Порядок работы и процедура принятия решений

Действующие нормативно-правовые акты и Внутренний регламент Совета не устанавливают заранее фиксированные сроки проведения его заседаний. Они созываются Председате­лем по его собственной инициативе, по просьбе одного из го­сударств-членов или по предложению Комиссии по мере необ­ходимости.

Повестка дня заседаний, подготавливаемая соответствующи­ми службами, определяется председательствующим в Совете. Она включает две категории вопросов: категория А охватывает вопросы, которые были полностью согласованы в предвари­тельном порядке и не нуждаются в проведении дополнитель­ных дискуссий и обсуждений. Заранее достигнутый консенсус исключает голосование по этим вопросам, а одобрение соответ­ствующих решений фиксируется в протоколе Совета, который скрепляется подписью председателя и генерального секретаря. Вторая часть повестки дня Совета включает вопросы, по кото­рым предварительно не было достигнуто необходимого согла­сия. Если речь идет о вопросах, требующих единогласного ре­шения, и согласие не было достигнуто в ходе предварительных

переговоров, эти вопросы, как правило, в повестку дня не вно­сятся. Вопросы, для решения которых требуется квалифициро­ванное большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при отсутствии общего согласия. В целом преобладающей тенденцией становится принятие решений в Совете квалифи­цированным большинством голосов. Причем нередко эта про­цедура распространяется на весьма важные сферы (формирова­ние и назначение Европейской комиссии, совместные действия и принятие совместной позиции в сфере ОВПБ и др.).

Проведение соответствующих переговоров внутри Совета в це­лях достижения согласия и поиска компромисса, а равно подго­товки отвечающего общим и национальным интересам решения, возлагается прежде всего на председательствующего в Совете.

Процедура принятия решений зависит от их содержания и значимости. Согласно учредительным договорам решения в Совете должны приниматься большинством голосов. Только вопросы процедурного характера, носящие преимущественно второстепенный и технический характер, решаются простым большинством голосов. Что касается остальных вопросов, то в зависимости от постановлений учредительных договоров или дополняющих их нормативных правовых актов решения по ним принимаются либо на основе принципа единогласия, либо квалифицированным большинством голосов. При применении принципа единогласия каждое государство-член имеет в Совете один голос, голосование «против» хотя бы одного из членов Совета исключает принятие решений. Однако если кто-либо из членов Совета воздерживается при голосовании, это не препят­ствует признанию данного акта одобренным единогласно.

Наибольшей сложностью отличается процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов. Ее зна­чение особенно велико, поскольку преобладающей тенденцией эволюции Сообществ и Союза является расширение круга во­просов, решаемых на основе квалифицированного большинст­ва. При применении этой процедуры каждое государство-член обладает в Совете определенной суммой взвешенных голосов. Их число отражает более или менее адекватно значение данно­го государства в составе самих интеграционных образований. При определении суммы взвешенных голосов учитываются ко­личество населения, экономические показатели и целый ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государ­ства-члена фиксируется непосредственно в самом учредитель­

ном договоре. По состоянию на 2003 г. все 15 государств-чле­нов Европейского Союза имели в сумме 87 голосов. Они рас­пределялись следующим образом: Германия, Великобритания, Италия и Франция по 10 голосов, Испания — 8, Бельгия, Гре­ция, Португалия и Нидерланды — по 5, Австрия и Швеция — по 4, Дания, Ирландия и Финляндия — по 3 и Люксембург — 2 голоса. Конечно, квота взвешенных голосов не вполне соот­ветствует установленным критериям.

Ниццский договор 2001 г. в преддверии расширения Европей­ского Союза внес значительные изменения в приведенные значе­ния. Они закреплены в Протоколе о расширении Европейского Союза. Он предусматривал, что к 1 января 2005 г. число взвешен­ных голосов должно соответствовать следующим значениям: Гер­мания, Франция, Италия и Великобритания по 29 голосов; Испа­ния — 27; Австрия и Швеция — по 10; Дания, Ирландия и Фин­ляндия — по 7; Люксембург — 4. Порог квалифицированного большинства устанавливался в 169 голосов, если предложение внесено Комиссией. Если решение принималось на иной основе, то помимо минимума в 169 голосов необходимо было также, что­бы решение поддержали не менее 2/3 государств-членов. Нако­нец, введено правило, согласно которому любое государство-член может запросить о проверке того, представляет ли квалифициро­ванное большинство 62% от всего поселения Союза. Если это ус­ловие не соблюдено, решение не подлежало принятию^[47].

Декларация о расширении Европейского Союза, принятая на конференции в Ницце, содержит таблицу, фиксирующую сумму взвешенных голосов для каждого из вновь принимаемых государств (Польша — 27; Чехия, Венгрия — по 12; Латвия, Словения, Эстония, Кипр — по 4; Мальта — З)^[48].

Несколько отличный порядок действует при принятии ре­шений Советом в рамках второй и третьей опор. Решения по вопросам ОВПБ принимаются по общему правилу на основе принципа единогласия. Каждый член Совета, воздержавшийся при голосовании, может сделать по этому поводу официальное заявление. Его автор не обязан применять принятое Советом решение, однако он соглашается с тем, что решение обязывает Союз в целом. В этом случае соответствующее государство- член должно воздержаться от любых акций, способных нанести ущерб действиям Союза, основанным на принятом решении, или оказаться препятствием для соблюдения принятого реше­ния другими государствами-членами. В случае, если число взвешенных голосов государств, сделавших подобное заявле­ние, превышает 1/3, положительное решение принято быть не может. Однако, если речь идет об одобрении совместных дейст­вий или общих позиций, основанных на утвержденной Евро­пейским советом общей стратегии, или если оно касается на­значения Верховного представителя по вопросам общей внеш­ней политики и политики безопасности, соответствующее решение принимается квалифицированным большинством го­лосов. В последнем случае, если одно из государств-членов зая­вит об особой важности данного решения для национальной политики, решение должно быть отложено и передано на рас­смотрение Европейского совета. Применение голосования ква­лифицированным большинством голосов не может иметь место в тех случаях, когда принимаемое решение влечет за собой по­следствия военного характера или затрагивает сферу обороны.

При необходимости заключения международного договора Совет принимает решение единогласно, если оно касается во­просов, требующих единогласия при принятии внутренних ре­шений. Если одно из государств-членов заявит о том, что оно не может участвовать в одобрении Советом, поскольку должно подчиняться особым правилам национального законодательст­ва, остальные государства-члены могут в рамках Совета при­нять решение о его применимости на временной основе.

Изложенная выше процедура, применяемая в рамках второй опоры, в основных чертах воспроизводится применительно к третьей опоре Союза. Следует, однако, иметь в виду, что Ам­стердамский договор 1997 г. исключил принятие Советом реше­ния о совместных действиях. За Советом сохранено правомочие определять общую позицию Союза. Решение в этом случае при­нимается на основе принципа единогласия по инициативе од­ного из государств-членов или Комиссии. Однако в тех случаях, когда встает вопрос, для решения которого достаточно квали­фицированного большинства, оно используется также при за­ключении международного соглашения.

Специальная процедура применяется при констатации Со­ветом угрозы серьезного нарушения государством-членом принципов, закрепленных в ст. 6 Договора о ЕС. В этом случае решение принимается большинством в 4/5 голосов на основе мотивированного предложения 1/3 государств-членов, Евро­пейского парламента или Комиссии и наличии совпадающего положительного заключения Парламента. До принятия реше­ния Совет заслушивает соответствующее государство. Он может также поручить независимым экспертам изучить вызывающую тревогу ситуацию и представить свое заключение.

Если такого рода констатация уже имела место, Совет ква­лифицированным большинством голосов может принять реше­ние о санкциях, включая ограничение прав, вытекающих из членства в Союзе, в том числе права голосования в Совете. Ре­шение о санкциях не освобождает от соблюдения обязательств, вытекающих из членства в Союзе. Такие решения о санкциях должны учитывать их возможные последствия для физических и юридических лиц. Решение об изменении санкций или их от­мене принимается Советом квалифицированным большинст­вом.

Вопрос о порядке принятия решений в Совете и Европей­ском совете оказался одним из центральных при обсуждении проекта Конституции. После длительных дискуссий и споров была выработана компромиссная формула, согласно которой квалифицированное большинство составляют 55% членов Со­вета, включающее не менее 15 государств и представляющих суммарно не менее 65% населения ЕС.

Несколько иная цифровая схема действует, если предложе­ние внесено не Комиссией или министром иностранных дел. В этом случае квалифицированное большинство образует не менее 72% членов Совета, представляющих по меньшей мере 65% населения Союза. В рамках Европейского совета Постоян­ный президент и Председатель Комиссии участия в голосова­нии не принимают. Новые постановления, радикально изме­няющие процедуру принятия решений в Европейском совете и Совете министров ЕС, вступят в силу после завершения пере­ходного периода в 2009 г.

Совет может принимать также рамочные решения, имеющие целью сближение законодательных и административных актов государств-членов. По своему характеру рамочные решения, принимаемые в сфере сотрудничества полиций и судов, близки к директиве. Они определяют, каковы конечные результаты, подлежащие достижению, оставляя за национальными властя­ми полномочия в том, что касается выбора формы акта и средств его реализации. Существенное отличие этих актов со­стоит в том, что они не имеют прямого действия. Меры, необ­ходимые для осуществления принятых решений, устанавлива­ются Советом квалифицированным большинством голосов.

Совет утверждает на своих заседаниях и рекомендует к одоб­рению государствами-членами согласно их конституционным нормам конвенции, которые заключаются в рамках третьей опоры. Совет фиксирует сроки, в течение которых должно быть осуществлено рассмотрение проектов соответствующих конвен­ций государствами-членами на основе их собственных консти­туционных процедур.

Решение о действительности и интерпретация рамочных ре­шений и решений, а равно толкование соответствующих кон­венций в рамках третьей опоры могут входить в юрисдикцию Суда ЕС. Конкретное решение этого вопроса зависит от заявле­

ния, сделанного государством-членом, относительно призна­ния соответствующей юрисдикции Суда ЕС.

Принятие решений Советом, особенно в тех случаях, когда речь идет о нормативно-правовых актах, имеет место на основе предложений, вносимых Комиссией или при ее активном уча­стии.

Весьма важную роль в подготовке и реализации решений Совета играет специализированный аппарат, приданный Сове­ту и призванный обеспечивать его работу и подготовку и ис­полнение принятых решений. Одним из таких наиболее важ­ных вспомогательных органов является Комитет постоянных представителей (для его обозначения часто используют аббре­виатуру от французского — КОРЕПЕР). Каждое государство- член Союза имеет свое постоянное представительство, аккре­дитованное в Брюсселе (Бельгия). Постоянные представители государств-членов в ранге посла образуют в своей совокупно­сти Комитет постоянных представителей. В рамках этого Ко­митета обсуждаются, рассматриваются и утверждаются проекты почти всех решений, принимаемых Советом. Наиболее важные вопросы обсуждаются самими постоянными представителями, составляющими комитет постоянных представителей по фор­муле II. Вопросы второстепенного или технического порядка рассматриваются заместителями постоянных представителей, образующими комитет по формуле I. Члены этих комитетов поддерживают постоянную связь с правительством своей стра­ны, получают непосредственные указания и директивы со сто­роны ведомства иностранных дел (или ведомства по европей­ским делам) и реализуют их в ходе своей повседневной практи­ческой деятельности. Существование и функциональное назначение Комитета закреплено в ст. 207 в Договоре о Сооб­ществе.

В той же статье предусматривается, что помощь Совету ока­зывает Генеральный секретарь Совета, который получил со­гласно Амстердамскому договору 1997 г. статус Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и поли­тики безопасности. Ему помогает заместитель Генерального секретаря, на которого возложено руководство аппаратом гене­рального секретариата. Генеральный секретарь и его замести­тель назначаются самим Советом.

В рамках второй и третьей опор Союза созданы еще два весьма важных органа, которые играют существенную роль в

подготовке и реализации решений Совета. Это, во-первых, Ког митет по вопросам политики и безопасности. Он состоит из ру­ководителей политических департаментов министерств ино­странных дел государств-членов. В его ведение входит отслежи­вание обстановки и содействие формированию политики посредством направления своих заключений Совету. В рамках полномочий, делегируемых Советом, он осуществляет полити­ческий контроль и стратегическое руководство операциями по урегулированию кризисов. Во-вторых, Координационный ко­митет, действующий в рамках третьей опоры. Он включает высших должностных лиц, занимающихся вопросами борьбы с преступностью и обеспечением сотрудничества судебных орга­нов.

Внутренняя организация технического аппарата Совета, объединяемого в рамках генерального секретариата, определя­ется самим Советом. В этом аппарате занято около 2,5 тыс. со­трудников.

В работах, посвященных Совету ЕС, обычно отмечается, что это весьма закрытый институт, сведения о работе которого можно почерпнуть только из официальных отчетов, нередко ог­раничивающихся краткими коммюнике, перечисляющими во­просы, находившиеся на его рассмотрении. Такая ситуация вы­зывает весьма острую критику, особенно с учетом того, что Со­вет выполняет в значительной мере функции законодательного органа Союза. Между тем по общему правилу законотворчест­во — это наиболее открытый процесс и в рамках национальных парламентских учреждений открытость заседаний и публика­ция стенографических отчетов о работе, различного рода досье по обсуждаемым вопросам считается одним из существенных условий демократического законодательного процесса. Ста­тья 207 Договора о Сообществе содержит специальное поста­новление, которое предусматривает принятие необходимых мер в целях расширения доступа общественности к документам Со­вета. В рамках внутреннего регламента подлежат определению случаи, когда Совет рассматривается как действующий в каче­стве законодательного органа. В этом случае должен быть обес­печен максимально облегченный доступ к документам с тем, чтобы сделать законодательный процесс более прозрачным, не принося, однако, в жертву эффективность. Всякий раз, когда Совет действует в качестве законодательного органа, результа­ты голосования, выступления и заявления по мотивам голосо­

вания, равно как другие декларации и заявления, вносимые в протокол заседания Совета, подлежат обязательному обнародо­ванию.

Во всей своей деятельности Совет поддерживает тесные контакты с Комиссией и Европейским парламентом. Формы и особенности этих связей регулируются внутренним регламен­том Совета, а равно различными институциональными согла­шениями, заключаемыми между институтами (в основном меж­ду Советом, Комиссией, Парламентом). Совет обладает необхо­димой процессуальной правоспособностью и, в частности, обладает правом обращаться в Суд ЕС с исками против других институтов Союза. В свою очередь, Совет может нести ответст­венность, особенно при вчинении исков о бездействии или об аннулировании.

Резиденция Совета находится в г. Брюсселе. Здесь же обыч­но проводятся его заседания. Это, однако, не исключает воз­можность созыва заседаний Совета и вне его постоянного мес­та пребывания.