<<
>>

2.3. Федеральная налоговая служба России как специализированный орган налогового контроля

В системе органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере налогообложения, Федеральная налоговая служба России занимает особое место. В рамках государственного финансового контроля налоговые органы решают специфические задачи по обеспечению наполнения доходной части бюджетов, своевременности и правильности расчетов физических и юридических лиц.

По данным ФНС России, результативность контрольной деятельности налоговых органов с каждым годом повышается.

Так, в I квартале 2006 года проведено около 34 тыс. выездных налоговых проверок организаций и 14 тыс. выездных проверок физических лиц. По их результатам дополнительно начислено более 232 млрд. руб. платежей в бюджеты всех уровней (с учетом налоговых санкций и пеней), что почти на 129 млрд. руб., или в 2,2 раза, больше, чем за соответствующий период прошлого года. За 2005 год всего проведено 155 тысяч выездных налоговых проверок организаций, при этом в ходе 97% проведенных проверках выявлены нарушения (в 2004 г. этот показатель составлял 86%, в 2003 г. - 71%). По результатам выездных налоговых проверок за 2005 год налоговыми органами дополнительно начислено в бюджеты всех уровней 233 млрд. руб. Всего за 2005 год в результате проведенной контрольной работы дополнительно начислено в бюджеты всех уровней 468 млр. руб., что составляет 130% к 2004 году. Одновременно возросли доначисления на одну результативную проверку (т.е. проверку, выявившую нарушения) - с 950 тыс. руб. до 1 млн. 600 тыс. руб.202

При этом в последние годы проявляется тенденция снижения количества проверок, например, в 2002 году было проверено лишь 12,4%, а в 2003 году - 8,2% организаций, состоящих на налоговом учете. В 2006 году количество выездных проверок сократилось на 20%. 1

По данным налоговых органов, в 2006 году в федеральный бюджет страны поступило администрируемых ФНС России доходов 3 000,7 млрд. руб., что на 493,9 млрд. руб., или на 19,7% больше, чем за 2005 год. Показатели поступления администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет в 2005-2006 гг. представлены на Рисунке.203

Пошатали поступления администрируемых ФНС Россия доходов ? федеральный бюджет в 2005-2006 гг.

? 2005 г. 12006 г.

Рисунок.

Правовое положение налоговых органов России определяется Конституцией Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506, Приказом Министерства финансов России от 9 августа

2005 г. № 101н «Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы».

Анализ вышеназванных нормативных правовых актов позволяет сделать следующие выводы об особенностях административно-правового статуса налоговых органов. 1.

Налоговые органы входят в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, действуют как от имени государства, так и от своего имени; обладают собственной компетенцией, оперативной самостоятельностью, наделены властными полномочиями в публичных интересах в установленной сфере деятельности; имеют собственную организационную структуру; имеют в своем штате государственных гражданских служащих; одновременно являются органами государственной власти и юридическими лицами (имеют бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, эмблему, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации). 2.

Особенностью правового статуса налоговых органов является их функциональное назначение. Налоговые органы представляют собой специально созданный для выполнения контрольных функций государства федеральный орган исполнительной власти.

Деятельность налоговых органов по контролю по своему юридическому содержанию является правоприменительной. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314, функции контроля и надзора включают в себя осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами установленных действующим законодательством общеобязательных правил поведения; выдачу разрешений (лицензий); регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В установленной сфере деятельности налоговые органы не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг (п. 7 Положения о ФНС России). Однако фактически налоговые органы предоставляют государственные услуги, что не закреплено в нормативных правовых актах, регламентирующих их правовой статус (об этом будет сказано ниже), в связи с чем, можно сделать вывод, что Федеральная налоговая служба сочетает в себе как признаки федеральной службы, так и федерального агентства. Заметим, что такая ситуация характерна и для других федеральных служб.

Действующее законодательство не полностью определяет специфику статуса федеральной службы. Лишь часть созданных федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, можно отнести, согласно утвержденным положениям о них, к отличному от других типу федеральных органов исполнительной власти.204 3.

Налоговые органы составляют единую централизованную иерархически построенную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов и его территориальные органы. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, является Федеральная налоговая служба. 4.

Свое юридическое оформление административно-правовой статус налоговых органов находит в федеральных законодательных и подзаконных актах, издаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации. 5.

Налоговые органы, являясь федеральным органом исполнительной власти, действуют под общим руководством Президента и Правительства России. Президент России вправе устанавливать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции Российской Федерации). Правительство Российской Федерации назначает и освобождает от должности руководителя ФНС по представлению министра финансов, утверждает Положение о Федеральной налоговой службе. 6.

Налоговые органы находятся в непосредственном ведении Министерства финансов Российской Федерации. Деятельность ФНС контролируется по ряду направлений: составление планов и показателей деятельности, рассмотрение отчетов об их исполнении, сбор и анализ информации, необходимой для определения стратегии развития налоговых органов, отчетные и статистические данные о сборе налогов, результаты проверок, информация о выявлении способов уклонения от уплаты налогов, налоговых спорах, разработка предложений по совершенствованию законодательства. Министерство финансов дает обязательные к исполнению поручения, утверждает план и показатели работы (например, Приказом Министра финансов от 6 июля 2006 г. был утвержден План деятельности ФНС России на 2 полугодие 2006 года, определены цели, задачи и показатели деятельности), а также отчет об их исполнении, имеет право отменить противоречащие федеральному законодательству решения ФНС России. Федеральный министр назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителя ФНС, руководителей территориальных органов ФНС по субъектам Российской Федерации.

Полномочия Министерства финансов и ФНС в сфере налогообложения четко разграничены. В частности, за Минфином закреплены функции по созданию нормативно-правовой базы по налогообложению и налоговому администрированию; согласно ст. 34.2 НК РФ, Минфин дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, а также порядок их заполнения; в Положении о ФНС России определен перечень нормативных актов, которые вправе утверждать только налоговые органы. Принятые МНС РФ нормативные правовые акты будут действовать до их официальной отмены. Министерство финансов в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом. У налоговых органов появилось право предоставлять отсрочки и рассрочки по уплате налогов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти,' который устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе, правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральных служб и федеральных агентств; формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти; порядок образования и организации деятельности межведомственных координационных и совещательных органов и др. 7.

Налоговые органы по способу решения задач, отнесенных к их компетенции, являются единоначальными. Каждый налоговый орган возглавляет руководитель, статус которого предопределяет его ключевые возможности при разрешении задач, возложенных на конкретные налоговые органы. Руководитель ФНС России не входит в Правительство РФ, интересы Службы в Правительстве представляет министр финансов. 8.

Налоговые органы являются отраслевыми органами специальной компетенции, предназначенными для структурного обеспечения такой внутренней функции государства, как налогообложение. 9.

Цель деятельности налоговых органов вытекает из целей, поставленных для вышестоящих органов исполнительной власти

'РГ.-2005.-25 января.

Правительства и Министерства финансов. Основная цель деятельности ФНС России - реализация государственной политики в налоговой сфере посредством проведения контроля и надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей 10.

Одной из главных задач налоговых органов является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей (ст. 6 Закона «О налоговых органах Российской Федерации»). 11.

Налоговые органы создаются, реорганизуются и ликвидируются вышестоящими органами исполнительной власти. 12.

Правительство Российской Федерации устанавливает предельную численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов. 13.

Финансирование налоговых органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

К федеральным законам, регламентирующим полномочия налоговых органов, помимо Налогового кодекса и Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», относится и Федеральный закон «О государственной гражданской службе».

Согласно действующему законодательству, налоговые органы вправе: 1)

требовать от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов; 2)

проводить налоговые проверки; 3)

производить выемку документов у налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента при проведении налоговых проверок, в случаях,

когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены; 4)

вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением ими законодательства о налогах и сборах; 5)

приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в банках и налагать арест на имущество указанных лиц; 6)

в порядке ст. 92 НК РФ осматривать любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества; 7)

определять расчетным путем суммы налогов, подлежащие уплате налогоплательщиками в бюджетную систему Российской Федерации; 8)

требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов, их представителей устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований; 9)

взыскивать недоимки по налогам и сборам; 10)

требовать от банков документы, подтверждающие факт списания факт списания со счетов налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента и с корреспондентских счетов банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов и перечисления этих сумм в бюджетную систему Российской Федерации. 11)

привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков; 12)

вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля; 13)

заявлять ходатайства об аннулировании или приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий; 14)

предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски.

В соответствии с Законом РФ «О налоговых органах Российской

Федерации», налоговые органы вправе получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну (п.1), выносить решения о привлечении организаций и граждан к ответственности за совершение налоговых правонарушений (п. 8). Пунктом 15 ст. 7 Закона, введенным Федеральным законом № 137-Ф3, налоговым органам предоставлено право контролировать выполнение кредитными организациями установленных НК РФ обязанностей в порядке, утверждаемом ФНС России, по согласованию с Центральным банком Российской Федерации; налоговые органы вправе получать доступ к информации, составляющим банковскую тайну в пределах, необходимых для осуществления такого контроля.

Налоговые органы обязаны: 1)

соблюдать законодательство о налогах и сборах; 2)

осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов; 3)

вести в установленном порядке учет организаций и физических лиц; 4)

бесплатно информировать о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и о принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц; 5)

принимать решения о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов; 6)

соблюдать налоговую тайну и обеспечивать ее исполнение; 7)

направлять налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа;

Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 1Э7-ФЗ обязанности налоговых органов были расширены: руководствоваться письменными разъяснениями Министерства финансов по вопросам применения законодательства о налогах и сборах; сообщать налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам при их постановке на учет в налоговых органах сведения о реквизитах соответствующих счетов Федерального казначейства и иные сведения, необходимые для заполнения поручений на перечисление налогов, сборов, пеней и штрафов в бюджетную систему РФ; представлять налогоплательщику, плательщику сбора или налоговому агенту по его запросу справки о состоянии расчетов указанного лица по налогам, сборам, пеням и штрафам; осуществлять по заявлению налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента совместную сверку сумм уплаченных налогов, сборов и выдавать копии решений.

Изложен в новой редакции п. 3 ст. 33 НК РФ: если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) налогоплательщик полностью не погасил указанную недоимку, размеры которой позволяют предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, налоговые органы обязаны в течение 10 дней направить материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Согласно НК РФ, перечень прав и обязанностей налоговых органов не является исчерпывающим и регламентируется иными федеральными законами.

Должностные лица налоговых органов обязаны: действовать в строгом соответствии с НК РФ и иными федеральными законами; реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов; корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их честь и достоинство.

Налоговые органы в своей деятельности взаимодействуют с большим количеством органов государственной власти и местного самоуправления, получая от них необходимую информацию о налогоплательщиках. Информация, полученная из различных источников, ложится в основу контрольной работы и определяет ее содержание. В рамках подписанных соглашений определяются также вопросы взаимодействия, координации, оказания правовой и экспертной помощи и т.д.

Так, 18 апреля 2006 года было подписано Соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной налоговой службой,1 в котором определено, что стороны осуществляют взаимодействие и координацию деятельности по следующим направлениям: направление Счетной палатой в ФНС материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий; взаимное оказание правовой и экспертной помощи; обмен статистической и иной информацией; предоставление должностным лицам Счетной палаты сведений, составляющих налоговую тайну.

Постановлением Правительства России от 12 августа 2004 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в

л

области налогов и сборов» утверждены правила взаимодействия ФНС России с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основная задача такого сотрудничества - обеспечить региональные и местные финансовые органы информацией, необходимой для формирования и исполнения бюджетов в части налогов и сборов. Финансовые органы субъектов РФ и местных администраций должны направлять в налоговые органы информацию о предоставленных налогоплательщикам налоговых льготах, сведения об исполнении решений налогового органа о зачетах и возвратах излишне уплаченных или взысканных сумм региональных и местных налогов. Территориальные налоговые органы должны предоставлять сведения о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней, штрафов в целом по соответствующим видам налогов и сборов. Получение таких данных позволяет обеим сторонам располагать в полном объеме информацией об основных источниках доходов, формирующих региональные и местные бюджеты.

14 июля 2005 года Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой подписано Соглашение о сотрудничестве, которое помимо информационного обмена предусматривает проведение совместных мероприятий налогового и таможенного контроля, а также методологическое взаимодействие. Соглашение призвано заменить все существующие совместные документы по отдельным направлениям взаимодействия налоговых и таможенных органов. Соглашением упорядочена технология организации взаимодействия и установлены основные направления совместной деятельности налоговых и таможенных органов. Одним из таких направлений является унификация стандартов взаимного представления информации. Основное направление информационного взаимодействия призвано в перспективе сократить объем запрашиваемых у участников внешнеэкономической деятельности документов и упростить процедуры налогового и таможенного контроля. Соглашение призвано снять вопросы информационного обеспечения налогового контроля при администрировании экспортного НДС, в том числе, по фактам фактического пересечения таможенной границы при экспорте товаров, при ввозе (вывозе) товаров через участок внешней границы государств-участников таможенного союза. В целях создания дополнительных препятствий к участию во внешнеэкономической деятельности организаций, не ведущих финансово-хозяйственной деятельности, зарегистрированных по утерянным, похищенным паспортам, предусмотрена передача в ФТС России информационного ресурса на такого рода организации - «Однодневка».

ФНС России заключены соглашения и с другими органами государственной власти, например: Соглашение о взаимодействии ФНС с Федеральным агентством по недропользованию от 6 октября 2005 г., Соглашение об информационном взаимодействии ФНС с Федеральным казначейством от 8 ноября 2005 г., Соглашение о взаимодействии ФНС с Российской государственной пробирной палатой от 30 декабря 2005 г.205 и др.

Отечественный опыт налогового администрирования наглядно показывает, что эффективность контрольной работы налоговых органов напрямую связана с совершенствованием их структуры. Сегодня представляется важным изучить этапы становления и развития организационной структуры налоговых органов и проанализировать ее современное состояние.

Следует отметить, что ни один другой орган исполнительной власти Российской Федерации с момента своего создания не претерпел столько значительных изменений в своей структуре и организации деятельности, как налоговое ведомство. Необходимость создания эффективно функционирующей структуры налоговых органов была осознана уже после первых лет существования Госналогслужбы. Начиная с 1993 года, Государственной налоговой службой стала проводиться определенная работа по совершенствованию организационно-функциональной структуры налоговых органов России.

На этапе становления налоговой системы России (1991-1994 гг.) первоначально сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Многообразие организационных структур, существующих в территориальных налоговых органах, ярко выраженная специализация по видам налогов, отсутствие документов, описывающих типовые процедуры и процессы, обусловили наличие недостатков, характерных для системы в целом: дублирование одинаковых функций разными структурными подразделениями;

закрепление налогоплательщиков за конкретными инспекторами, что создавало предпосылки для злоупотреблений; слабо выраженная специализация (одному инспектору приходилось выполнять не менее 30 налоговых процедур); совмещение (в присутствии налогоплательщиков) приема налоговой отчетности с камеральной проверкой; отсутствие специализированных подразделений по обслуживанию налогоплательщиков. Сложившаяся система ограничивала возможности налоговых органов при осуществлении контроля за деятельностью налогоплательщиков, не в полной мере обеспечивала ведение мониторинга и оценки их финансового состояния, затрудняла отслеживание различных схем ухода от налогообложения, искажала общую картину эффективности функционирования налоговых органов.

Кроме того, наличие большого количества малочисленных инспекций затрудняло решение вопросов управления, применения современных технологий, приводило к значительным финансовым расходам на их содержание. Так, в среднем по России 59% инспекций имели численность до 40 человек. Их рентабельность была в 2-3 раза ниже, по сравнению с инспекциями численностью от 41 до 50 человек. Сумма доначислений по результатам выездных проверок на одного работника была в 20 раз меньше, чем в средних и крупных инспекциях (численностью более 100 человек).206

Для решения обозначенных проблем было принято решение об изменении структуры налоговых органов. Преобразование структуры налоговых органов осуществлялось в рамках «модернизации» налоговых органов и происходило в 2 этапа: I

этап-1996-2000 гг., II

этап-2002-2004 гг.

19 февраля 1996 года Решением коллегии Государственной налоговой службы России была одобрена Концепция модернизации налоговой службы (1996-2000 гг.).207 Понятие модернизации, согласно вышеназванной Концепции, включало в себя следующие основные элементы: переход налоговых органов на

организационную структуру, построенную по функциональному принципу, введение новых технологий и процедур, обучение сотрудников налоговых органов и налогоплательщиков, повышение уровня информатизации инспекций.

Создание организационной структуры, построенной по функциональному принципу, стало первым радикальным шагом в сторону модернизации налоговой службы. Зарубежные эксперты, в частности специалисты Международного валютного фонда, Всемирного банка, начиная с 1994 года, настаивали на функциональной организации структуры налоговых органов России. Ее внедрение в двух проектных регионах - в Волгоградской и Нижегородской областях - позволило: сократить время на обработку одного документа в 5 раз; сократить время обслуживания одного налогоплательщика при сдаче отчетности в 9 раз, а время пребывания в очередях - в 5-6 раз; увеличить процент сдаваемых в срок деклараций и другой налоговой отчетности с 50 до 75%; увеличить долю поступлений, внесенных налогоплательщиками в добровольном порядке, на 35%; добиться того, чтобы число сотрудников, освободившихся от рутинной работы и получивших возможность заниматься более квалифицированным трудом, составило 30% от общей численности инспекторского состава и т.д.208 Следует отметить, что налоговое ведомство одним из первых применило в своей деятельности функциональный принцип деятельности. Этот принцип работы положен и в основу проводимой в настоящее время административной реформы всех органов исполнительной власти.

Было принято решение и о необходимости перехода налоговых органов на типовую структуру. Все инспекции МНС России были переведены на утвержденные типовые организационные структуры на основании Приказа МНС России от 25 августа 2000 г. № БГ-3-2/312.209 В связи с этим, хочется привести слова Иванова А.В.: «Однако мы бы сильно заблуждались, если

полагали, что организация структуры налоговых органов в масштабах всей страны подчиняется некоторым стандартным правилам». Такой же точки зрения придерживается и Исаев В.П.210 Однако типовая структура налоговых органов на практике показала свою эффективность и функционирует в настоящее время.

Данный Проект модернизации налоговых органов показал бесперспективность попыток устранения недостатков действующей налоговой системы и системы налоговых органов путем внесения отдельных изменений, не связанных единой программой. Нужен был документ, который бы комплексно отражал приоритетные направления развития налоговых органов на среднесрочную перспективу. Таким документом стала утвержденная Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2001 г. № 888 Федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов (2002-2004 гг.)».211

В ходе выполнения мероприятий Программы и при переводе инспекций на типовые структуры выявилась целесообразность повторного усовершенствования типовых структур и функций. Была утверждена новая редакция типовой структуры инспекций МНС России. С учетом предложений и замечаний был подготовлен пакет документов, включающий описания технологических процессов, а также инструкции на рабочие места сотрудников отделов. Осуществляемая структурная реорганизация территориальных налоговых органов позволила: сократить количество малочисленных нерентабельных структурных единиц налоговых органов;212 увеличить численность специалистов, осуществляющих контрольные и аналитические функции, за счет сокращения численности управленческого и обслуживающего

персонала; унифицировать процессы управления; повысить рентабельность системы, в том числе за счет сокращения доли управленческих расходов; внедрить типовые технологические процессы и рабочие места; повысить производительность труда за счет специализации персонала.

Учитывая значительное влияние крупного бизнеса на формирование доходной части федерального бюджета (крупнейшие налогоплательщики обеспечивают более 70% налогов и сборов в федеральный бюджет), с 2001 года стала внедряться принципиально новая система налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.213 Создание специализированных инспекций, по мнению налоговых органов, позволило обеспечить учет отраслевых особенностей, прозрачность финансово-хозяйственной деятельности крупнейших налогоплательщиков, сокращение способов для сокрытия налоговой базы крупнейших налогоплательщиков, дало возможность проводить углубленное изучение показателей, влияющих на налоговую базу.

В 2004 году предусмотренные Федеральной целевой программой основные мероприятия были осуществлены, реализованные элементы модернизации структуры налоговых органов наглядно доказали свою эффективность. Самими заметными результатами модернизации структуры налоговых органов (в рамках реализации Концепции модернизации налоговой службы (1996-2000 гг.) и ФЦП «Развитие налоговых органов (2002-2004 гг.)») являются: сокращение количества малочисленных нерентабельных структурных единиц налоговых органов; переход на типовые структуры налоговых инспекций, от территориальной к функциональной организации деятельности; создание межрайонных и межрегиональных инспекций, ЦОД.

Следующий этап преобразований в структуре налоговых органов был осуществлен в рамках реализации положений административной реформы. Создание Федеральной налоговой службы вместо МНС РФ в целом не изменило ранее созданную систему налоговых органов. Количество управлений ФНС по субъектам Российской Федерации и налоговых инспекций не сократилось. Незначительные изменения коснулись центрального аппарата налогового ведомства. Руководителю ФНС РФ разрешено иметь до 8 заместителей. В составе центрального аппарата ФНС РФ предусмотрено 26 управлений (для сравнения: в МНС РФ было предусмотрено 13 заместителей, входило 18 департаментов и 11 управлений). Изменениям подверглась и внутренняя структура территориальных налоговых инспекций в связи с передачей налоговым органам функций от других ведомств (к примеру, в связи с ликвидацией Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству ФНС в делах о банкротстве будет представлять интересы Российской Федерации). В структуре налоговых органов появились отделы налогового аудита.

Российская Федерация, относясь к числу крупных стран, имеет сложную структуру налоговых органов. Организационная структура налоговых органов в России построена по функциональному признаку и состоит из четырех уровней: федерального, межрегионального, регионального и местного. Федеральный уровень включает в себя центральный аппарат, территориальные налоговые органы имеют типовые структуры, которые зависят от численности работающих в них специалистов. Администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществляется в специализированных межрегиональных инспекциях, в составе налоговых органов также имеются регистрационные центры и Центр обработки данных. Налоговые органы имеют единую общегосударственную структуру, создание муниципальной налоговой службы в действующей структуре налоговых органов законодательством не предусмотрено. Федеральная налоговая служба администрирует федеральные, региональные и местные налоги. Таможенные сборы не являются налоговыми платежами и администрируются Федеральной таможенной службой. Налоговые органы подведомственны Министерству финансов России.

Центральный аппарат ФНС России имеет по сравнению с аналогичными структурами зарубежных стран достаточно громоздкую структуру (в составе центрального аппарата ФНС РФ предусмотрено до 26 управлений).214Количество территориальных налоговых органов и численность сотрудников также превышают аналогичные показатели в развитых зарубежных странах. Кроме того, для территориальных органов ФНС России характерно их многообразие: региональные управления, инспекции (по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня, межрегионального уровня), ТОРМы (территориально обособленные рабочие места). Сегодня это 1186 местных инспекций; 9 межрегиональных инспекций федерального уровня по крупнейшим налогоплательщикам; 7 межрегиональных инспекций федерального уровня по федеральным округам; 1 межрегиональная инспекция по централизованной обработке данных; 82 региональных управления; 1230 ТОРМов. В свою очередь, региональные управления ФНС подразделяются на следующие типовые структуры в зависимости от численности работающих в них сотрудников: от 45 до 65 единиц, от 66 до 100 единиц, от 101 до 150 единиц, от 151 до 250 единиц, свыше 250 единиц; инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня - от 40 до 60 единиц, от 60 до 89 единиц, от 89 до 150 единиц, свыше 150 единиц. В системе налоговых

л

органов проходят службу 180 тысяч государственных служащих.

Неоднозначную оценку среди специалистов и налогоплательщиков вызывает создание в системе налоговых органов межрегиональных инспекций по федеральным округам и крупнейшим налогоплательщикам.

Создание межрегиональных налоговых инспекций по федеральным округам стало инновативной организационной мерой в рамках модернизации налоговых органов. По существу, создание межрегиональных инспекций по федеральным округам ввело институт полномочных представителей налоговой службы России в федеральных округах. Разделяем точку зрения специалистов, считающих, что в таких инспекциях нет особой необходимости. По мнению С.Г. Пепеляева, недопустимо такое построение территориальных налоговых органов, когда территориальный налоговый орган лишается части своих полномочий, которые ему присущи объективно, в целях передачи этих полномочий какому-либо другому органу - федерального или территориального (регионального) уровня. Проблема экстенсивного роста налоговых органов может быть рассмотрена и с позиции оптимизации расходов на государственное управление - необходимо соблюдать общий принцип экономного и эффективного расходования бюджетных средств. Этот принцип нарушается, когда происходит дублирование функций различных органов, неконтролируемый рост численности аппарата ведомства, переложение обязанностей.1

Группа межрегиональных инспекций, осуществляющих контроль за крупнейшими налогоплательщиками, подлежащих налоговому администрированию на федеральном уровне, также была сформирована в рамках модернизации налоговых органов.

Схема.

1 Пепеляев С.Г. Налоги: реформы и практика. - M.: Статут, 2005. - С. 108-129.

Распределение подконтрольных субъектов между межрегиональными инспекциями по крупнейшим налогоплательщикам показано на Схеме.

Указанные на схеме семь федеральных инспекций находятся в городе Москве, в межрегиональных инспекциях № 8 и № 9 города Санкт-Петербурга поставлены на учет крупнейшие предприятия машиностроения, банки и страховые организации.

По мнению налоговых органов, необходимость создания специализированных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам не вызывает сомнений.215 Однако деятельность специализированных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам выявила ряд проблем: создание защищенных каналов связи, унификация программных продуктов, регламентация действий подразделений налоговой службы.

Считаем, что несмотря на проведенную модернизацию и изменения в рамках административных преобразований, на сегодняшний день в России сложилась многовидовая и дорогостоящая структура налоговых органов, четкая правовая регламентация которой не прослеживается.

Налоговому ведомству страны в рамках реализации положений Концепции административной реформы необходимо продолжить работу по выработке оптимального количества своих территориальных органов, четко разграничив их полномочия в целях исключения дублирования функций, Полагаем, что межрегиональные инспекции по федеральным округам следует упразднить, а количество межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам должно постепенно сокращаться, а не увеличиваться, как это происходит сейчас (например, можно объединить администрирование крупнейших предприятий газовой и нефтяной отраслей в одной инспекции, транспорта и связи и т.д.).

Подводя итог вышесказанному, отметим, что в России постепенно создаются необходимые условия правового и организационного характера для эффективной контрольной деятельности налоговых органов. Однако многое еще только предстоит сделать. Так, до сих пор не принят Административный

регламент ФНС России; не созданы и не внедрены процедуры управления по результатам в налоговых органах; не разработаны критерии эффективности их контрольной деятельности и т.д.

Все реализованные и запланированные преобразования направлены на улучшение обслуживания налогоплательщиков, создание для них комфортных условий для исполнения налоговых обязанностей, повышение рентабельности функционирования самой налоговой службы - она должна стать дешевле и эффективнее - и приведут к получению стабильных налоговых поступлений. В результате административных преобразований Федеральная налоговая служба должна стать не только эффективно функционирующим контрольным органом, но и сервисным ведомством,' которое от лица государства предоставляет качественные услуги налогоплательщику по исполнению им его конституционной обязанности по уплате налогов. Этот путь для себя избрали все передовые налоговые службы мира.

<< | >>
Источник: САДОВСКАЯ Т. Д.. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / ДИССЕРТАЦИЯ / Тюмень. 2007

Еще по теме 2.3. Федеральная налоговая служба России как специализированный орган налогового контроля:

  1. 5. Ответственность Банка России как юридического лица и его подотчетность Государственной Думе
  2. 1. Понятие налогового контроля и формы его проведения. Налоговые органы, функции Федеральной налоговой службы
  3. §1. ВОЗ КАК СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ООН.
  4. ПОЛОЖЕНИЕ об иммиграционной инспекции Федеральной миграционной службы (проект)
  5. § 3. Конституционный Суд Российской Федерации как главный орган конституционного контроля в системе защиты прав человека
  6. § 2. Формы налогового контроля
  7. 1.1. Налоговый контроль в системе государственного контроля в налоговой сфере
  8. 1.2. Становление и развитие правового ре1улирования налогового контроля в России
  9. 1.3. Организационно-правовые формы налогового контроля в развитых зарубежных странах
  10. 2.2. Правовые основы налогового контроля в Российской Федерации
  11. 2.3. Федеральная налоговая служба России как специализированный орган налогового контроля
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -