§ 7 | Система бюджетного права
В настоящее время вопрос о системе бюджетного права в науке не решен, хотя в учебной литературе, как правило, обращается внимание на некоторые правовые институты, существующие в рамках этой подотрасли. Представляется, что имеющая место в современных условиях систематизация бюджетного законодательства, выражающаяся в наличии Бюджетного кодекса РФ, уже позволяет ставить вопрос о системе бюджетного права. П Система бюджетного права — совокупность достаточно обособ- “ ленных, но взаимообусловленных групп бюджетно-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках бюджетного права как подотрасли права финансового. Эти группы бюджетно-правовых норм объединены в бюджетно-правовые институты. Под бюджетно-правовым институтом следует понимать законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы общественных отношений92. Анализ бюджетного законодательства, и прежде всего Бюджетного кодекса РФ, позволяет выделить следующие бюджетно-правовые институты: бюджетного законодательства; бюджетных дефиниций; бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований; бюджетной системы и ее принципов; структуры бюджета и его сбалансированности; нефтегазовых доходов федерального бюджета; межбюджетных отношений; расходов бюджета; бюджетного процесса; бюджетно-правовой ответственности; бюджетного контроля. Институт бюджетного законодательства включает в себя нормы ст. 1—5 БК РФ, устанавливающие структуру бюджетного законодательства Российской Федерации и иные нормативные 81 правовые акты, регулирующие бюджетные отношения. Институт бюджетных дефиниций включает в себя нормы ст. 6 БК РФ, являющиеся по природе дефинитивными, т.е. максимально обобщенными. Институт бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований включает в себя нормы ст. 7 — 9 БК РФ, устанавливающие бюджетные полномочия названных субъектов. Институт бюджетной системы и принципов ее построения включает в себя нормы ст. 10—15, а также ст. 28 — 38.2 БК РФ. Эти нормы определяют структуру бюджетной системы Российской Федерации, общие характеристики ее бюджетов, а также принципы бюджетной системы Российской Федерации. Институт структуры бюджетов и их сбалансированности включает нормы гл. 6, 7, 8, 9 БК РФ о доходах бюджетов, нормы гл. 10 о расходах бюджетов, а также нормы гл. 13 БК РФ, устанавливающие дефицит бюджета и источники его финансирования. Институт нефтегазовых доходов федерального бюджета охватывает нормы гл. 13.2 БК РФ, устанавливающие порядок использования нефтегазовых доходов федерального бюджета. Институт межбюджетных отношений охватывает нормы гл. 16 БК РФ, устанавливающие формы межбюджетных трансфертов и порядок их предоставления. Институт расходов бюджета включает в себя нормы гл. 11 БК РФ, устанавливающие расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также нормы, содержащиеся в различных нормативных актах и регулирующие реализацию расходных обязательств. Институт расходов бюджета в течение многих лет в системе финансового права выводился за границы бюджетного права. В настоящее время появилось несколько причин, требующих введения этого института в систему бюджетного права как подотрасли финансового права. Главная из них та, что институт расходов бюджета, являясь материально-правовым институтом, реализуется с помощью бюджетно-процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджета по расходам. Как известно, бюджетно-процессуальные нормы составляют институт бюджетного процесса, который традиционно входит в систему бюджет- 82 ного права. Эти нормы в современном бюджетном законодательстве получили развитие. В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных норм по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает стройность как самой системы финансового права, так и эффективности ее исследования. Кроме того, нельзя упускать из поля зрения то, что в широком понимании расходы бюджета представляют собой и межбюджетные трансферты в виде дотаций, субвенций, субсидий и др., выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69 БК РФ). Учитывая, что отношения межбюджетных трансфертов входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права как подотрасли права финансового, нет никаких оснований к тому, чтобы выделять иные расходы бюджетов за пределы бюджетного права. Все названные доводы в пользу введения института бюджетных расходов в подотрасль финансового права усиливаются некатегоричным местом этого института в системе финансового права, на что обращали внимание еще советские ученые93. Институт бюджетного процесса включает в себя нормы гл. 18, 19, 20—25.2 БК РФ, а также ст. 168.5 и 168.6 БК РФ, устанавливающие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также нормы, устанавливающие составление, осуществление внешней проверки, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Одновременно этот институт охватывает правовые нормы, выраженные в законах субъектов Федерации о бюджетных процессах в этих субъектах, постановления муниципальных образований о бюджетных процессах в этих муниципальных образованиях. Кроме того, этот институт составляют правовые нормы, определяющие исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Наконец, в него включаются нормы гл. 4 БК РФ, а также подзаконных нормативных актов, определяющие состав бюджетной классификации. Институт бюджетно-правовой ответственности включает ряд норм гл. 28 БК РФ, устанавливающих бюджетно-правовую ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Институт бюджетного контроля включает в себя нормы 83 гл. 26 БК РФ, устанавливающие основы бюджетного контроля, а также нормы законов субъектов Федерации и постановлений муниципальных образований, в которых устанавливается бюджетный контроль на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Среди названных институтов бюджетного права можно выделить ряд институтов, нормы которых как бы «выведены за скобки», т.е. участвуют в реализации всех иных норм различных бюджетно-правовых институтов. Это нормы правового института бюджетного законодательства, правового института бюджетных дефиниций, а также правового института бюджетной компетенции и правового института бюджетной системы и ее принципов. Нормы этих институтов с теоретической точки зрения являются общезакрепительными (общими), дефинитивными, декларативными (см. § 4 гл. 3 пособия). В теории права отмечено, что такие нормы не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений. «При регламентировании общественных отношений они как бы присоединяются к регулятивным и охранительным предписаниям, образуя в сочетании с ними единый регулятор»94. К примеру, нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) реализуются не самостоятельно, а при действии норм, регулирующих межбюджетные отношения, в ходе бюджетного процесса и т.д. Равным образом, нормы дефиниции, зафиксированные в ст. 6 БК РФ, не реализуются как таковые. Иначе говоря, они имеют смысл только в ходе реализации бюджетно-процессуальных норм, норм о межбюджетных отношениях и т.д. Они как бы делают такую реализацию предельно конкретной, определенной. В теории все эти нормы называются обобщающими предписаниями. С.С. Алексеев подчеркнул, что обобщающие предписания образуют заглавные подразделения отраслей права, закрепляемые в общей части кодифицированных актов95. В связи с отмеченным в современных условиях есть основания систематизировать бюджетное право как подотрасль на общую и особенную части. Иначе говоря, в современных условиях 84 бюджетное право как подотрасль характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений»96, свойственных всем входящим в подотрасль институтам. В общую часть бюджетного права целесообразно включить нормы правового института бюджетного законодательства, правового института бюджетных дефиниций, а также правового института бюджетной компетенции и правового института бюджетной системы и ее принципов. Особенная часть, соответственно, должна охватывать следующие институты: структура бюджета и его сбалансированность; нефтегазовые доходы федерального бюджета; межбюджетные отношения; расходы бюджета; бюджетный процесс; бюджетно-правовая ответственность; бюджетный контроль.
Еще по теме § 7 | Система бюджетного права: