§ 2 Бюджетная система Российской Федерации: структура и принципы
Эффективная бюджетная система выступает важнейшей гарантией суверенитета государства, определяющей его финансовые возможности осуществления своих внутренних и внешних функций, важнейшим инструментом финансовой политики государства. Понятие «система» происходит от греческого «system», что в переводе означает «целое, составленное из частей». Если рассматривать систему как понятие, то система — это целостный комплекс взаимосвязанных элементов, которые, выступая системой более низкого порядка, одновременно представляют собой элемент системы более высокого порядка. В контексте настоящего параграфа «система» означает, что бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостное образование, состоящее из множества элементов, находящихся между собой в определенной координации и функциональной зависимости. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государствен- 18 ном устройстве Российской Федерации регулируемую законода тельством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ). Бюджетное устройство любой страны определяется государственным (административно-территориальным) устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России); местные бюджеты. В соответствии со ст. 10 БК РФ структура бюджетной системы является трехуровневой. К первому уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Ко второму уровню — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему уровню - местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Главная роль бюджетной системы выражается том, что она формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления. Как форма перераспределения обобществленных денежных средств бюджетная система является финансовой основой функционирования всех уровней государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, источником финансирования деятельности государственных и муниципальных органов, основные функции которых — реализация основополагающих положений Конституции Российской Федерации. Поэтому одним из основных направлений государства в законодательной и правоприменительной практике и является стремление органов государственной власти и местного самоуправления к совершенствованию и укреплению бюджетной системы. При этом бюджеты, действующие на территории Российской Федерации и представляющие в сово- 19 купности бюджетную систему, выступают единственно законной формой аккумулирования и перераспределения публичных финансов путем принятия бюджета в установленном законодательством порядке. Использование федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств не допускается (ст. 13, 14, 15 БК РФ). Существенное значение в бюджетной системе Российской Федерации имеют бюджеты государственных внебюджетных фондов — новое звено бюджетной системы Российской Федерации, появившееся в начале 90-х гг. XX в. Законодательство Российской Федерации предусматривает образование особых (внебюджетных) фондов денежных средств, прямо не связанных с бюджетами различных уровней, которые представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и имеющих сугубо целевой характер расходования (ст. 144 — 150 БК РФ). К ним относятся социальные государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Указанные фонды имеют общегосударственное значение, так как созданы для реализации основных конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов в соответствии со ст. 147 БК РФ осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами этих фондов. На сегодня можно констатировать сопоставимость суммарного бюджета государственных внебюджетных фондов социальной направленности и федерального бюджета8. 20 Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд жетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Федерации, местные бюджеты — в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период9. Проект бюджета субъекта Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования). Если проект бюджета субъекта Федерации (проекты местных бюджетов) составляется и утверждается сроком на очередной финансовый год, то высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации (муниципальных образований) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Федерации (муниципального образования) (п. 4 ст. 169 БК РФ). Бюджетная система Российской Федерации, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления, является элементом (частью) системы более высокого порядка — финансовой системы Российской Федерации10. Для России в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, совокупность которых и со- ставляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построен- 21 ный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации построена на определенных принципах. В переводе с латинского термин «принцип» (principium) означает основу, первоначало чего-либо. «Принципы не закреплены в конкретных нормах, а логически выводятся из их совокупности»11, формулируются, как правило, в результате тщательного изучения совокупности норм права, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Таким образом, принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации — основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие функционирование этой системы и в целом бюджетных правоотношений. К принципам бюджетной системы Российской Федерации относятся: единство бюджетной системы Российской Федерации; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджета; прозрачность (открытость); достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов; единство кассы. 22 Главным принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип ее единства (ст. 29 БК РФ). Он обусловлен единством целей и задач существования бюджетов всех трех уровней (финансовое обеспечение реализации государством его функций), единством бюджетной политики и методов бюджетного администрирования в Российской Федерации и предполагает: единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы; форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства; единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы и бюджетных учреждений, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов. Единство бюджетной системы — основа, непременное условие осуществления общегосударственной финансовой политики. Каждый элемент бюджетной системы функционирует самостоятельно, бюджеты более низкого уровня не поглощаются бюджетами более высокого уровня бюджетной системы. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ) означает: закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы; определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по формированию доходов бюджетов закреплены в ст. 53, 59, 64 БК РФ. Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований регламентируется в ст. 84 — 86 БК РФ. Кроме того, органы государст- венной власти и местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств (ст. 87 БК РФ). Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований закреплены в ст. 7 — 9 БК РФ. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) означает для органов государственной власти и местного самоуправления: право и обязанность самостоятельно: обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность бюджетных средств; осуществлять бюджетный процесс; право: устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты; определять формы и направления расходования средств бюджетов; предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов. Одновременно принцип вводит следующие ограничения: недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов других уровней или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета; недопустимость введения в действие в течение финансового года изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. Таким образом, исходным условием обеспечения принципа самостоятельности бюджетов является законодательное разграниче- 24 ние бюджетных полномочий, ответственности за реализацию данных полномочий между органами власти разных уровней. Самостоятельность бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации предполагает право законодательных (представительных) органов власти каждого уровня бюджетной системы самостоятельно утверждать и исполнять бюджет, контролировать его исполнение. Самостоятельность каждого бюджета означает, что соответствующий орган власти не только должен обладать и распоряжаться собственными источниками финансовых ресурсов в достаточном для решения собственных задач объеме, но и никто не вправе изымать из соответствующих бюджетов свободные остатки бюджетных средств. Более того, законодательно регулируется возмещение нижестоящим органам власти расходов, предусмотренных решениями органов власти более высокого уровня. Самостоятельно управлять бюджетным процессом органы власти на соответствующем уровне бюджетной системы могут лишь в условиях, когда на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31 БК РФ) означает, что в соответствии с едиными принципами и требованиями БК РФ: определяются бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления; устанавливаются и исполняются расходные обязательства; формируются налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; определяются объем, формы и порядок предоставления межбюджетных трансфертов. Принцип равенства бюджетных прав означает, что государство устанавливает для всех субъектов Федерации и муниципальных образований одинаковые обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области бюджетного процесса. Особое место в системе принципов построения бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Рассмотрим их сущностное содержание. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников 25 финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов подлежат отражению в соответствующих бюджетах и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из минимизации размера дефицита бюджета. Сбалансированность бюджета регулируется нормами права разд. IV БК РФ, где наиболее значимая роль отводится нормам права гл. 13 «Дефицит бюджета и источники его финансирования» и гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета». Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджета участники бюджетного процесса в лице уполномоченных органов и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает: расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета; расходы бюджета могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, предусмотренными законом (решением) о бюджете, в части, касающейся: 1) субвенций и субсидий, полученных из бюджетов других уровней; 26 2) средств целевых иностранных кредитов (заимствований); 3) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; 4) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; 5) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; 6) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года. Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти или муниципального образования, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти (местной администрации) или муниципального образования. Законодательством устанавливается, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны, рассчитаны реально. Реальность бюджета основывается на достоверности прогноза социально-экономического развития, надежности его показателей, используемых при составлении проекта бюджета, и принципах исполнения бюджета, обеспечивающих финансирование расходов исходя из реально поступающих доходов и средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выде- ляются в распоряжение конкретных получателей с обозначением 27 направления на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ) означает: получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя), в подведомственности которого находятся; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям этих средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю бюджетных средств возникает в силу закона, иного нормативного правового акта какой-либо из ветвей власти, а также в силу создания получателя бюджетных средств в качестве учреждения главным распорядителем бюджетных средств. Принцип единства кассы (ст. 38.2 БК РФ) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. Исключение возможно для двух видов операций по исполнению бюджета, осуществляемых: 1) в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления за пределами соответствующих территорий; 2) в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации. Отметим, что совокупность приведенных принципов бюджетной системы представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государ- 28 ственных и муниципальных бюджетов, придает целенаправленность бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления. Таким образом, бюджетная система Российской Федерации представляет собой не только унифицированную форму обобществления и перераспределения публичных финансов в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации, но и является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан, обеспечивая возможность получения социальных стандартов даже в кризисных регионах. В этом видится общеправовое и конституционное значение бюджетной системы. Бюджет — экономический атрибут государства и объект народного достояния Бюджет необходим государству для выполнения его задач. История государственного развития свидетельствует, что государству всегда нужны ресурсы как материальные, так и финансовые. «В существе государства лежит множество требований, которые сводятся к тому, чтобы доставить каждому своему члену наибольшую сумму благ. Конечно, оно может осуществлять эти требования только при известных материальных средствах. Ввиду этого государство или привлекает граждан к отправлению разных обязанностей, или пользуется их имущественными средствами»12. В разные исторические периоды государство по-разному изыскивало ресурсы для своего развития. В средние века главными доходными источниками государства (короля) являлись частноправовые источники, домены, лены и прочие. Соответственно, в этот период «личные расходы королей не отделялись от расходов по управлению государством». Глава государства (король) имел сметы, от которых можно было отступать, видоизменять по своим соображениям13. Постепенно, по мере развития государственности и, в частности, ведения войн, возникала потребность в расширении доходных источников казны. Королям все чаще требовалось согласие сословий (графов, баронов, рыцарей, владельцев замков и т.д.) на взимание тех или иных налогов. Соответст- венно, доходные источники казны постепенно начинали подразделяться, говоря современным языком, на частноправовые и публично-правовые. В результате этого у сословий, а позже — народных представительств возникла потребность контроля за расходованием государственных ресурсов. В работе Г. Еллинека, посвященной бюджетному праву, отмечается, что «в Англии, при Стюартах, в великой борьбе между королем и парламентом, последний выходит победителем и устанавливает свое безусловное право утверждать налоги в известной петиции о правах (1628), а затем и в билле о правах (1689) в такой прочной форме, что с того времени никаких сомнений больше это право не возбуждало». «С этого времени становится ясным для всех, что платежи производятся подданными исключительно для блага всего государства и, следовательно, расходование их должно подлежать общественному контролю»14. Таким образом, с одной стороны, потребность государства в расширении доходных источников казны, а с другой стороны, потребность сословий (народного представительства) в контроле за расходованием финансовых ресурсов рождает появление бюджета как акта, содержащего все статьи доходов и расходов, обеспечиваемого строгой ответственностью исполнительной власти и контролем15. В Европе бюджет как единый акт государства, учитывающий все его доходы и расходы, появился в XIX в. Он являлся и является сегодня экономическим атрибутом государства, обеспечивающим решение государственных задач и функций. Характеристика бюджета как экономического атрибута государства является неправовой. В современных условиях такая характеристика непосредственно вытекает из определения бюджета, данного в ст. 6 БК РФ, и является по своей сути экономической. В этой статье установлено, что «бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». В современных условиях бюджет не только экономический атрибут государства, но и общественное благо, которое является объектом народного (национального) достояния. Говорить о бюджете как объекте народного (национального) достояния можно только в демократическом государстве, где власть реально принадлежит народу. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является народ. Соответственно он является в том числе и источником экономической власти. В связи с этим народ определяет объекты, которые должны служить интересам всего общества, составлять народное (национальное) достояние16. Бюджет, средства бюджета, безусловно, относятся в народному (национальному) достоянию. На это обращают внимание ученые17, а также практики. В частности, как общественное достояние рассматривает бюджетные средства союз налогоплательщиков18. Национальное достояние в широком смысле характеризуется, во-первых, общественной значимостью как общего блага и направленностью на достижение публичных интересов; во-вторых, участием в процессе осуществления прав на национальное достояние субъектов публичной власти, прежде всего государства19. Бюджет как народное (национальное) достояние есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом. Назначение этого блага — обеспечение публичных интересов. Соответственно этому весь народ вправе претендовать на справедливое распределение этого блага таким образом, чтобы публичные интересы за счет блага были удовлетворены максимально. Юридических доказательств того, что бюджет — народное (национальное) достояние, сегодня, к сожалению, недостаточно. Однако некоторые все же имеются. Во-первых, учитывая, что объекты народного (национального) достояния должны находиться в основном в государственной и муниципальной собственности, в Гражданском кодексе РФ (ст. 214 и 215) отмечается, что средства соответствующих бюдже- 31 тов находятся в государственной и муниципальной собственности. Во-вторых, часть средств федерального бюджета в законодательном порядке признана национальной принадлежностью. Это относится к той части нефтегазовых доходов федерального бюджета, которые образуют Фонд национального благосостояния (ст. 6 — 10 БК РФ).