2.2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

Бюджетное право - центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;

эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета несомненно нуждается в конкретизации, т.к. бюджетное право тесно связано с другими подразделениями финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.

На основании всего вышесказанного давайте определим, что же такое бюджетное

право?

Бюджетное право - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят свое проявление, хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, которая сочетается с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве точно также как и в финансовом праве выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.д.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка и процедуры прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно- правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.

Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991г., в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Этот раздел получил дальнейшее развитие в Бюджетном кодексе 1998г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью - «Бюджетный процесс В Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

У бюджетного права, равно как и у финансового имеются субъекты. Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов бюджетного права входят:

государство и его территориальные подразделения - РФ в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно- территориальные образования);

органы государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет - это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных или местных органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ. Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это право на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территорий. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки и при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения своих обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений. Для этих правоотношений свойственны определенные особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

Б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;

в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные специальной компетенцией.

Бюджетный кодекс РФ 1998г.

В нормах бюджетного права также предусмотрены меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах - в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ привел вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства в систему, посвятив им отдельную часть.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу такой важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что можно объяснить происшедшими экономическими и политическими переменами в нашем государстве. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.).

Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998г. № 862, Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998г., Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 г.».

Основными целями реформы бюджетной политики были определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Кроме того, для бюджетного права характерно наличие своих самостоятельных источников. Среди них, прежде всего, следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов РФ, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст.132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого, и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов, участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания можно выделить Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные положения, относящиеся к организации и функционированию бюджетов всех уровней и, помимо этого, - детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995г. и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

бюджетное законодательство

Установленные вышеназванными законодательными актами основы правового регулирования конкретизируются в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, которые тоже относятся к источникам бюджетного права в соответствующих территориях.

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит не последняя роль в практической организации бюджетной деятельности государства (например, Указ Президента РФ «О неотложных мерах по облегчению режима экономии в процессе исполнения бюджета» от 1996г. № 35).

Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998г., введенный в действие с 1 января 2000г., Бюджетный кодекс РФ в более полной форме регулирует сферу бюджетных отношений, в связи с его введением ряд федеральных законов и иных нормативных актов были изменены или признаны утратившими силу.