Тема 13. Українська Народна Республіка часів Директорії та її право

Формування держави

Як вже зазначалося, повалення гетьманського режиму було зумовлене як зовнішніми, так і внутрішніми чинниками. У ніч з 13 на 14 листопада 1918 р. на таємному засіданні представників українських партій та інших організацій, об’єднаних в Український національний союз, було ухвалено план повстання і утворено керівний орган - Директорію.

26 грудня була оприлюднена «Декларація Української Народної Республіки», де повідомлялося, що «героїчним поривом українського озброєного народу зметено з лиця землі української поміщицько-монархічне панування - гетьманщину». Директорія одмінила «всі закони й постанови гетьманського уряду, спрямовані проти інтересів трудящих класів і шкідливих для всього громадянства». Відновлювалися демократичні свободи, національно-персональна автономія, поновлювався 8-годинний робочий день тощо.

Того ж дня було створено перший уряд Директорії - Раду Народних Міністрів у складі 18 осіб на чолі з В. Чеховським. Було ухвалено ряд законів, зокрема, закон про передачу селянам усієї поміщицької землі без викупу.

Директорія не мала єдності щодо перспектив державного будівництва. Її голова В. Винниченко наполягав на розбудові держави за радянським зразком і союзі з більшовицькою Росією проти Антанти. Головний отаман війська С. Петлюра, навпаки, виступав за «європейську модель», і спільну з Антантою боротьбу проти радянської Росії. В такій ситуації визначився третій, компромісний шлях.

В основу розбудови держави Директорією було покладено так званий трудовий принцип (що спричинило звинувачення Директорії у «більшовизмі»). В «Декларації» зазначалося, що «Директорія є тимчасова верховна влада революційного часу», яка «... передає свої повноваження лиш трудовому народові самостійної Української Народної Республіки». Тобто, за цим принципом експлуататорські класи позбавлялися виборчих прав. До «експлуататорів» також було віднесено буржуазну інтелігенцію: професорів, адвокатів, лікарів та ін. Центральні органи влади і управління мав утворити Трудовий конгрес (Конгрес трудового народу) - своєрідний парламент з делегатів від «трудового селянства», «міського робітництва» і «трудової інтелігенції» (що була безпосередньо пов’язана з народом: фельдшери, вчителі народних шкіл, дрібні службовці тощо). Влада на місцях, у губерніях і повітах мала належати трудовим радам робітників, селян і трудової

інтелігенції.

23-28 січня 1919 р. відбулася перша сесія Конгресу трудового народу України, на який прибуло близько 400 депутатів, в тому числі й від ЗУНР (Західноукраїнської Народної Республіки). За інструкцією щодо виборів у Конгрес мало обиратися за куріальною системою 593 делегати: від повітових селянських з’їздів - 377, губернських з’їздів робітників і «трудової інтелігенції» - 118 робітників і 33 інтелігенції; від з’їзду залізничників - 20, з’їзду поштовиків - 10. Отже, вперше за територіальним представництвом, в тому числі й західноукраїнських територій, було сформовано повноважний орган, який небезпідставно вважається українським передпарламентом.

Конгрес урочисто затвердив Акт злуки УНР із ЗУНР від 22 січня 1919 р. Він висловився проти «організації робітничої диктатури» і проголосив загальне виборче право для виборів майбутнього «Всенародного Парламенту Незалежної Соборної Української Республіки». Було ухвалено «Закон про форму влади на Україні», в якому визначалися підвалини державного устрою УНР. За цим законом до скликання наступної сесії Конгресу Директорії надавалась верховна влада з правом видавати закони, які підлягали ухваленню найближчою сесією Конгресу. До складу Директорії як 6-го члена було введено Президента ЗУНР Є. Петрушевича, але ця постанова не була реалізована.

Виконавчу владу згідно з цим актом здійснювала Рада Народних Міністрів, яка затверджувалась Директорією і відповідала перед нею в періоди між сесіями Конгресу. В Законі йшлося про утворення постійних комісій: оборони, земельної, бюджетної, закордонних справ, продовольства, культурно-освітню; про владу комісарів Директорії на період війни.

Слід зазначити, що правовий статус Директорії Закон чітко не визначив. Сама Директорія не поділила функцій між своїми членами, призначаючи лише формально одного головою і одного члена - головним отаманом військ. Не було конкретизовано статус і компетенцію уряду, що спричинило проблеми у поділі повноважень цих органів, а то й конфлікти між ними.

Конгрес звернувся з Універсалом до українського народу, в якому було

викладено основні напрями державного будівництва.

Внутрішня й зовнішня ситуація, в який опинилася Директорія, була дуже складною. В Одесі й інших чорноморських портах висадилось 60-тисячне військо Антанти (французькі дивізії, окремі англійські, грецькі, румунські частини). Антанта не визнавала Україну і, сприймаючи її лише як частину Росії, допомагала білогвардійській армії Денікіна. На заході ЗУНР вела кровопролитну війну з поляками й потребувала допомоги. Радянські уряди Росії й України, вважаючи Директорію контрреволюційною, розпочали проти неї воєнні дії, і їхні війська у першій половині січня зайняли всю Лівобережну Україну. 16 січня 1919 р. Директорія оголосила стан війни з РСФРР. Але армія Директорії, яка на момент перемоги повстання налічувала понад 100 тис., зменшилася до 25 тис. і виявилась абсолютно небоєздатною. Селянство, що становило її основу, розбіглося по своїх селах «ділити поміщицьку землю». На бік більшовиків перейшли армія анархіста Н. Махна, повстанські з’єднання отаманів М. Григор’єва, Д. Терпила та ін. Армія Директорії, окрім двох з’єднань, Запорізької дивізії отамана П. Болбочана та Стрілецької дивізії полковника Є. Коновальця, складалася з окремих загонів на чолі з своїми отаманами, яких головнокомандувач С. Петлюра ледве міг контролювати. Отже, сили були явно нерівними. Радянські війська, розбивши основне угруповання військ Директорії під Києвом, на початку лютого зайняли столицю. Повстанський рух охопив чимало міст і сіл України. На Катеринославщині повстале селянство на чолі з Н. Махном розпочало творити свій державний лад.

У цих умовах Директорія вступила в переговори з командуванням французьких військ щодо передачі України під протекторат Франції та надання допомоги з боку Антанти. Але французи поставили умови: створити 300-тисячну армію, підпорядкувавши її союзному командуванню, встановити контроль Антанти над українськими фінансами та залізницями, звільнити ув’язнених гетьманських міністрів.

Крах орієнтації на Антанту призвів до створення 9 квітня 1919 р. нового соціалістичного уряду на чолі із Б. Мартосом. Цей уряд проголосив про намагання провести земельну реформу в інтересах селянства, відновити роботу фабрик і заводів. Але у квітні армія Директорії була повністю розбита радянськими військами і відступила частково у Східну Галичину, а частково у Румунію.

Влітку збройні сили С. Петлюри, об’єднавшись з Українською Галицькою Армією (УГА) і скориставшись наступом Денікіна, вступили у межі України і 31 серпня зайняли Київ. Однак того ж дня у місто увійшли війська Денікіна, які не визнавали ні Директорії, ні України. На вимогу білогвардійського командування частини об’єднаної армії УНР змушені були залишити Київ. Внаслідок поразки у вересні-жовтні 1919 р. від денікінців розпочався драматичний відступ військ Директорії.

Ускладнення воєнно-політичної ситуації призвело до підписання 21 квітня 1920 р. Варшавського договору, за яким українська сторона за воєнну й іншу підтримку пішла на значні територіальні поступки. До Польщі відходили Холмщина, Східна Г аличина, частина Полісся й Волині (територія, на якій проживало 11 млн чоловік, у тому числі 9 млн українців). За умовами договору польсько-українські війська 25 квітня 1920 р. виступили проти більшовиків і 6 травня оволоділи Києвом.

В умовах кровопролитної громадянської війни Директорія й урядові установи змушені були неодноразово змінювати місце перебування (Вінниця, Проскурів, Рівне, Кам’янець-Подільський). 15 листопада 1919 р. на останньому засіданні Директорії і уряду було прийнято постанову про від’їзд у державних справах за кордон членів директорії А. Макаренка та Ф. Швеця, яким було надано право укладати прелімінарні договори і військово- політичні угоди від імені УНР з іноземними державами. «Верховне керівництво справами Республіки» було покладено на С. Петлюру, якого було уповноважено «іменем Директорії» затверджувати всі закони й постанови, прийняті урядом. Фактично С. Петлюра вже керував один, бо Є. Петрушевич, незгодний з політикою Петлюри, вийшов зі складу Директорії. 21 травня 1920 р. уряд ухвалив постанову про відкликання А. Макаренка й Ф. Швеця з- за кордону. Їхнє неповернення дало підставу вважати, що ці діячі вибули зі складу Директорії. С. Петлюра став одноосібним керівником УНР.

Місцеве управління після провалу експериментів з «трудовими радами» на законодавчому рівні не було визначено і здійснювалося за зразком Першої УНР. Керівництво місцевими органами влади було покладено на Міністерство внутрішніх справ. Реальна влада на місцях належала призначеним Директорією волосним, повітовим й губернським комісарам та отаманам. Скасовувалися цензи у самоврядуванні, відновлювалася діяльність дореволюційних органів (земських зібрань й управ, міських дум й управ) та рад робітничих і селянських депутатів, домових комітетів. На домові комітети, що діяли у містах, урядом Директорії, зокрема, було покладено обов’язок подання списків прихильників гетьманської влади та осіб, що належали до монархічних чи більшовицьких організацій.

Інструкцією МВС від 24 червня 1919 р. «Про тимчасову організацію влади на місцях» встановлювалася структура та підпорядкування місцевих комісаріатів, визначалися повноваження комісарів, які порівняно з періодом Центральної Ради стали значно ширшими. До цих повноважень, зокрема, належали: нагляд за виконанням розпоряджень центральної влади, організація мобілізаційної роботи, керівництво міліцією. Губернські комісари здійснювали загальне керівництво земськими зібраннями й управами, міськими думами й управами. Вони також наділялися правами видавати обов’язкові постанови з питань охорони громадського порядку, спокою і республіканського ладу.

Після повалення Гетьманату Директорія намагалася відновити судові установи, що існували за Центральної Ради. 1 грудня 1918 р. було прийняте рішення, що «суд на території УНР здійснюється іменем УНР». За законом від 2 січня 1919 р. поновлювалась діяльність Генерального Суду, щоправда, під новою назвою «Найвищий суд». Наприкінці січня були поновлені й заведені Центральною Радою апеляційні суди. Про намагання відновлювати діяльність низової ланки дореволюційної судової системи свідчить Закон від 19 лютого «Про вибори і призначення мирових суддів».

Однак в умовах громадянської війни набуло поширення надзвичайне судочинство. За наказом С. Петлюри від 22 листопада 1918 р. при всіх окремих військових частинах засновувались військово-польові суди у складі прокурора, 2 старшин, 2 козаків та секретаря. Вони розглядали справи військових та цивільних осіб у злочинах проти Директорії та кримінальні справи (вбивства, розбій, пограбування, підпали, зґвалтування тощо). Суду підпадали також особи, які брали участь у будь-яких маніфестаціях, скупченнях чи зібраннях без належного на це дозволу, особи, які з’являлися на вулиці після 10-ї години вечора, власники розважальних закладів, які не зачиняли їх о пів на десяту вечора. Військово-польові суди у грудні 1918 р.- січні 1919 р. використовувались для вчинення масових репресій проти противників нової влади. У Києві з 20 грудня діяли два суди у зменшеному складі (головуючого і двох членів), тому що раніше створений суд при штабі Осадного корпусу не встигав розглядати справи. За наказами командира корпусу Є. Коновальця та начальника штабу А. Мельника застосовувались

«негайні розстріли без слідства і суду» всіх агітаторів проти існуючого державного устрою УНР.

Наприкінці січня 1919 р. замість військово-польових судів «у місцевостях, оголошених на воєнному стані або на стані облоги, а також на театрі воєнних дій» були створені надзвичайні військові суди. Фактично вони діяли без територіальних обмежень, оскільки на підставі закону від 24 січня на всій території України оголошувався воєнний стан. Надзвичайний військовий суд діяв у складі голови та чотирьох членів. У його засіданнях брали участь прокурор та захисник з числа військових старшин (офіцерів), які мали вищу юридичну освіту або були знайомі з судовим процесом.

Риси права

Створюючи власну правову систему, Директорія змушена була визначитися щодо попереднього та «паралельного» (радянського) законодавства. За затвердженою 17 травня 1919 р. Головою Директорії постановою Ради Народних Комісарів, на території України було анульовано чинність законів і декретів Українського Радянського і Російського Радянського урядів і поновлено чинність законів УНР. Однак реально Директорія діяла шляхом часткового поновлення законодавства УНР. Ціла низка законів УНР, які Директорія вважала надто «лівими», в тому числі й Конституція УНР, поновлені не були. Разом з тим, не було скасоване в повному обсязі законодавство Гетьмана П. Скоропадського, проти якого власне виступила Директорія. Не припинялась чинність й дореволюційного законодавства, якщо воно не суперечило новим українським законам.

Певні намагання впорядкувати законодавчу діяльність простежуються в Законі від 14 лютого 1919 р. «Про порядок внесення і затвердження законів в Українській республіці». Відповідно до нього підготовка законопроектів покладалася на міністерства. Після схвалення Радою Народних Міністрів вони виносилися на затвердження Директорії. У законі від 12 листопада 1920 р. «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» містився окремий розділ «Законодавство Української Народної Республіки». За цим актом право ухвалювати законопроекти отримали Державна Народна Рада й Рада Народних Міністрів. Проекти законів, ухвалених одним з цих органів, мали подаватись на затвердження Г олови Директорії УНР.

У сфері державно-правового регулювання діяли вищезазначені закони „Про форму влади на Україні” від 28 січня 1919 р., „Про тимчасове верховне правління та порядок законодавства в Український Народній Республіці” від 12 листопада 1920 р., „Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки” від 12 листопада 1920 р.

Вища влада в Україні згідно з рішенням Конгресу трудового народу належала Директорії. Проте аналіз законодавства останнього періоду УНР свідчить про тенденцію переходу до президентсько-парламентської республіки. За законами від 12 листопада 1920 р. «Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Український Народній Республіці» і «Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки» верховну владу в УНР мали тимчасово здійснювати «шляхом розмежування і координації державних функцій» Директорія, Державна Народна Рада і Рада Народних Міністрів.

Згідно з цими законами основними повноваженнями Директорії УНР в особі її Голови були: «а) затверджує ухвалені Державною Народною Радою закони; б) затверджує ухвалені Радою Народних Міністрів призначення та звільнення, в) затверджує ухвалені Державною Народною Радою умови з іншими державами; г) видає на пропозиції Ради Народних Міністрів акти амністії та помилування; д) репрезентує Українську Народну Республіку перед іншими державами; е) покликає Голову Ради Народних Міністрів та затверджує Членів Ради Народних Міністрів».

До скликання Парламенту УНР законодавча влада мала належати Державній Народній Раді, яка мала обиратися строком на рік з представників населення, політичних, громадських, наукових, професійних і кооперативних організацій. До функцій Державної Народної Ради також належали: оголошення війни й укладення миру, обговорення бюджету та всіх асигнувань, контроль за діяльністю уряду, призначення окремих

парламентських комісій, розгляд і затвердження міжнародних угод тощо.

Статус та функції Ради Народних Міністрів чітко визначеними не були. Як вже підкреслювалося, вона формувалася Директорією. Однак, за діяльність уряду Рада Народних Міністрів мала відповідати перед Державною Народною Радою.

Передбачалося, що за умов неможливості виконання Г оловою Директорії своїх обов’язків влада передавалася Голові Державної Народної Ради, а до її скликання - колегії, що мала складатися з Г олови Ради Народних Міністрів, головуючого у Найвищому суді УНР і представника політичних партій. Ці закони проголошували народний суверенітет, верховенство закону, принцип поділу влад, багатопартійність. Однак, прийняті за кілька днів до краху УНР, зазначені закони не були реалізовані. Наприкінці 1920 р. Директорія УНР вже не контролювала територію України, а свою діяльність продовжила в еміграції.

Захисту прав особи був присвячений Закон від 28 лютого 1919 р. «Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР». Згідно з цим законом громадянин УНР підлягав переслідуванню і позбавленню волі лише за передбачені „належними законами злочинства і тільки чином зазначеним у законі”. Директорією 24 січня 1919 р. було поновлено дію закону УНР про національно-персональну автономію. Але в умовах громадянської війни норми цих законів не могли бути реалізовані.

Наприкінці жовтня 1920 р. було підготовлено проект нової Конституції, за якою в Україні мала встановитись президентсько-парламентська республіка. В основу розбудови держави за цим проектом покладався принцип поділу гілок влад: законодавчої - через Державну раду, виконавчої - через Г олову Держави і Раду міністрів, судову - через незалежні суди.

Відносини у цивільно-правовій сфері регулювалися дореволюційним законодавством (Х том Зводу Законів Російської імперії). Директорією вносились зміни щодо права власності. Так, згідно „наказу №1 Директорії селянам” створювалися описи контрибуцій, взятих поміщиками з селян для повернення їх покривдженим. 15 грудня 1918 р. Директорія своїм розпорядженням оголосила, що „всі дрібні селянські господарства і всі трудові господарства залишаються в користуванні їх власників непорушними, а решта земель переходить в користування безземельних і малоземельних селян”. Законом від 8 січня 1919 р. «Про землю в УНР» було скасовано право приватної власності на землю.

Постановою від 9 грудня 1918 р. Директорія відмінила всі закони і постанови гетьманського уряду в сфері трудового права. Поновлювався восьмигодинний робочий день, відновлювалося право на укладання колективних договорів, проведення страйків, надавалася „уся повнота прав” робітничим фабричним комітетам.

Законодавство Директорії створювалося в режимі «швидкого

реагування». Пріоритети законотворчості визначалися ситуацією в країні, яка була надто ускладненою. Саме цими обставинами пояснюється велика кількість законів, спрямованих на забезпечення виконання військової повинності: „Про призов на військову службу”, „Про прийом у діючу армію УНР добровольців”, „Про поповнення армії і флоту”, „Про мобілізацію старшин і службовців-учителів”, „Про загальний достроковий призов на виконання військової повинності народжених у 1900 році”, „Про мобілізацію службовців державного контролю” та ін. хлібної та інших повинностей, вирішення низки поточних проблем.

На вирішення складної економічної ситуації були спрямовані закони „Про Державну Грошову Одиницю” від 6 січня 1919 р., „Про хлібну повинність з урожаю 1919 року” від 15 серпня 1919 р., „Про надзвичайний одноразовий податок” від 31 травня 1920 р. та ін.

У кримінально-правовій сфері за майже повною відсутністю власних нормативних актів застосовувались норми дореволюційного карного законодавства (Кримінальне уложення 1903 р., Військово-кримінальний статут та ін.).

В умовах воєнного стану кримінально-правові норми були спрямовані проти антидержавних злочинів. Разом з тим, з метою залучення на свій бік народних мас Директорія широко використовувала акти амністії. Нагальною проблемою була протидія єврейським погромам, про що йдеться у багатьох офіційних документах УНР, зокрема в законі від 27 травня 1919 р. та наказі Г оловнокомандування військ УНР від 26 серпня.

Посилились карні репресії проти розкрадачів державної та особистої власності, хабарників та шахраїв. Низка актів спрямовувалась на боротьбу із спекуляцією. За Законом „Про спекуляцію” від 26 січня 1919 р. передбачалась відповідальність за спекуляцію, коли торгівля здійснювалася без відповідного дозволу і перевищувалися встановлені владою ціни. При призначенні покарання враховувався розмір незаконно отриманої вигоди.

З метою протидії пияцтву серед козаків та старшин було прийнято Закон „Про карну відповідальність за продаж або відпуск спиртних напоїв військовим” від 31 липня 1919 р.

Вищою мірою покарання була смертна кара. Серед мір покарання застосовувались строкова або безстрокова каторга, ув’язнення терміном від шести місяців до двох років, грошові штрафи, конфіскація майна, заборона перебувати в деяких місцевостях України тощо.

Умови воєнного стану відбилися на кримінальному процесі. Військово- польові суди розглядали справи без попереднього слідства, вироки оскарженню не підлягали і виконувались негайно.

За такою ж скороченою процедурою діяли й запроваджені з січня 1919 р. надзвичайні військові суди. Їхні вироки не підлягали оскарженню й виконувалися негайно. Засудженим до страти надавалося право протягом шести годин звернутися до Директорії, а в діючій армії - до Головного Отамана з проханням про помилування або пом’якшення кари. З літа 1919 р. внаслідок селянських заворушень Директорія вдавалася до беззаконня і репресій, визначаючи жорстокі покарання не на основі права, а керуючись революційною свідомістю.

Завдання для самостійноїроботи

1. В яких умовах відбувся прихід до влади Директорії УНР? На основі вивчення Декларації Української Директорії від 26 грудня 1918 р. (додається) дайте правову характеристику Директорії як органу верховної влади та розкрийте її політичну платформу. Поясніть, які погляди існували спочатку в Директорії щодо перспектив державного будівництва.

2. З’ясуйте державно-правовий статус Конгресу трудового народу, що відбувся 23-28 січня 1919 року. За яким принципом було скликано цей орган і які рішення він ухвалив? Поясніть, які напрями державного будівництва було викладено в “Універсалі до українського народу” (додається), з яким звернувся Конгрес.

3. Розкрийте підвалини державного устрою Другої УНР за “Законом про форму влади на Україні”. Охарактеризуйте склад, повноваження та порядок діяльності уряду Директорії - Ради Народних Міністрів. З’ясуйте, які постійні комісії утворювалися для виконання функцій центрального управління. Складіть схему центральних органів влади й управління Директорії.

4. Ознайомтесь зі змістом Універсалу Директорії від 22 січня 1919

року, що міститься у матеріалах доданих до теми, та розкрийте історичне значення рішення про об”єднання “Західної

Української Народньої Республіки з Наддніпрянською Народньою Республікою - в одноцільну, суверенну Народну Республіку”.

5. Поясніть, які зміни відбулися у складі та характері діяльності

Директорії з ускладненням воєнно-політичної ситуації.

Проаналізуйте Закони “Про тимчасове верховне правління та порядок законодавства в Український Народній Республіці” та “Про Державну Раду Української Народної Республіки”, ухвалені 12 листопада 1920 року (додаються) та визначте основну тенденцію зміни державного устрою останнього періоду Другої УНР.

6. Охарактеризуйте місцеве управління після провалу експериментів з “трудовими радами” та за Інструкцією МВС від 24 червня 1919 р. ”Про тимчасову організацію влади на місцях”.

7. Розкрийте спроби Директорії після повалення Гетьманату відновити судові установи, що існували за Центральної Ради. З’ясуйте, чим пояснюється створення та поширення Директорією надзвичайних судів. Охарактеризуйте склад, призначення, компетенцію та порядок судочинства військово-польових судів та надзвичайних військових судів. Які міри покарання вони застосовували? Який існував порядок виконання їхніх вироків?

8. З’ясуйте ставлення Директорії до попереднього та “паралельного” (радянського) законодавства. Зокрема поясніть, чому, на вашу думку, Директорія не поновила дію низки законів Першої УНР, у тому числі й Конституції УНР.

9. Розкрийте намагання впорядкувати законодавчу діяльність, що простежуються в Законі від 14 лютого 1919 р. “Про порядок внесення і затвердження законів в Український республіці”.

ІО.Охарактеризуйте законодавство, що діяло у сфері державноправового регулювання. Поясніть, чому норми цих законів не були реалізовані. Дайте загальну характеристику підготовленої наприкінці жовтня 1920 року проекту нової Конституції. З’ясуйте, які принципи були покладені в її основу. Якою державою мала стати Україна за цією Конституцією?

11. Поясніть, які акти використовувалися у якості основних джерел цивільного права. Які зміни вносилися Директорією в цивільно- правову сферу, передусім, щодо право власності, зокрема, на землю? Розкрийте основні положення Закону від 8 січня 1919 р. “Про землю в УНР”.

12. Якими обставинами, на вашу думку, пояснюється велика кількість законів, спрямованих на забезпечення виконання

військової, хлібної та інших повинностей, вирішення низки поточних проблем?

ІЗ.З’ясуйте, які акти використовувалися у якості основних джерел кримінального права. Охарактеризуйте основні види злочинів. Поясніть, що спричинило посилення кримінальної репресії та ужорсточення покарань.