровни взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство всей системы законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законодательства, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизме устранения юридических противоречий39.

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия: 1)

федеральная форма государственно-территориального устройства; 2)

разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области законотворчества. Последнее и обусловливает наличие в системе российского законодательства таких структурных частей, которые отсутствуют в иерархической и горизонтальной структурах, а именно:

а) федерального законодательства;

б) законодательства республик в составе Российской Федерации;

в) законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Данная структурная цепь нормативно-правовых актов, находящихся в определенной зависимости между собой, образует федеративную систему законодательства.

Однако следует указать, что многие авторы не имеют однозначного подхода к решению вопроса о существовании иерархической и федеративной структур законодательства в качестве хотя и тесно взаимосвязанных, но вполне самостоятельных структур. Нередко иерархическая и федеративная структуры объединяются исследователями в одну вертикальную (или федеративную) структуру законодательства40.

Между тем следует признать более правильной точку зрения тех исследователей-правоведов, которые полагают, что хотя иерархическая и федеративная структуры в значительной мере и перекрещиваются, однако они далеко не совпадают и, следовательно, не могут быть совмещены в рамках одной вертикальной (или федеративной) структуры законодательства, а должны рассматриваться в качестве самостоятельных структур системы законодательства41.

Ключом к пониманию федеративной структуры законодательства в целом и отдельных компонентов типологических характеристик нормативно- правовых актов, составляющих ее звенья, служит принцип федерализма, который сочетает централизм в установлении основополагающих начал законодательства со значительной самостоятельностью субъектов Федерации в сфере правотворчества. При этом особое значение имеет четкое разграничение законодательных предметов ведения Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ и статьями конституций и уставов субъектов Федерации представляется возможным выделить отрасли законодательства и сферы правового регулирования, отнесенные, во-первых, к исключительному ведению Федерации; во-вторых, к совместному ведению Федерации и ее субъектов; в-третьих, к ведению только субъектов Федерации42.

Вместе с тем законодательно пока не разрешен до конца существенный для построения и функционирования федеральной структуры законодательства вопрос о правовой природе соглашений между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам разграничения компетенции, число которых все время возрастает. Спорны, в частности, встречающиеся попытки придать этим соглашениям приоритет по отношению к федеральным законам. Такой подход не только вошел бы в противоречие с провозглашенным Конституцией РФ (ст. 4) принципом верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, но и не соответствовал бы закрепленному в ст. 5 Конституции принципу равноправия субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, наиболее правильным было бы либо заключение таких соглашений на уровне законодательных, а не исполнительных органов соответственно Федерации и ее субъектов либо их ратификация парламентом.

Предметы совместного ведения - это сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Федерации. Согласно Федеративному договору от 31 марта 1992 года43, заключенному между центром и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения на федеральном уровне, предусматривается принятие Основ законодательства. Это обязывает федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться наименования данного закона и определять самые общие, базовые положения.

В отличие от Федеративного договора Конституция РФ 1993 года не ограничила форму федерального закона Основами законодательства по предметам совместного ведения.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Федерации, их законодательная деятельность по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения с Федерацией, более целенаправленна и во многом опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что проблемы законодательства в регионах ощущаются острее, они более существенно сказываются на деятельности представительных и исполни- тельных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и региона. Все это заставляет субъектов принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят на пределы установленной компетенции.

Пока недостаточно урегулирован вопрос о формах и процедурах участия субъектов Федерации в работе по подготовке проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. С этой точки зрения представляет интерес предложение о создании в субъектах законодательно-процессуальных кодексов, в которых следовало бы урегулировать процесс не только направленный на принятие законов субъектов Федерации, но и осуществляемый на региональном уровне при принятии федеральных законов. При этой регламентации законодательного процесса, связанного с участием в законотворчестве Российской Федерации, должна охватывать как механизм реализации субъектами Федерации права законодательной инициативы в Государственной Думе, так и процедуру обсуждения проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, передаваемых регионам Федеральным собранием России44.

Может возникнуть вопрос: как формируется законодательная система республик, отраслей и других субъектов в стране? В их конституциях и уставах определены виды правовых актов, субъекты законодательной инициативы и правотворческой деятельности, порядок принятия законов. Особое значение имеют законы о нормативных правовых актах, которые действуют в ряде регионов. В них содержится классификация нормативно-правовых актов. И все же обратим внимание на содержание и формы законов - каковы критерии конституционных законов в республиках, нужны ли свои кодексы при сравнительно небольшом объеме собственного нормативного материала (в Башкортостане принято 16 кодексов), какой же смысл выводить в законах сходные с федеральными нормы-дефиниции, нормы-принципы, зачем принимать законы-близнецы?

Изменения, которые происходят в системе российского законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Динамику системы законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, но во всех трех ее структурах образования: отраслевом, иерархическом и федеративном.

Весьма опасна для гармоничного развития законодательства тенденция недооценки специфики законодательных актов. Вошло в привычку выбирать форму актов произвольно, по соображениям удобства и субъективной оценки соотношения содержания и формы акта. Задержка с введением официальной классификации законов и иных актов даст повод готовить кодексы там, где были уместны либо Основы законодательства, либо тематический закон.

Огсутствие до сих пор четких представлений о формах законов приводит к увлечению федеральными кодексами в сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Нс учитывается специфика законов в форме Основ. В результате неадекватного выбора формы законодательного регулирования снижается его реальный эффект и ослабляется целостность законодательной системы. JI.A. Морозова обоснованно выделяет следующие факторы, от которых зависит выбор формы акта45: 1)

характер общественных отношений, составляющих предмет pei-ули- рования; 2)

объем регулирования данных отношений; 3)

содержание правового решения; 4)

средства и способы регулирования, которыми располагает субъект правотворчества, выбирая ту или иную форму акта; здесь можно отметить и обратную связь - именно определенная форма акта требует соответствующих способов и средств регулирования; 5)

формы хозяйственного контроля; 6)

место данного правового решения в системе действующего законодательства; 7)

политическая ситуация в стране, законодательная политика государства.

Обзор российского законодательства позволяет отметить тенденции неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Внутри отраслей наблюдаются своеобразные «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений.

Усиливается тенденция взаимосвязи подразделений законодательства, что получает выражение, например, в преобладании так называемых комплексных законов, содержащих наборы методов и норм различных отраслей. Ведь одни отрасли выполняют преимущественно учредительно- легализующие функции, другие - регулирующие, третьи - охранительные. Заметным стало появление суперотраслей и больших нормативных массивов. Пока правовые массивы формируются хаотично и подчас трудно определить роль базовых законов с присущими им общими нормативными понятиями и терминами, принципами и методами регулирования. Нередко последовательность принятия и связь между кодексом и иными законами весьма произвольна, что резко снижает конечный эффект правового регулирования.

Важное значение имеет регулярный анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и постоянными, положительными и негативными. Необходимо оценить прежде всего их удельный вес, так как они влияют и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс, на создание нормативно-правового массива.

В законодательстве ряда республик в составе Российской Федерации подчас доминирующим остается национальный фактор. В региональных нормативно-правовых актах игнорируются нормы федеральных законов либо наблюдается их необоснованное дублирование. Кроме того, сказывается влияние правовых стандартов иностранных государств. Усиливается влияние принципов и норм международного права.

В меньшей степени удается пока учитывать факторы постоянного действия и среди них - выявленные и правильно оцененные потребности законодательного регулирования. Поэтому часть законов рождается стихийно, по ситуации. В программе реформ не всегда получает четкое признание и их законодательное обеспечение. Часто оно либо отсутствует, либо отстает. Далеко не в полной мере учитывается фактор сбалансированности социальных интересов, утрачивается правопреемственность.

В перспективе своего развития законодательство должно еще строже учитывать такие факторы, как:

а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;

б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;

в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы права, а также его отраслей и правовых институтов;

г) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);

д) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных из- менсний и служит фундаментом устойчивого государственного и социально- экономического развития.

Без учета названных потребностей российское законодательство будет рыхлым и несовершенным.