Отдельные и многочисленные объемы органических функций прямо не отнесены к ведению Службы.

Не отнесены они к ведению и каких-либо иных ФОИВ. Одновременно Служба имеет ряд избыточных, не свойственных отрасли функции.

Ситуация создает угрозу экологической безопасности, поскольку любая попытка исполнения хоть одного из 18 условий обеспечения экологической безопасности в предметной области прямо не отнесенной к ведению Службы, может быть расценена как превышение компетенции.

Однако Служба может войти преобразованной, в состав воссозданного органа исполнительной власти универсальной общей отраслевой компетенции в области охраны окружающей среды.

На орган необходимо возложить всю полноту общей и в значительной части специальной отраслевой компетенции. Но данный вопрос касается системы и структуры и находится в исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.

Рис. 5 Функции Росприроднадзора на схеме окружающей среды

16) "Росприроднадзор" -

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами

(за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы (пункт 1 Положения)^[61].

В теоретических целях, а также, в отдельных случаях, на практике целесообразно и правомерно понимание наименования отдельного ФОИВ, как наименование специальной функции, в контексте рассматриваемой темы, как основного или

вспомогательного субъекта, осуществляющего, в том числе, внешнюю экологическую функцию современного Российского государства.

Внешняя экологическая функция - конституциональное направление деятельности государства по охране, рациональному использованию, воспроизводству и оздоровлению окружающей природной среды без осуществления которого

продолжительное существование планетарной экосистемы, а следовательно и отдельно взятого современного государства

67

невозможно^[62].

16) "предварительные рекомендации" -

неюридический термин, который означает, рекомендации, разрабатываемые оперативно, на основании усмотрения, без тщательного изучения вопроса. Предварительность выражается априорно, а не эмпирически, умозрительно,

а не обоснованно. Просто “рекомендации”, без определяющего прилагательного “предварительные”, следовательно готовятся после тщательного изучения вопроса и требуют аргументации, доступного обоснования на примерах из практики. Термин не имеет смысла в случае возмездного исследования, результаты которого принимаются единовременно. В данном случае предварительные

w ГЛ w

рекомендации короче рекомендаций. Законодательный акт следующим образом соотносит предварительность и результат:

предварительно рассматривает проекты в сфере нанотехнологий и подготавливает рекомендации правлению Корпорации о целесообразности или нецелесообразности их финансирования за счет средств Корпорации (пункт 1 статьи 5 “ Научно-технический совет Корпорации ”)^[63];

ВЫВОД: основной смысл предварительных рекомендаций в отличие от просто рекомендаций - установить возможность и целесообразность постановки вопроса.

17) "организация информационного взаимодействия" -

“О.”, как процесс, как функция по согласованию, координации, регулированию поведения людей, объединенных для выполнения определенной задачи или достижения единой цели. Организовать - значит либо создать организацию, объединение людей, либо улучшить состояние (показатели степени достижения цели) ее функционирования; “О.”, как состояние, как уровень

согласованности функционирования^[64].

«Статья 26. Информационное взаимодействие

1. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации по запросу профессионального объединения страховщиков обязаны предоставлять бесплатно имеющуюся у них информацию (в том числе конфиденциальную) об опасных объектах, о владельцах опасных объектов, а по запросам страховщиков и профессионального объединения страховщиков - информацию (в том числе конфиденциальную), связанную со страховыми случаями по обязательному страхованию или с событиями, послужившими основанием для предъявления потерпевшими требований о компенсационных выплатах. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в пределах своей компетенции функции по контролю и надзору в области безопасности соответствующих опасных

производственных объектов или гидротехнических сооружений,

и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, также предоставляют страховщикам по их запросам сведения об опасных объектах, с владельцами которых этими страховщиками заключены договоры обязательного страхования.

2. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в пределах своей компетенции функции по контролю и надзору в области безопасности соответствующих опасных производственных объектов или гидротехнических сооружений, и профессиональное объединение

страховщиков обязаны предоставлять бесплатно по запросам граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления информацию о страховщике, заключившем договор обязательного страхования ответственности владельца конкретного опасного объекта.

71

информация предоставляется незамедлительно.» .

Известно положения об информационном взаимодействии^{[66] [67], которое может использоваться в качестве модельного, а при доработке, на его основе может быть создано типовое положение об информационном взаимодействии в области международного сотрудничества по охране экосистем.}

18) "участники трансграничного сотрудничества" -

совокупность, которую в зависимости от предмета и пространственного охвата составляет неопределенный круг лиц - субъектов международного права и активно действующих лиц в соответствующей области сотрудничества.

Например, формально, в соответствии с Положением о Росприроднадзоре, Служба

взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности (пункт 5.14)

названный акт содержит ограничительную норму также о том, что Служба

осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пункт 5.16).

Сомнительно, что на практике настоящие положения могут толковаться буквально, особенно в случае исполнения международных обязательств в рамках установленных функций.

И граждане иностранных государств могут обратиться за разъяснениями (их необходимо дать на основании пункта 5.10) и просто (не федеральный) закон Российской Федерации, может предусматривать функции в установленной сфере деятельности. В этом случае имеют значение политическая обстановка и сложившаяся практика. Однако ничто не мешает осуществлять взаимодействие через возможности МИД России с одновременной отправкой сообщения в два адреса (МИД России, Минприроды России).

19) "заинтересованные общественные организации" -

частный случай по отношению к понятию “участники сотрудничества” - любой круг общественных организаций

отечественных или зарубежных, которые прямо выразили заинтересованность или прямо не отрицают своей заинтересованности.

20) "вопросы обеспечения экологической

безопасности" -

под ними следует понимать темы для обсуждения в рамках целенаправленной деятельности по выполнению 18 условий укрепления (обеспечения) экологической безопасности.

21) "проблемы управления совместными природными ресурсами" -

неологизм, берущий начало, в прошлом веке (см., например, Орлов В.П. Проблемы управления природными ресурсами. М.: Геоинформмарк, 1998. 42 с.). Термин понимаем в следующих смыслах:

- управление использованием международных природных ресурсов;

- управление природопользованием международными природными ресурсами;

- контроль использования международных природных ресурсов.

Само понятие “природные ресурсы” экономгеографическое,

экономическое и воспринято правом извне. Только И. И. Лукашук - первый юрист-международник среди лауреатов Государственной премии Российской Федерации, сотрудник ведущего правового академического учреждения России - Института государства и права РАН писал (1997) о “ресурсах окружающей среды” - именно с экологических позиций.

Рис. 6 Территории вне национальных ИЭЗ

73

- открытое море ^[68]

Термин относится к вопросам территории в международном праве. Иные, чем внутригосударственные природные комплексы и территории (территорией в международном праве называют и сушу и море) могут пониматься, как:

- res territories communis omnium Планеты (global commons) - общее наследие человечества, общее достояние, находящиеся под юрисдикцией всего мирового сообщества (открытое море - “международные воды”, -Антарктика, космическое пространство);

- международные водные объекты: проливы, каналы, реки, озера, другие ресурсы;

- разделяемые природные ресурсы (по А.С.Тимошенко);

- интернациональные природные ресурсы - взгляд на некоторые природные ресурсы как на международное достояние - res internationalis - нынешнего и последующих поколений людей (по В.А.Чичварину).

Каждому объекту присущ собственный правовой режим. Правовой режим во всей полноте не дан изначально, а формируется на основании международных договоров и практики. Естественно, он связан с желанием и возможностью государств оказывать на него влияние.

Международная юрисдикция может распространяться не только на территории, но и на отдельные объекты, например, на отдельные виды водной биоты (водных биологических ресурсов).

Фактически особый правовой режим имеют территории, используемые совместно несколькими государствами, или использование которых регулируют международные организации. Особый правовой режим также отличает “острова” открытого моря (“дырки”, holes) - участки, окруженные со всех сторон ИЭЗ и “секторы” Северного Ледовитого Океана, Антарктики или определенные по иным основаниям.

Поскольку пространства communis omnium составляют до 46 процентов поверхности нашей планеты (почти половину!), и состояние их окружающей среды имеет существенное значение для экосистемы Земли, актуальность рассматриваемого вопроса

^{несомненна (подсчет наш}: 219 S открытого моря + ^14,4 S Антарктиды ^{х 100}% ^{/ 510} млн. км.² S Земли ⁴⁵,7%). ^[69]

22) "процедуры согласования между странами

вопросов образования, издания информационных материалов" -

Международное право не предъявляет общеобязательных требований к процедурам создания и издания материалов. В Российской Федерации конституционно гарантировано право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (кроме личной и государственной тайны, пункт 4 статьи 29, пункт 1 статьи 24 Конституции Российской Федерации).

Общетехнические и организационно-методические вопросы издания (правила представления данных, описания документов, функционирования библиотечных фондов, оформления печатных и электронных изданий и многое другое) регулируют стандарты СИБИД - Системы стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу рекомендательные. Рекомендательные стандарты системы СИБИД являются межгосударственными для стран СНГ^[70].

Каждый из участников сотрудничества при этом руководствуется собственными внутренними положениями.

Процедуры согласования, главным образом технические, могут быть определены двусторонними, многосторонними договорами, следовать из международных соглашений или практики сотрудничества. Процедуры согласования имеют смысл в том случае, если издание осуществляется от имени нескольких сторон, органа международной организации или в рамках формализованного процесса международного сотрудничества.

Под процедурами согласования в практическом плане следует понимать унификацию и стандартизацию форматов данных и программных способов обработки информации. Технические договоренности достигаются специально. Рекомендательные международные стандарты в области информации, касающиеся

в том числе оформления документов и организации

76

документооборота принимает ИСО .

ВЫВОД: термин “процедуры согласования между странами вопросов образования, издания информационных материалов” целесообразно понимать, как “обеспечение стандартизации”.

23) "региональные процессы социальных взаимодействий" -

социологический, политологический, относящийся к области обеспечения безопасности, внеправовой, научный термин^{[71] [72]. Случаи использования термина вне внутригосударственных рамок (в международном сотрудничестве) не установлены.}

Международно-политическое, философское, историческое, географическое понимание региона не свойственны международному сотрудничеству, правовой основой которого являются международные договоры. Любая попытка понимания термина “региональные процессы социальных взаимодействий” в сфере международных отношений даст менее четкий, формальный, а потому более удобный на практике результат, чем соответствующая конкретному содержанию норма международного права.

ВЫВОД: термин “региональные процессы социальных

взаимодействий” целесообразно понимать четче, как “состояние и перспективы деятельности основных участников сотрудничества”.

24) "европейская программа REReP 4.3.23 «Развитие сетей и обмен опытом в странах Юго-Восточной Европы»" -

Программа REReP 4.3.23 «Развитие сетей и обмен опытом в странах Юго-Восточной Европы» полностью дословно называется

«Трансграничное сотрудничество по управлению совместными природными ресурсами - REReP 4.3.23: Содействие развитию сетей и сотрудничеству между странами Юго-Восточной Европы»^[73].

Проект реализовывается РЭЦ в рамках Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы (ПСЮВЕ)^[74], как составная часть Региональной программы экологического восстановления для ЮгоВосточной Европы^[75] на средства СИДА (Швейцарское Агентство международного развития).

Бенефициары: Албания, Босния и Герцеговина, Болгария, Македония, Молдова, Румыния, СРЮ, Хорватия.

Участники: Страны-члены Европейского союза: Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Испания, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция; Сопредельные государства: Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Турция, Чехия; Страны “Большой восьмерки”; Канада, Россия, США, Япония; Другие страны: Норвегия, Швейцария; Международные организации: ООН, ОБСЕ, Совет Европы, Комиссия европейских сообществ (КЕС), УВКБ, НАТО, ОЭСР, ЗЕС; Международные финансовые институты: Всемирный банк, Международный валютный фонд, Европейский инвестиционный банк, Банк развития Совета Европы; Региональные инициативы: Черноморское экономическое

сотрудничество (ЧЭС), Центральноевропейская инициатива (ЦЕИ), Кооперативная инициатива для ЮВЕ (СЕКИ).

Проект направлен на три трансграничные территории: - Рамсарские угодья Дельта Неретвы и Озеро Скадар, и “еврорегион” Запад равнины Стара (The Neretva Delta, Skadar Lake, and West Stara Planina). Третья фаза пилотного проекта продолжалась до декабря 2006 года. В общей сложности директория проектов содержит 160 записей^[76].

Бюджет Региональной программы 70 млн. Евро. Бюджет Проекта REReP 5 756 478 евро^[77].

В рамках рабочей программы Проекта REReP 2007-2009 гг. отдельным документом определен бюджет в 1 млн. евро Программы ИЦЕНА - Сети контроля соблюдения и принуждения к соблюдению экологического права для вхождения в ЕС (ECENA, Environmental Compliance and Enforcement Network for Accession)

Состоялось 11 встреч Рабочей группы^[78] (Task Force).

ВЫВОД: опыт Проекта REReP представляет интерес для изучения. Однако, необходимо иметь ввиду некоторые из причин,

С

одной стороны это процесс Европейской интеграции. В этом плане данный опыт ценен для России и может быть использован для усиления интеграционных процессов на постсоветском пространстве и для интеграции с государствами потенциально не рассматриваемыми как кандидаты к вхождению в ЕС, иные организации без членства Российской Федерации (например, на Юго-востоке России).

С

другой стороны, проект, в общей системе европейской безопасности, нацелен отчасти на преодоление последствий распада СРЮ, агрессии против Югославии, аннексии Косово и Митохии. В этой части прямое применение опыта представляется не соответствующим российским интересам.

У нас должны быть свои терминология, методы и формы, более совершенные и такие, которые не будут происходить из грубого попрания международного права, из антиэкологичной деятельности, где угодно и как давно они не имели бы место.

25) "процедуры согласования культурных и юридических взаимодействий" -

необходима развернутая проработка термина для идентификации его содержания. Это хороший термин, мы - юристы любим “процедуры согласования культурных и юридических взаимодействий”^[79].

26) "проблемы совместного использования речных вод и разработки мероприятий по предотвращению наводнений" -

Одним из документов 11 встреч Рабочей группы Проекта REReP 4.3.23 (Бечичи, Черногория, 20.11.2008) стал Модельный рабочий план РГ 3 “Трансграничное сотрудничество в области водных ресурсов, охраны природы, ОВОС и стратегической экологической оценки” на 2007-2008 гг.^[80].

Какая либо информация о “проблемах совместного

использования речных вод и разработке мероприятий по предотвращению наводнений” в документе не обнаружена.

Необходимо учитывать двойственный характер водных отношений и водного хозяйства. Таким же двойственным содержанием и целеполаганием отличаются лесное хозяйство, охотничье дело, рыболовство, недропользование и другие отрасли. Дуализм в том, что области деятельности и правового регулирования совмещают в себе экологию и экономику, природоохранную и хозяйственную деятельность. Отсюда вывод, что на практике необходимо четко различать охрану природы от экономической активности.

В частности, в области водного хозяйства, мероприятия по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод (вредного воздействия вод) - это на практике исключительно экономическая активность человека. Практически невозможно представить ситуацию, когда значительные средства могут выделяться на финансирование аналогичных мероприятий в местах, удаленных от проживания человека, когда такое финансирование не будет мотивировано прямыми интересами человека и требованиями к осуществлению хозяйственной деятельности. Ни копейки из средств, выделенных на охрану природы или обеспечение экологической безопасности, не должно быть затрачено на осуществление хозяйственной деятельности. Принятие мер по предотвращению вредного воздействия вод - прямая обязанность и задача хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц), чья деятельность представляет опасность для окружающей среды, например, в случае наводнений.

Экологическое законодательство и водное законодательство закрепляют приоритет охраны естественных экологических систем, приоритет сохранения биологического разнообразия по отношению к экономическому использованию водных объектов (пункт 2 статьи 3 ВК РФ^[81] и многие другие положения законодательства).

“Проблемы совместного использования речных вод и разработки мероприятий по предотвращению наводнений” - не являются природоохранными.

Природоохранные и водоохранные мероприятия предусмотрены законодательством. В их числе мероприятия по предупреждению заиления (в том числе очистка от наносов, зарастания, меры по борьбе с цветением воды), по предотвращению поступления загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты, по обустройству берегов, иные меры, направленные против загрязнения, засорения и истощения вод, а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Уборка водных объектов от хлама, зарыбление водных объектов, восстановление утраченной водной биоты - это природоохранные мероприятия. А строительство ГТС, дамб, плотин это в первую очередь хозяйственная деятельность и защита человека. Напомним, человек объектом охраны экологического права не является. Не является он

непосредственно и объектом обеспечения экологической безопасности - см. операциональное определение понятия “экологическая безопасность”.

ВЫВОД: расходование “экологических” средств на

использование речных вод и разработку мероприятий по предотвращению наводнений по общему правилу должно быть признано нецелевым.

27) "комплексная оценка состояния природных

объектов"-

в рамках природоохранной деятельности подразумевает комплексную оценку экологического состояния природных объектов и исключает экономическую оценку, оценку эффективности управления и иные виды оценок, кроме тех, которые предназначены для осуществления природоохранной деятельности и касаются природных качеств объектов.

Термин относится к области экологического мониторинга состояния окружающей среды.

Наиболее существенным является выработка и оценка интегральных индикаторов оценки способности природных объектов (= естественных экологических систем + природных ландшафтов) к самовосстановлению, самовоспроизводству, их устойчивости к негативным воздействиям, способности поглощать и нейтрализовывать эти воздействия.

При комплексной оценке состояния природных объектов определяется экологическая емкость экосистем - уровень их сложности и ценности для обеспечения устойчивости планетарной экосистемы. При многочисленных включениях в экосистему эндемичных организмов (встречающихся только здесь) природный комплекс имеет критичное значение для охраны окружающей среды Земли и нуждается, безусловно, в строгом правовом режиме охраны.