§ 1. Общие сведения

договорами организации явился механизм институтов

сообщества, представляющий собой систему

органов, призванных осуществлять регулирование и

контроль функционирования общего рынка, разрабатывать

и проводить общую политику как во внутренних

отношениях, так и на международной арене.

ЕС посвящена часть пятая Договора о ЕЭС —

«Институты Сообщества».

Следует отметить, что с момента создания и по настоящее

время эти институты формируются двумя

способами: 1) из лиц, действующих в качестве официальных

представителей государств-членов; 2) из лиц,

предлагаемых национальными правительствами, но

полностью независимых от них в выполнении своих

обязанностей.

Учреждая институты ЕЭС, определяя их структуру,

порядок формирования, полномочия, страны «шестерки

» опирались на соответствующие статьи Парижского

договора об учреждении ЕОУС, шестилетний опыт

их практического функционирования. Институционный

механизм ЕЭС в целом соответствует аналогичному

механизму ЕОУС. Как и в ЕОУС, в ЕЭС осуществление

возложенных на сообщество задач поручалось

четырем институтам: Ассамблее, Совету, Комиссии и

Суду.

Ассамблея состояла из представителей государств —

членов сообщества и наделялась совещательными и

наблюдательными полномочиями. Изначально она насчитывала

142 представителя, которые назначались

парламентами государств — членов сообщества. Пред-

ставительство государств в Ассамблее было неодинаковым

и зависело от территории, численности населения,

экономического потенциала страны. По 36 парламентариев

должны были представлять в Ассамблее Францию,

ФРГ и Италию, по 14 — Бельгию и Нидерланды,

6 — Люксембург. В то же время аналогично Парижскому

договору об учреждении ЕОУС в Договоре о ЕЭС

имелась оговорка о возможности перехода в будущем к

прямым выборам в парламентскую Ассамблею.

В 1962 г. Ассамблея ЕЭС была переименована в Европейский

парламент (Европарламент); официально это

название было утверждено только в 1986 г.

Судебный орган сообщества — Суд ЕЭС (сегодня —

Суд ЕС), состоявший из семи судей, осуществлял свои

полномочия на базе положений Римского договора и

Устава Суда ЕЭС. Суд ЕЭС являлся органом, независимым

от государств-членов и других институтов, наделялся

правом толкования учредительных договоров и

полномочиями аннулировать вступающие в противоречие

с учредительным договором решения национальных

властей и институтов сообщества. Римским

договором был создан важный для формирования единой

правовой (и правозащитной) системы сообщества

механизм взаимодействия Суда ЕЭС с национальными

судами государств-членов — механизм преюдициальной

юрисдикции. В соответствии со ст. 177 Римского

договора национальный суд государства-члена, рассматривая

любое дело, при разрешении которого он

может опираться на нормы права сообщества (учредительные

договоры и правовые акты институтов сообщества),

вправе (а высшие судебные инстанции даже

обязаны) направлять преюдициальный запрос в Суд

ЕС1. Решение Суда ЕС, содержащее ответ на юридические

вопросы, поставленные в запросе суда государства-

члена, является обязательным. Впоследствии механизм

преюдициальной юрисдикции широко исполь-

зовался (и продолжает использоваться) судебными

органами стран сообщества, гражданами и юридическими

лицами для защиты своих прав, вытекающих

из учредительных договоров и иных актов сообщества.

Комиссия ЕЭС, орган исполнительной власти, состояла

изначально из девяти членов и являлась наднациональным

органом: ее решения принимались большинством

голосов; члены Комиссии были полностью

независимы в выполнении своих обязанностей, действуя

в общих интересах сообщества. Для обеспечения

подлинной самостоятельности членов Комиссии в решении

«общих дел» Договором о ЕЭС им запрещалось

заниматься какой-либо другой деятельностью «за вознаграждение

или без него», принимать либо запрашивать

инструкции от национальных правительств или

иных органов.

«уважать этот принцип и воздерживаться от попыток

повлиять на членов Комиссии в выполнении

ими своих обязанностей» (ст. 157 Договора о ЕЭС).

Подобно Совету министров ЕОУС, Совет (Совет министров)

ЕЭС был органом представительства национальных

интересов. Шесть министров, каждый из которых

представлял одно из государств «шестерки»,

при обсуждении вопросов и голосовании на заседаниях

Совета были связаны решениями и указаниями

правительств своих стран.

Если по составу и организации деятельности принципиальных

различий между Высшим руководящим

органом ЕОУС и Комиссией ЕЭС, Советом министров

ЕОУС и Советом ЕЭС практически нет, то в отношении

распределения полномочий положение иное. Движущей

силой ЕОУС является Высший руководящий орган,

обладающий правом принимать обязательные для

государств и индивидуумов решения (постановления и

рекомендации). Лишь для отдельных случаев Парижским

договором об учреждении ЕОУС предусматривалось

согласование (или утверждение) решений в межправительственном

Совете министров. В ЕЭС Же центром

принятия решений становится Совет. Причем,

несмотря на общее правило о голосовании большинст-

вом голосов, практически все основные правовые акты

Совет должен был принимать единогласно1. Изменение

«баланса властей» в организационном механизме европейской

интеграции, переход ключевых нормотворче-

ских полномочий от наднационального органа, действующего

в общих интересах сообщества, к состоящему

из представителей национальных правительств Совету

можно рассматривать как определенный шаг назад по

сравнению с Парижским договором об учреждении

ЕОУС. Причина кроется в том, что общий рынок ЕЭС

охватывал всю национально-экономическую сферу и

страны сообщества не решились отказаться от столь

широкой своей компетенции в пользу наднациональных

структур, поскольку государства сообщества «не

были готовы передать управление таким широким рядом

экономических и социальных политик, которые

затрагивают Римский договор, в руки института, не

связанного учетом интересов отдельных национальных

государств»2.

Формирование институтов Европейского экономического

сообщества началось после принятия учредительного

Договора о ЕЭС в марте 1957 г. в Риме и

вступления его в силу 1 января 1958 г. Европейское

экономическое сообщество приступило к работе весной

следующего года. В марте 1958 г. состоялось первое

заседание парламентской Ассамблеи ЕЭС. Первым

председателем Ассамблеи сообщества стал один из

«архитекторов» европейской интеграции — Робер

Шуман. Комиссию ЕЭС возглавил Вальтер Халь-

штайн — политик, внесший большой вклад в дело

реализации проекта интеграции стран Западной Европы.

Важным фактором, способствовавшим развитию

интеграционных процессов в Западной Европе (в том

числе в странах ЕЭС), была благоприятная ситуация в

экономике, «экономический бум шестидесятых», охвативший

большинство отраслей промышленного и

сельскохозяйственного производства. Особенно быстрыми

темпами под влиянием научно-технической революции

развивались новые высокотехнологичные

сферы производства. Составной частью научно-технической

революции являлась «транспортная революция

»: были восстановлены и расширены сети железнодорожного

и автомобильного транспорта. Все больше

грузов и пассажиров перевозилось средствами воздушного

транспорта: в течение 10 лет (1961—1971 гг.)

объем воздушных перевозок в странах «шестерки»

увеличился в 10 раз. Развитие средств передвижения,

проходящих по территории многих стран, делало границы

между государствами все более «прозрачными»

для движения граждан и товарооборота.

К 1958 г. были фактически реализованы основные

цели Бреттон-Вудских соглашений 1944 г. и Европейского

платежного союза: валюты западноевропейских

государств вновь стали конвертируемыми.

Вместе взятые, эти и другие факторы позитивно

сказывались на процессе строительства общего рынка

ЕЭС, на развитии его основных институтов.

Полномочия институтов ЕЭС с течением времени

менялись. Согласно ст.

на сообщество, выполняются следующими

институтами: Европейским парламентом, Советом,

Комиссией, Судом, Палатой аудиторов. Эти пять институтов

в настоящее время являются институтами

всего Европейского Союза: «В Союзе действует единый

институционный механизм, который должен обеспечивать

согласованность и преемственность деятельности,

осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением

и опорой на общее право сообществ» (ст. 3

(бывшая С) Договора о Европейском Союзе).

Общим признаком всех институтов Европейского

Союза является наличие у них полномочий принимать

юридически обязательные акты для государств-членов,

граждан, юридических лиц, институтов и органов

Европейского Союза. Однако объем и содержание этих

полномочий различны. Различаются также формирование,

структура институтов ЕС, другие их признаки

и особенности. Это дает возможность проводить классификацию

институтов Европейского Союза. Любая

классификация проводится на том или ином основании.

Поскольку оснований может быть несколько,

возможны различные классификации.

В зависимости от порядка формирования выделяются

«избираемые» и «назначаемые» институты. В Европейском

Союзе непосредственно гражданами избираются

только члены Европейского парламента, остальные

институты назначаются.

Как и во многих государствах (преимущественно

федеративных), в международных организациях существуют

органы, которые формируются на паритетной

основе, т. е. каждое государство-член (субъект федерации)

направляет одинаковое число представителей.

В Российской Федерации таким органом является Совет

Федерации, в США — Сенат. В международных

организациях принцип паритета при формировании

руководящих органов призван подчеркивать суверенитет

входящих в них государств, обладающих равными

правами при принятии решений. Что касается Европейского

Союза, то на паритетной основе (одно государство

— один член) формируются четыре его института:

Совет, Суд, Комиссия и Палата аудиторов.

ропарламенте, хотя и формируется он с учетом

межгосударственного характера Союза, отдельные государства

(более крупные) имеют больше мест, чем

другие.

В зависимости от выполняемых задач, целей и направлений

деятельности институты ЕС иногда подразделяются

на политические, т. е. призванные разрабатывать

и проводить в жизнь политику Европейского

Союза в разных сферах его компетенции, и неполитические1

. К первым относят Совет, Комиссию и Евро-

парламент. Неполитическими институтами считаются

Суд (вместе с действующими при нем Трибуналом первой

инстанции и Трибуналом гражданской службы) и

Палата аудиторов. Такое деление весьма условно, если

учесть, что политические взгляды, обстановка и возможные

политические последствия оказывают немалое

влияние на содержание принимаемых решений во

всех институтах Европейского Союза. Вместе с тем

члены Суда и Палаты аудиторов в своей роли «хранителей

права» в меньшей степени вовлечены в активную

политику, чем должностные лица других институтов.

По аналогии с государствами институты ЕС классифицируются

по функциям, «ветвям власти», которые

они представляют. Основным законодательным органом

считается Совет, исполнительным — Комиссия,

судебную (и контрольную) власть осуществляют Суд и

Палата аудиторов. Европарламент согласно этой классификации

входит в законодательную ветвь власти,

однако самостоятельным правом издания нормативных

актов не обладает.

Интересна и классификация институтов ЕС в зависимости

от того, чьи интересы выражают их члены.

Эта классификация учитывает не столько юридический

статус института и входящих в него лиц (хотя и

это немаловажно), сколько направленность деятельности

соответствующего института в осуществлении политики

Европейского Союза. В соответствии с такой

классификацией Комиссия, Европарламент и Суд (несмотря

на формальную его отстраненность от политики)

в своей деятельности руководствуются прежде всего

интересами всего Европейского Союза, невзирая на

разные национальности их участников. Члены Совета,

напротив, в первую очередь стремятся обеспечить интересы

своих государств. Отсюда еще одна немаловажная

деталь. Если в механизме разделения властей в

большинстве государств основная линия противоречий

пролегает между парламентом и правительством, то в

Европейском Союзе, наоборот, Европарламент, как

правило, является союзником Комиссии в «борьбе» .