§ 3. Меры, относящиеся к сохранению истощаемых природных ресурсов

Начиная с конца прошлого столетия, проблема сохранения истощаемых природных ресурсов приобретает особую актуальность. Тема защиты и охраны окружающей среды становится популярной в научных кругах и получает соответствующее закрепление в международном праве^[106].

международной торговли и ее либерализация выходят на новый уровень, что, в свою очередь, приводит к возникновению серьезных противоречий. С одной стороны - исполнение государствами - членами ВТО обязанности по снижению барьеров в международной торговле, с другой - защита окружающей среды, включая сохранение истощаемых природных ресурсов. ВТО, не являющаяся в силу уставных целей и компетенции природоохранительной организацией, сталкивается с проблемами, связанными с охраной истощаемых природных ресурсов.

Пункт «g» статьи ХХ ГАТТ дает возможность государствам вводить ограничительные меры, относящиеся к консервации истощаемых природных ресурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления этих ресурсов.

Одним из последних дел, которое внесло ясность в толкование пункта «g» статьи ХХ, является дело СЫпа-Меавигев related to the exportation of various raw materials (далее также China-Raw Materials) . Особенно в этом деле ценен доклад третейской группы, который и будет рассмотрен более подробно, так как Апелляционный орган уделял гораздо меньше внимания пункту «g» статьи ХХ и в итоге не согласился лишь с одним из доводов третейской группы, о котором также будет сказано ниже.

В рамках указанного дела Китай пытался обосновать некоторые из введенных мер (в частности, экспортные пошлины и квоты в отношении огнеупорного боксита и флюорита) ссылкой на пункт «g» статьи ХХ ГАТТ как на меры, необходимые для целей сохранения истощаемых природных ресурсов, к числу которых относятся флюорит и огнеупорный боксит. Между тем, как верно

отметила третейская группа в п.

108

признании ресурсов «истощаемыми» .

Как следует из пояснений Китая, устойчивое развитие требует, чтобы экономическое развитие и сохранение природных ресурсов были уравновешены за счет эффективного управления недостающими ресурсами. Введенные им экспортные ограничения имеют отношение к сохранению природных ресурсов, ^{[107] [108]}

потому что они являются неотъемлемой частью мер Китая, располагающего ограниченным запасом огнеупорного боксита и флюорита, в связи с чем могут быть оправданы ссылкой на пункт «g» статьи ХХ.

При толковании пункта «g» статьи ХХ ГАТТ третейская группа ссылалась на статью 31 (2) Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, указывая, что договор включает в себя «текст, в том числе его преамбулу и приложения». То есть преамбула Марракешского соглашения об учреждении Всемирной торговой организации 1994 года^[109] является частью контекста статьи XX «g». Роль преамбулы как соответствующего контекста для интерпретации статьи XX «g» была подтверждена Апелляционным органом в деле US - Shrimp, где он заявил, что преамбула придает «цвет, текстуру и оттенок для интерпретации соглашений, прилагаемых к Соглашению ВТО, в данном случае ГАТТ 1994»^[110].

Преамбула провозглашает, что торговые отношения стран - членов ВТО должны развиваться при оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, стремлении к охране и сохранению окружающей среды и к расширению возможностей для этого такими путями, которые были бы совместимы с их потребностями и интересами на различных уровнях экономического развития^[111].

Третейская группа приходит к выводу, что «...правильное прочтение статьи XX «g» в контексте ГАТТ 1994 должно учитывать задачу использования и управления ресурсами на базовой основе, которая обеспечит защиту и сохранение окружающей среды при содействии экономическому развитию»^{[112] [113].}

China-Raw Materials ссылается на это) отметил, что это может потребовать «комплексной политики, включающей в себя множество взаимодействующих

114

мер» .

Такие, на первый взгляд общие, вопросы становятся актуальными при обстоятельствах лаконичности формулировки пункта «g» статьи ХХ ГАТТ, в том числе когда необходимо определить цель введенных мер, их относимость к обстоятельствам, которые стороны ГАТТ посчитали исключительными и позволяющими участникам отходить от общих положений.

Рассмотрим требования, которым должна соответствовать мера, введенная государством - участником ВТО, подлежащая обоснованию в силу пункта «g» статьи ХХ ГАТТ.

Одним из самых очевидных требований пункта «g» статьи ХХ ГАТТ является требование о соответствии цели введенных мер критерию «относимости к сохранению природных ресурсов». В данном случае третейская группа не ввела никаких новшеств и просто подтвердила позицию ОРС ВТО, уже высказанную в делах US - Gasoline и US - Shrimp. Третейская группа в деле China-Raw Materials^{[114] [115]} ссылается на доклад Апелляционного органа дела US - Gasoline^{[116] [117] [118]}, в котором определено, что мера будет «относима к» сохранению природных ресурсов при соблюдении двух условий. Первое: должна присутствовать существенная связь между экспортными мерами и непосредственно

сохранением природных ресурсов. Второе: введенная мера главным образом

118

направлена на сохранение истощаемых природных ресурсов .

Представляется, что мы получаем формулу, не раз апробированную самим ОРС ВТО в категории аналогичных дел, в соответствии с которой термин «относящаяся к сохранению природного ресурса мера» будет при проверке заменяться на термин «мера главным образом направлена на сохранение природного ресурса». Представляется, что сужается возможность соответствия мер указанному критерию, так как не любая относимая мера будет подходить под критерий «меры, главным образом направленной».

Кроме того, отмечено, что мера, которая случайно оказала влияние на сохранение этого же природного ресурса, не может соответствовать требованию «относящейся к сохранению природного ресурса мере» по смыслу статьи ХХ «g». Апелляционным органом отмечено, что фраза «главным образом направлена на» «не предназначалась в качестве простой проверки для включения или исключения из статьи XX «g». Случайный результат сохранения природных ресурсов, являющийся последствием мер, целью которых сохранение как таковое не являлось, не подпадает под защиту статьи ХХ ГАТТ. В деле US - Shrimp Апелляционный орган признал, что подпункт «g» подразумевает близкое и истинное соотношение целей и средств, что требует комплексного рассмотрения отношений между общей структурой, разработкой меры и политической целью, которой она предполагает служить^[119].

В деле China-Raw Materials третейская группа оценивала взаимосвязь между квотой в 930 000 метрических тонн на огнеупорный боксит, 15 % экспортной пошлиной на флюорит и целью, которую Китай называет в качестве обоснования введенной меры, а именно сохранением огнеупорного боксита и флюорита. Анализ доклада третейской группы по делу China-Raw Materials позволяет сделать следующий вывод: единственная цель, которую может преследовать государство, вводящее меры, противоречащие положениям ГАТТ/ВТО и ссылающееся на положения пункта «g» статьи ХХ ГАТТ, - это цель сохранения природных ресурсов. Такие цели, как защита или поддержание внутреннего производителя, пунктом «g» не подразумеваются. К средствам, которыми государство намерено достичь данной цели, также предъявляются серьезные требования, исключающие необоснованное поведение со стороны государства.

Следующим обязательным требованием является проведение мер с одновременным ограничением внутреннего производства и потребления. Так же, как и первое требование, оно очевидно и явно вытекает из текста рассматриваемой статьи. Отдельно следует обозначить, что для соответствия указанному пункту достаточен лишь факт наличия внутренних ограничений.

Как следует из материалов дела, Китай убежден, что никакого особого распределения бремени пункт «g» статьи ХХ ГАТТ не подразумевает, поскольку все страны являются в различной степени ресурсонаделенными, принятие мер носит вторичный характер и не будет отражать реальную нагрузку, произведенную на страны. Так, страны, обладающие меньшим запасом ресурсов, изначально находятся в менее выгодном положении, и пропорционально более высокая нагрузка на ресурсонаделенные государства оправдана^[120].

Заявители (США, Мексика и ЕС) полагают, что Китай вовсе освободил себя от какого-либо бремени по сохранению природных ресурсов и в связи с этим поясняют: мера должна накладывать определенный уровень ограничения на внутреннего производителя, что больше, чем полное отсутствие каких-либо ограничений.

Третейская группа согласилась с заявителями и отметила, что «мера, противоречащая положениям соглашений ВТО, может быть оправданна в соответствии со статьей XX «g», если государство, мера которого в настоящее время оспаривается, может продемонстрировать, что его мера проводится одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления»^[121].

Таким образом, третейская группа по итогам рассмотрения вопроса пришла к выводу, что меры, введенные Китаем, не могут быть обоснованы в соответствии с пунктом «g» статьи ХХ ГАТТ, так как Китай не предоставил на обозрение ОРС ВТО доказательств, подтверждающих необходимость мер и их соответствие требованиям, предъявляемым указанной статьей.

Достаточно интересным является вопрос о том, должны ли меры, введенные в отношении иностранного производителя, быть идентичны мерам, применяемым к национальным компаниям. К примеру, должно ли государство, вводя квоту в отношении иностранных поставщиков, ввести аналогичную квоту на такой же ресурс в отношении отечественного производителя?

Стороны пришли к единому мнению и не ставили под сомнение вопрос «идентичности».

Указанное требование «соразмерности» не является очевидным и из буквального толкования текста статьи не следует. Предполагается, что в данном случае сыграло свою роль разъяснение ОРС ВТО, которое вводит новое расширенное толкование нормы. Так, при наличии самой статьи ХХ ГАТТ и учете сложившегося толкования указанной нормы ОРС ВТО можно говорить о том, что пункт «g» статьи ХХ подразумевает требование соразмерности введенных требований.

В деле China-Raw materials заявители утверждали, что меры, введенные Китаем, не соответствуют требованию беспристрастности по отношению к отечественному и зарубежному пользователю. По мнению Европейского Союза, ^[122] нагрузка, налагаемая на национального и иностранного производителя, не должна быть неравной, а должна базироваться на справедливой основе, что отражается в требовании статьи XX «g»: мера, которая относится к сохранению, «проводится одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления». Заявители полагают, что нельзя поправлять собственное положение за счет ущемления прав зарубежного пользователя.

Третейская группа сослалась на позицию Апелляционного органа в деле US - Gasoline, который подчеркнул, что слова «если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления» подразумевают «требование о беспристрастности в введении ограничений... на производства или потребления невозобновляемых природных ресурсов» . Предполагается, что основой для указанного требования служит вводная часть статьи, содержащая требование о том, что введенные меры не должны носить характер дискриминационных.

Как поясняет Апелляционный орган в деле US - Gasoline, «...текстовая основа для требования одинакового обращения отечественных и импортных продуктов отсутствует. Действительно, идентичный подход составляет реальное, а не просто формальное, равенство обращения. С другой стороны, если никаких ограничений на отечественное производство продукции не накладывается на всех, и все ограничения налагаются на импортную продукцию, мера не может быть принята в качестве «главным образом» или даже «существенно предназначенной» для реализации охраняемых целей. Мера будет просто исключительно носящей

124

дискриминационный характер для защиты местного производства товаров» .

Таким образом, требование о беспристрастности подразумевает введение соразмерных ограничений как для иностранного, так и для отечественного производителя, имеющее под собой основу недискриминационной политики. ^{[123] [124]}

Важно отметить, что оспариваемые меры не должны обеспечивать эффективность введенных внутренних ограничений.

Отдельное внимание к этому тезису вызвано тем, что это именно тот единственный вывод третейской группы относительно пункта «g» статьи ХХ ГАТТ, который был оспорен Китаем в апелляции. Более того, Апелляционный орган признал обоснованными требования Китая в этой части и отменил положение доклада третейской группы, которым признавалась необходимость того, чтобы введенные меры обеспечивали эффективность введенных внутренних ограничений.

В деле China-Raw materials третейская группа, признав, что одновременные внутренние меры обязательны в контексте пункта «g» статьи ХХ ГАТТ, отметила, что указанные внутренние ограничения должны удовлетворять требованию эффективности. Третейская группа пояснила, что ограничения на внутреннее производство или потребление должны применяться не только совместно с оспариваемыми ограничениями на экспорт, но также они должны обеспечивать эффективность этих внутренних ограничений .

Апелляционный орган в связи с этим указал, что «в тексте статьи ХХ пункта «g» ничто не указывает на то, что помимо требования «проведения одновременно с ограничениями внутреннего производства и потребления» есть требование о том, что ограничение должно быть направлено на обеспечение эффективности отечественных ограничений, как предположила третейская группа. Вместе с тем мы полагаем, что статья ХХ «g» позволяет применение торговых мер, связанных с сохранением истощаемых природных ресурсов, если такие меры вводятся совместно с ограничением внутреннего производства и потребления, которые действуют таким образом, чтобы сохранить истощаемые природные ресурсы»^{[125] [126].}

Третейская группа допустила ошибку в толковании фразы «в эффективном сочетании с» в статье XX «g» ГАТТ и предположила, что необходимо отдельно показать, что цель оспариваемой меры должна служить эффективности ограничения на внутреннее производство и потребление. Указанная интерпретация третейской группы, закрепленная в ее докладе в п. 7.397, Апелляционным органом была изменена^[127].

Подобное видение требования о введении мер одновременно с ограничением внутреннего производства и потребления представляется оправданным и согласуется с первым требованием, которое указывало на основную цель оспариваемых мер. Логично предположить, что введенные меры должны служить не обеспечению эффективности введенных внутренних ограничений, а основной цели - сохранению природного ресурса. Далее предполагается верным раскрыть действительное значение требования одновременного применения введенных мер и внутренних ограничений производства и потребления.

Для того чтобы меры, противоречащие положениям ГАТТ, были обоснованы пунктом «g» статьи ХХ ГАТТ, необходимо, чтобы с ограничением международной торговли единовременно происходило ограничение и отечественного производителя. Указанное положение основано на основном принципе международной торговли - принципе недискриминации.

В деле China-Raw Materials большая часть принятых Китаем мер не имеет никакого отношения к «сохранению истощаемого природного ресурса». Некоторые из мер, на которые Китай ссылался как на внутренние ограничения, не имели своим объектом ни огнеупорный боксит, ни флюорит. Те меры, которые могли быть отнесены к «сохранению», были направлены на «будущее сохранение» и не имели положительного результата сохранения на настоящий момент, что, по мнению третейской группы, также не является допустимым в

контексте пункта «g» статьи ХХ ГАТТ в условиях отсутствия мер, направленных

128

на немедленное достижение результата .

Третейская группа фактически закрепила требование, не указанное в ГАТТ, а именно: ограничение международной торговли должно действовать одновременно с внутренними ограничениями, налагаемыми на отечественного производителя. Таким образом, формальное существование одновременно и внутренних, и внешних ограничивающих мер само по себе недостаточно. Необходимо, чтобы введенные меры были одинаково результативными, - требование заключается в одновременном действии и внутренних, и внешних мер. Так, третейская группа поясняет: «статья XX «g» требует, чтобы внутренние ограничения работали одновременно с торговыми мерами (экспортные пошлины или квоты). Необходимо также обеспечить, чтобы ограничения на экспорт в первую очередь были направлены на оказание эффективности этих (внутренних) ограничений. Чтобы извлечь выгоду из положения, предусмотренного пунктом «g», участник не может стремиться опираться на будущее или потенциальное внутреннее ограничение; и меры, пусть и принятые одновременно, но которые имеют эффект только в будущем, не будут соответствовать критериям статьи XX «g», ибо они должны не только существовать одновременно, они должны работать одновременно» .

Как поясняет третейская группа, «это сама суть сохранения, изложенная в статье XX «g»: если член ВТО не принимает меры, чтобы управлять поставками природных ресурсов на внутреннем рынке, он не вправе требовать защиту статьи XX «g» для оспариваемых мер, которые помогают сохранить ресурс для будущих поколений» . Статья XX «g» ГАТТ не может служить для оправдания ^{[128] [129] [130]}

противоречивых мер, цель которых - оградить отечественных производителей от

- 131

иностранной конкуренции во имя сохранения .

Представляется, что именно это требование наиболее сложноосуществимо для государств, так как при доказывании не будут иметь значение действия пусть и в большом количестве произведенные, но не имеющие своего результата. Данное требование является самым надежным в продвижении основной идеи Г АТТ - избегания мер, представляющих собой одну из форм дискриминации.

Аналогично рассмотренному в предыдущем параграфе основанию пункта «Ь» статьи ХХ ОРС ВТО применяет эволюционное толкование и к положениям пункта «g» статьи XX ГАТТ. Так, на настоящий момент в качестве природных ресурсов воспринимаются и те объекты, которые по состоянию на 1947 год такими не являлись. Это отвечает требованию гибкости нормы и показывает жизнеспособность рассматриваемого основания.

В результате рассмотрения основания пункта «g» статьи ХХ ГАТТ можно сделать следующие выводы. При оценке содержания рассматриваемого положения ГАТТ необходимо принимать во внимание не только буквальное толкование положений статьи, но и всю систему норм международного права, отдавая отчет в том, что указанное положение не существует изолировано, а подчиняется принципам международного права, при толковании которого должны учитываться все соглашения ВТО. Требования, которым должны соответствовать оспариваемые меры, поддаются анализу, кодификации и систематизации. В настоящее время ОРС ВТО установил обязательные требования к действиям государств при введении меры со ссылкой на пункт «g» статьи XX ГАТТ. Вводимая мера должна: во-первых, соответствовать цели «относимости к сохранению истощаемых природных ресурсов»; во-вторых, проводиться с одновременным ограничением внутреннего производства или потребления; в-третьих, быть беспристрастной и соразмерной введенным ^[131] внутренним ограничениям; в-четвертых, внутренние ограничения и ограничения, наложенные на иностранного производителя, должны не только существовать, но и действовать одновременно. Исключительное соответствие оспариваемой меры всем четырем указанным требованиям позволит признать противоречащие соглашениям ВТО меры, введенные государством-участником, правомерными.