Инициатива Россия-ЕС «Партнерство для модернизации»

В ходе саммита Россия-ЕС в ноябре 2009 г. в качестве одного из основ­ных направлений сотрудничества между Россией и ЕС, которое могло бы способствовать интенсификации существующих контактов, была предложена

инициатива «Партнерство для модернизации» (далее также - ПМ).

В заявлении, в частности, говорится о том, что модернизация экономик и обществ России и ЕС обусловлена все большими взаимосвязанностью и взаимозависимостью экономик и народов во всем мире. Стороны выражают намерение, будучи давнишними стратегическими партнерами, совместно ис­кать ответ на общие вызовы. При этом в основе такого поиска должен быть подход, ориентированный на результат, а также опирающийся на верховен­ство закона как на национальном, так и на международном уровне.

Таким образом, Россия и ЕС подчеркивают свое стремление в развитии правовой базы сотрудничества в приоритетных отраслях, которая позволит им своевременно и эффективно противостоять возникающим вызовам.

В заявлении говорится о том, что нормативной правовой основой для достижения указанных целей будет служить новое соглашение, работа над которым идет в настоящее время.

В этом контексте ПМ служит гибкими рамками для продвижения ре­форм, укрепления роста и повышения конкурентоспособности и основывает­ся на результатах, достигнутых в рамках четырех Общих пространств России и ЕС, делая партнерство между Россией и странами ЕС еще более насыщен­ным и адаптированным к ситуации, при которой в условиях расширения ЕС Россия сможет диверсифицировать свой экспорт, например за счет машино­строительной продукции^[68].

Следует отметить, что ПМ призван не подменить работу, которая ве­дется в рамках Общих пространств России и ЕС, а на основе достигнутых ре­зультатов привнести в сотрудничество модернизационный аспект, повысив тем самым качественный уровень сотрудничества.

Данный подход к реализации ПМ был озвучен в ходе состоявшегося 18 ноября 2011 г.

К приоритетным направлениям ПМ отнесена активизация сотрудниче­ства в области торговли и инвестиций. Анализ нормативной правовой базы сотрудничества России и ЕС свидетельствует о следующей закономерности. В том случае, если тот или иной документ затрагивает вопрос инвестиций, то, как правило, одновременно с этим заходит речь о торговле, а если быть точнее, о ее либерализации.

Не является исключением и совместное заявление России и ЕС по мо­дернизации, в котором стороны констатируют свою заинтересованность од­новременно в укреплении возможностей для двусторонней торговли и инве­стиций. При этом стороны заявляют о необходимости развития возможно­стей не только для двусторонней торговли, но и фиксируют потребность в облегчении и либерализации торговли в рамках мировой экономики.

В заявлении стороны перечисляют приоритетные области для модерни­зации. В перечне направлений сотрудничества, представляющих максималь­ный интерес для модернизации двусторонних отношений, приводится поло­жение об углублении двусторонней торговли и экономического взаимодей­ствия. Данное направление является одним из первых в перечне и, что харак­терно, как было отмечено выше, следует непосредственно за направлением сотрудничества, предусматривающим расширение возможностей для инве­стирования в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации.

Стоит отметить, что в комплексе мероприятий в области содействия торговле, стороны предусмотрели меры таможенного характера, поскольку таможня, будучи связующим звеном торговых цепочек России и ЕС, является фактором содействия модернизации взаимной торговли и непосредственно связанных с ней других направлений сотрудничества, том числе в сфере ин­вестиционного сотрудничества.

В целях реализации ПМ в совместном заявлении России и ЕС преду­смотрена подготовка плана работ, призванного наполнить приведенные в ПМ направления сотрудничества конкретными мероприятиями. По итогам сов­местной работы экспертов и деловых кругов России и ЕС был подготовлен и на очередном саммите Россия-ЕС в декабре 2010 г. утвержден рабочий план мероприятий по реализации положений ПМ.

В целях осуществления мониторинга реализации ПМ Рабочий план ПМ, а также другие материалы, информация о динамике выполнения его по­ложений, в том числе в отношении таможенного сотрудничества, размещены на специальном сайте ПМ в сети Интернет^[70].

Рабочий план представляет собой ряд разделов, соответствующих ос­новным направлениям сотрудничества, предусмотренных ПМ. Один из раз­делов включает комплекс мер по облегчению и либерализации мировой тор­говли, продвижению и углублению двусторонних торгово-экономических связей. Помимо прочего (либерализация торговли, интеграция в глобальную экономику, идентификация и устранение барьеров в торговле и инвестициях) в указанный комплекс мер включены меры по таможенному регулированию (пункт 2.4). К мерам по таможенному регулированию отнесены следующие согласованные мероприятия и проекты:

- полная реализация Стратегической программы таможенного сотруд­ничества Россия-ЕС 2010 г.;

- проведение совместной оценки реализации пилотного проекта по об­мену предварительной информацией, в том числе его воздействия на про­пускную способность пунктов пропуска на границе между Россией и ЕС;

- разработка механизма раннего предупреждения для предотвращения заторов на границе.

Первое мероприятие предусматривает реализацию Стратегической программы таможенного сотрудничества Росси-ЕС 2010 г., которая пред­ставляет собой документ прикладного характера и призвана наметить кон­кретные шаги по реализации тех направлений таможенного сотрудничества, которые обозначены, например, в Соглашении о партнерстве и сотрудниче­стве от 24 июня 1994 г^[71].

Прикладной цели Программы способствует ее межведомственный ха­рактер. Программа подписана руководителем ФТС России и Комиссаром по налогообложению и таможенному союзу, аудиту и борьбе с мошенничеством Европейской Комиссии в конце 2010 г.

Программа состоит из четырех разделов, описывающих предпосылки ее разработки, приоритеты сотрудничества, специальные цели сотрудниче­ства на 2011-2013 г.г.,а также отдельные аспекты реализации.

Второе мероприятие Рабочего плана ПМ в области таможенного регу­лирования предусматривает оценку реализации проекта по автоматизирован­ному информированию, обеспечивающего заблаговременное поступление информации о товарах, ввозимых в Россию с территории ЕС. В части оценки эффективности реализации проекта следует отметить следующее.

1 января 2009 г. был запущен пилотный проект по обмену предвари­тельной информацией о товарах, которые перемещаются между ЕС и Росси­ей автомобильным транспортом по процедуре МДП, предусмотренной Та­моженной конвенцией о международной перевозке грузов от 14 ноября

1975 г^[72]. По состоянию на 2012 г. в проекте принимало участие 14 стран ЕС. Разработка и реализация данного проекта была направлена на решение про­блемы очередей транспортных средств на границе между ЕС и Россией.

Целям оценки эффективности проекта служит проект «Механизм об­щих пространств», суть которого состоит в измерении времени, которое за­трачивают участники внешнеэкономической деятельности на прохождение пограничных формальностей.

Результаты оценки эффективности данного проекта носят противоре­чивый характер. Основной проблемой является низкое качество информации, передаваемой в рамках проекта в связи с тем, что, по мнению ФТС России, получаемые данные не отвечают критериям достоверности и достаточности.

В связи с этим ФТС России предлагает расширить передаваемых дан­ных (включить в перечень обязательных сведения о коде товара, его фактур­ной стоимости, стране происхождения), что позволит осуществлять сверку получаемой от Европейской комиссии информации автоматически, а не вручную, как это происходит в настоящее время.

Кроме того, для получения всей необходимой информации ФТС Рос­сии инициирует возможность получения доступа к таможенным информаци­онным системам ЕС: системе контроля за экспортом, базе данных Европей­ского бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ) и другим системам.

Таким образом, из изложенного следует, что причиной «пробуксовки» проекта по предварительному информированию является различный набор сведений, требуемых от участников внешнеэкономической деятельности при перемещении таможенной границы в России и ЕС. Инициатива ФТС России по получению доступа к базам данных ЕС является вынужденной мерой и

носит характер ad hoc, что не позволяет устранить причину возникновения указанных проблем, которая заключается в несоответствии используемых в России и ЕС таможенных формальностях при перемещении товаров через границу. Это требует продолжения работы по их дальнейшей гармонизации.

При этом следует отметить, что в связи с прогнозируемым ростом то­варооборота после окончания мирового финансово-экономического кризиса и вступления России в ВТО^[73] работа по гармонизации требует осуществления в самом ближайшем будущем. Это будет способствовать ускорению товаро­оборота, в том числе посредством повышения положительной отдачи от реа­лизации проекта России и ЕС по предварительному информированию, а так­же станет благоприятным фактором, способствующим развитию сотрудниче­ства по другим направлениям.

Третьим мероприятием в рамках Рабочего плана ПМ в области тамо­женного регулирования является создание механизма раннего предупрежде­ния. Представляется, что создание данного механизма является одним из наиболее перспективных правовых инструментов сотрудничества России и ЕС в таможенной сфере. Механизм раннего предупреждения призван создать условия для обмена в оперативном порядке информацией о мерах, принима­емых в России и ЕС, влияющих на осуществление внешнеэкономической де­ятельности.

Таким образом, проведенный анализ мероприятий в области таможен­ного сотрудничества, зафиксированных в Рабочем плане ПМ, свидетельству­ет о том, что данные мероприятия способны положительным образом ска­заться на совершенствовании таможенного администрирования товарных по­токов между Россией и ЕС.

Однако одновременно с положительными сторонами указанных меро­приятий следует отметить их недостаток. Он заключается в том, что данные мероприятия не в полной мере отвечают замыслу ПМ, поскольку представ­ляют собой мероприятия, масштаб которых не способен обеспечить карди­нальную модернизацию таможенного сотрудничества Россией и ЕС.

Так, первым мероприятием является реализация Стратегии таможенно­го сотрудничества России и ЕС 2010 г. Представляется, что необходимость реализации данной Стратегии следует из факта ее одобрения сторонами и не может быть самостоятельным мероприятием, тем более модернизационного характера.

Вторым мероприятием в области таможенного регулирования, заяв­ленных в Рабочем плане ПМ, является оценка результатов предварительного информирования. Такая оценка является объективной необходимостью в процессе реализации любого проекта и в связи с этим не имеет модернизаци­онного эффекта в контексте заложенного в инициативе замысла по каче­ственному совершенствованию таможенного сотрудничества России и ЕС.

Как было отмечено, правовой анализ перспектив создания механизма раннего предупреждения, являющегося третьим мероприятием рабочего пла­на ПМ, приводится в главе 2.5, однако в контексте ПМ следует отметить, что помимо рабочего плана ПМ создание механизма раннего предупреждения предусмотрено Стратегией таможенного сотрудничества России и ЕС 2010 г. Учитывая это, а также то, что первым мероприятием рабочего плана ПМ в части таможенного регулирования является положение о полной реализации данной Стратегии, выделение намерения о создании механизма раннего пре­дупреждения в отдельный пункт Рабочего плана ПМ нецелесообразно.

Из изложенного следует сделать следующий вывод. В действующей редакции ПМ представляет собой инструмент сотрудничества России и ЕС, способный придать определенный импульс совершенствованию таможенно­го администрирования товарных потоков между Россией и ЕС. Вместе с тем

следует отметить, что в целях повышения эффективности таможенного со­трудничества мероприятия в области таможенного регулирования, преду­смотренные Рабочим планом ПМ, требуют корректировки в целях придания им действительно модернизационного, актуализированного и стратегическо­го характера.

Например, среди базовых направлений совершенствования ПМ с точки зрения таможенного сотрудничества требуется указание на участие в таком сотрудничестве органов Таможенного союза; включить положения, преду­сматривающие дальнейшую гармонизацию таможенного законодательства России и ЕС, перенос акцентов при осуществлении таможенного контроля на этапы до и после выпуска товаров, сокращение количества контролирующих органов на границе, внедрение информационных технологий, активизацию использования предварительного информирования и декларирования и си­стемы управления рисками, меры по борьбе с коррупцией, международное таможенное сотрудничество, установление конструктивных партнерских от­ношений таможенных органов с законопослушными представителями дело­вого сообщества и другие предложения по совершенствованию таможенного сотрудничества России и ЕС, изложенные в главе 3 настоящей работы.

Такое наполнение ПМ создаст правовые условия для повышения эф­фективности реализации на практике механизмов таможенного администри­рования.

В заключение следует отметить, что конструктивно критический под­ход к ПМ нашел отражение в выступлениях участников упомянутого выше круглого стола, прошедшего в МГИМО (У) МИД России 18 ноября 2011 г. Так, было отмечено, что приоритеты ПМ размыты и для того чтобы не пре­вратиться в идеологический штамп ПМ нуждается в переформатировании.

2.4.