§ 2. Совет

к двум самостоятельным органам: Европейскому

совету и Совету министров.

Европейский совет занимает особое место в системе

институтов Европейского Союза.

решения особо сложных проблем, встающих

перед ЕС. Совет функционирует де-факто с

1974 г., а юридически он был введен в организационный

механизм сообщества в 1986 г. Единым европейским

актом. В настоящее время правовой основой организации

деятельности Европейского совета является

ст. 4 (бывшая D) Договора о Европейском Союзе,

определяющая состав, полномочия и функции этого

органа.

В состав Европейского совета входят избранные народом

главы государств или главы правительств государств

— членов Европейского Союза, а также председатель

Европейской комиссии.

По регламенту Европейский совет заседает дважды

в год. На заседаниях обсуждаются общая ситуация и

важнейшие проблемы Союза, а также состояние мировой

экономики и международных отношений, определяются

приоритетные направления деятельности,

принимаются программы и решения стратегического

характера. В случае необходимости созываются внеплановые

заседания, посвященные, как правило,

одному крупному вопросу, требующему принятия политического

решения. Заседание проходит под председательством

главы или премьер-министра того госу-

дарства, которое в данном полугодии председательствует

в Совете1.

Решения Европейского совета принимаются на основе

единогласия и оформляются в виде итогового

коммюнике и деклараций. В отличие от других институтов

Европейского Союза они не носят характер

юридически обязательных актов. В то же время содержащиеся

в них положения и указания направляют

деятельность институтов ЕС, государств-членов в последующем

периоде. Именно в этом состоит основная

функция Европейского совета.

Европейском Союзе он призван давать необходимый

побудительный импульс для развития и определять

«общие политические ориентиры» (ст. 4). В ряде случаев

перед Европейским советом ставятся дополнительные

задачи в конкретных областях. Так, Европейский

совет должен определять принципы и основные

ориентиры общей внешней политики и политики

безопасности (ст. 18 (бывшая «1.8) Договора о ЕС),

принимать заключения по основным направлениям

экономической политики государств-членов и Европейского

Союза (ст. 99 (бывшая 103) Договора о ЕС).

Именно на заседаниях Европейского совета, собирающих

высших, должностных лиц стран Европейского

Союза, разрешаются на основе взаимных уступок наиболее

острые проблемы и конфликты, возникающие

между государствами-членами, вырабатываются взаимоприемлемые

подходы. На практике бывает и так,

что после заседаний Европейского совета число таких

проблем в силу возникших разногласий возрастает.

По итогам каждого заседания (сессии) Европейский

совет представляет доклад Европарламенту..

Вообще, Европейский совет — это своего рода коллективный

глава ЕС. Аналог его мы находим в государственном

устройстве Швейцарии, где по Конституции

правительство — Союзный совет из семи чело-

век — избирается Федеральным собранием (ст. 175

Конституции Швейцарии). Из членов Совета избираются

сроком на один год президент и вице-президент

страны (ст. 176 Конституции Швейцарии)1. Конечно,

как и всякая другая, эта аналогия условна, но вряд ли

есть основания сомневаться в том, что исторически устойчивая

и социально стабильная Швейцария, успешно

объединившая разные народы, находится в фокусе

внимания лиц, ответственных за строительство Европейского

Союза. Кстати, на наш взгляд, Швейцария

могла бы и нам послужить примером в плане решения

национальных и иных проблем внутри России.

Если Европейский совет намечает общие политические

ориентиры Союза, то органом, принимающим решения

по направлениям деятельности ЕС, является

Совет министров ЕС.

регламентирована ст. 202—210 Договора о ЕС с изменениями

и дополнениями, внесенными Афинским договором

2003 г.

Совет министров является главным законодательным

органом сообщества. Он обладает правом принятия

решений. Его задачи — обеспечивать координацию

общей экономической политики государств-чле-.

нов, осуществлять руководство бюджетом (совместно с

Европарламентом) и заключать международные соглашения.

Роль Совета министров претерпела существенные

изменения, прежде всего в связи с введением

Единым европейским актом, Маастрихтским и последующими

договорами правила о голосовании квалифицированным

большинством по большей части вопросов,

находящихся на рассмотрении Совета, а также

в связи с расширением полномочий партнера

Совета и Комиссии в законотворческой деятельности

— Европарламента.

В отличие от других институтов Европейского Союза

Совет министров не состоит из постоянных, избранных

на определенный срок членов. Участниками заседаний

Совета являются министры правительств госу-

дарств-членов, которые (также в отличие от членов

Комиссии и остальных институтов) связаны указаниями

своих правительств. В Совете министров могут рассматриваться

специальные и общие вопросы. Специальные

вопросы, входящие в строго определенную

компетенцию сообщества (промышленность, торговля,

сельское хозяйство, образование, финансы, охрана

природы и т. п.), рассматривают министры, ответственные

в государствах-членах за политику именно в

этих областях. Обсуждаемые в Совете министров общие

для всего ЕС вопросы касаются интеграции, сотрудничества

универсального характера, а также

внешней политики.

В настоящее время сложилось девять различных

составов Совета министров:

по общим вопросам и международным отношениям;

по экономическим и финансовым отношениям;

по правосудию и внутренним делам;

по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения

и отношений с потребителем;

по вопросам конкуренции;

по транспорту, телекоммуникации и энергетике;

по сельскому хозяйству и рыболовству;

по вопросам окружающей среды;

по вопросам образования, молодежи и культуры.

Вырабатывая единую линию и позицию по основным

вопросам ЕС, Совет министров, как правило, принимает

решения. В соответствии с ними Европейская

комиссия выносит постановления и директивы.

Впрочем, нет препятствий Совету министров в издании

таких же актов.

Наиболее важные заседания Совета министров проходят,

как правило, каждый месяц в Брюсселе и Люксембурге.

Особенности формирования Совета министров обусловливают

интересную особенность этого органа: его

оаседания нередко преобразуются (как правило, путем

перехода его участников в другое помещение или переезда

в другой город вне штаб-квартиры ЕС) в обычную

встречу министров стран Европейского Союза.

Заседания Совета министров проходят при закрытых

дверях. Если Совет министров единогласно не решит

иначе, ход обсуждения и позиции конкретных

министров (т. е. фактически государств-членов) не

разглашаются. Такой порядок вызывает обоснованную

критику: «В демократическом государстве законодательные

органы власти должны функционировать под

надзором общественности, в то время как главный законодатель

Сообщества действует в обстановке секретности

»1 . В другой своей работе известный английский

юрист С. Уезерил говорит об этом еще резче: «Скрытый

характер работы Совета министров не может быть

более терпим»2.

Особую роль в Совете министров играет его председатель.

Совет созывается председателем по его собственной

инициативе либо по просьбе Комиссии (ст. 204

(бывшая 147) Договора о ЕС). Председательство в Совете

министров в отличие от председательства в Комиссии

— прерогатива не конкретного физического

лица (председателя), а государства. Страны, входящие

в Европейский Союз, поочередно (в порядке, установленном

ст. 203 (бывшей 146) Договора о ЕС) председательствуют

в Совете министров в течение шести месяцев.

Председательство в Совете министров накладывает

на государство обязанности не только чисто

организационного плана: подготовка заседаний, председательство

его министра в процессе работы данного

института.

Совета министров, государство становится (вместе с

Комиссией) ответственным за выработку политики Европейского

Союза, координацию деятельности всех его

государств-членов и институтов, урегулирование возникающих

споров и конфликтов. Руководители и д р у г

гие должностные лица государства-председателя подписывают

утвержденные Советом министров решения,

представляют (совместно с Комиссией и ее председате-

лем) Европейский Союз в международных контактах.

Именно председательствующее в Совете министров государство

отвечает за осуществление общей внешней

политики и развитие сотрудничества в области правосудия

и внутренних дел. Государство — председатель

Совета министров является «хозяином» на встречах

лидеров государств-членов на высшем уровне, проводимых

в рамках Совета, его руководитель возглавляет

работу саммита Европейского Союза. Осуществляя

функции председателя, государство принимает на себя

негласную обязанность — обеспечить в Европейском

Союзе сохранение и улучшение его внутри- и внешнеполитического

положения и по истечении полугодия

передать бразды правления своему преемнику (новому

государству-председателю). Этим, кстати, объясняется

то, что в течение шести месяцев, пока государство

председательствует в Совете министров, его.правительство,

парламент, политические партии стремятся

избегать внутриполитических кризисов в своей стране,

переносят (при возможности) на более позднюю дату

выборы в органы власти, всячески избегают подчеркивания

своих разногласий с институтами ЕС,

смягчают и затушевывают особые мнения своего государства

по вопросам развития европейской интеграции.

Такое положение — своего рода обычай, который,

можно сказать, глубоко укоренился в ткань общественных

отношений государств — членов ЕС.

У Совета министров имеются собственные административные

службы и подразделения, укомплектованные

служащими сообщества: Генеральный секретариат

(состоящий из департаментов), юридическая служба,

различные постоянные и временные комитеты, в

том числе комитеты, контролирующие надлежащее

осуществление Комиссией делегированных ей Советом

министров полномочий.

По общему правилу и согласно ст. 205 (бывшей

148) Договора о ЕС Совет министров принимает постановления,

директивы и другие решения большинст-

пом голосов его членов, если Договор о ЕС не предусматривает

иного. Простым большинством, однако,

ко мллозначительные решения, например

о деятельности комитетов ЕС. По остальным

попросим Римский договор сначала предписывал еди-

иоглпсис. Такой порядок при принятии решений Совет

министров действовал до 1986 г. После подписан

Единого европейского акта и Договора о Европейском

Союзе круг вопросов, решаемых в Совете

министров единогласно, резко сократился. В настоящее

время единогласия в Совете министров требуют

лишь важные организационные решения: о внесении

изменений в Устав Суда; о численном составе Комиссии;

о назначении членов Палаты аудиторов; о принятии

в Европейский Союз новых государств-членов; 6

предоставлении финансовой помощи странам ЕС; о

принятии директив, направленных на гармонизацию

налогообложения государств-членов, и др. В то же

время принципом принятия решений в Совете министров

стал принцип квалифицированного большинства.

Квалифицированным большинством Совет министров

принимает нормативные акты по вопросам регулирования

внутреннего рынка ЕС, общим вопросам политики

ЕС. Совместные позиции и действия в рамках общей

внешней политики и политики безопасности, сотрудничества

в области правосудия и внутренних дел,

учитывая особый статус данных сфер интеграции в

Европейском Союзе, утверждаются единогласно. Предусматривается

возможность перехода в будущем к

принципу квалифицированного большинства при принятии

решений по всем вопросам. Для этого не требуется

внесения поправок в Маастрихтский договор и их

ратификации национальными парламентами; Совет

может (единогласно) принять решение о том, что в

дальнейшем по определенным вопросам он будет действовать

на основе квалифицированного большинства.

Вступивший в силу 1 мая 2004 г. Афинский договор

(о присоединении 10 новых членов) внес последние

коррективы в эту процедуру (ст. 12). Но будем иметь в

виду сложившуюся за долгие годы практику: все решения

всегда принимались Советом министров единогласно.

Даже если Люксембург с его двумя голосами

был против, решение не принималось. Нам это кажется

правильным: навязывание решений большинством

— своего рода диктат, которого желательно избегать.

Принятие решений квалифицированным большинством

в Совете министров имеет одну особенность, отсутствующую

в других институтах Европейского Союза,

но встречающуюся в некоторых международных

организациях (например, в Международном валютном

фонде) и даже в государствах (например, в ФРГ). Если

учредительные договоры предусматривают принятие

решений по определенному вопросу простым большинством

или единогласно, представитель (министр) каждой

страны Европейского Союза имеет один голос. Если

же документ для своего одобрения требует квалифицированного

большинства, то принцип равенства

(одна страна — один голос) не применяется. Голоса

членов Совета министров «взвешиваются». «Вес» каждого

государства устанавливается в зависимости от

численности населения, хозяйственного потенциала,

«стажа» пребывания в сообществе, политического

влияния в Европе и Европейском Союзе и закрепляется

в Договоре о ЕС. «Вес» страны определяет количество

голосов, которым будет обладать член Совета министров,

представляющий то или иное государство.

Больше всего голосов у представителей Великобритании,

Германии, Италии и Франции — по 29, у представителей

Испании и Полыни — по 27 голосов; Румынии

— 14; Нидерландов — 13; Бельгии, Чехии,

Греции, Португалии и Венгрии — по 12; Австрии,

Болгарии и Швеции — по 10; Дании, Ирландии, Финляндии,

Литвы и Словакии — по 7; Кипра, Эстонии,

Латвии, Люксембурга и Словении — по 4; представитель

самой маленькой страны Европейского Союза —

Мальты — получает по данной системе принятия решения

3 голоса. Суммируя голоса всех членов, получаем

345. При утверждении постановления, директивы

или решения Совета министров представитель каждой

страны в соответствии с установленным «весом» страны

использует все принадлежащие ему голоса, голо-

суя «за» или «против» документа (либо воздерживаясь

от голосования). Для принятия решения необходимо

255 голосов. Крупнейшие страны Европейского

Союза (Великобритания, Франция, Италия, Германия,

Испания и Польша) в сумме обладают только 170 голосами;

для достижения необходимого большинства в

поддержку решения им требуется искать поддержку у

других стран Евросоюза. Но, как мы сказали выше,

страны ЕС стараются избегать принуждения. Если какая-

то страна не готова к решению вопроса, дело откладывается.

Лучше, считают в ЕС, дело не решить,

чем решить плохо. В некоторых случаях Совет министров

наделяется полномочиями, которые традиционно

принято относить к полномочиям органов исполнительной

власти. Так, в рамках строительства экономического

и валютного союза Совет министров может

принимать постановления, констатирующие наличие

в том или ином государстве-члене чрезмерного бюджетного

дефицита, и устанавливать меры в целях его

сокращения (ст. 104 (бывшая 104с) Договора о ЕС),

ставить перед Европейским центральным банком дополнительные

задачи путем издания постановлений

(ст. 105).

Все большее место в деятельности Совета министров

занимают мероприятия в рамках общей внешней

политики и политики безопасности, сотрудничества в

области правосудия и внутренних дел. Именно Совет

министров вырабатывает решения об общих позициях

или совместных действиях государств-членов по определенному

внешнеполитическому вопросу или внутриполитическим

проблемам (ст. 13 (бывшая <1.3), 31

(бывшая К.З) Договора о ЕС). Через Совет министров

проходит весь поток необходимой информации, осуществляются

взаимные консультации государств Европейского

Союза. Совет министров от имени Европейского

Союза устанавливает сотрудничество и с Западноевропейским

союзом, принимает по соглашению

с последним «необходимые практические меры» в области

строительства вооруженных сил и оборонной политики

Совет министров не связан «исключительной законодательной

инициативой» Комиссии, поскольку общая

внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество

в области правосудия и внутренних дел

являются самостоятельными институтами Европейского

Союза, к которым не применяется Договор о ЕС.

Совет министров обладает правом обращаться в Европейский

суд. Однако судебная правоспособность Совета

министров и право подавать иски по определенным

вопросам в сравнении с правами Комиссии ограничены.

В роли «хранителя» ЕС Комиссия в судебном

порядке осуществляет преследование государств-членов

(ст. 226 (бывшая 169) Договора о ЕС) за нарушение

предписаний права ЕС, может обращаться с исками

и к институтам ЕС (ст. 236 (бывшая 179), 232

(бывшая 175)).

Функции Совета министров в институционном механизме

ЕС иные. Совет может обращаться с исками

только к институтам ЕС в связи с изданными ими актами,

неправомерными действиями или бездействием

(ст. 230 (бывшая 173), 232 (бывшая 175)). Совет министров

выступает в Суде ЕС не как истец, а как ответчик,

которого другие институты (Комиссия и Европейский

парламент), государства и индивидуумы привлекают

к суду по поводу принятия Советом министров

решений, которые могут противоречить духу или букве

Договора о ЕС или иных актов Евросоюза. Американский

юрист-международник У. Липгенс в свое время

образно назвал Совет министров ЕС «бульдозером»,

который прокладывает дорогу, по которой должен поехать

экипаж глав государств и правительств Европейского

Союза1.

В структуре Совета министров создан специальный

орган — Комитет постоянных представителей

(КПП, латинская аббревиатура — COREPER). Члены

этого Комитета — главы постоянных делегаций при

ЕС в ранге послов, которые работают на постоянной

основе. Все законопроекты, вносимые Комиссией, поступают

сначала в КПП, который рассматривает их.

Если постоянные представители государств — членов

ЕС достигли консенсуса, документ включается в

часть «А» повестки дня заседания Совета министров.

На практике это означает, что послы согласились на

внесенный законопроект, получив предварительное согласие

своих правительств. В этом случае Совет министров

автоматически, без обсуждения, утверждает

одобренные в КПП решения. В противном случае (если

члены КПП не пришли к единому мнению по всем

пунктам постановления, директивы, иного документа)

дискуссии переносятся в Совет министров, и принятие

документа уже будет зависеть от соотношения голосов,

воли и способности национальных министров к

компромиссу. В действительности существует не один,

а два комитета постоянных представителей: заместители

послов (постоянных представителей государств-

членов) составляют КПП У, рассматривающий менее

важные, «технические» вопросы. Большое значение,

которое играет КПП в правотворческой деятельности

Совета министров (и Европейского Союза в целом), послужило

причиной «конституционного» закрепления

этого органа. В соответствии со ст. 207 (бывшей 151)

Договора о ЕС «на Комитет, состоящий из постоянных

представителей государств-членов, возлагается ответ- |

ственность за подготовку работы Совета и осуществление

задач, порученных ему Советом». Местонахождение

КПП и административных служб Совета министров

— г. Брюссель (Бельгия).