Глава I. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ

В общенаучном и философском толковании понятие «форма» органически связано с категорией «содержание». Это обусловлено тем, что все явления окружающего нас мира имеют определенную форму и содержание, которые взаимосвязаны, взаимодействуют и определяют внешневоспринимаемые образы соответствующих явлений (процессов).

В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант внешнего выражения (объективирования) содержания, что применительно к проблеме реализации государственной исполнительной власти означает внешне выраженное действие этой власти, т.е. реальное проявление ее специфических качеств. Это реальное проявление выражается в волеизъявлениях органов государственной исполнительной власти, в их функциях, в методах решения поставленных перед ними задач и во всех иных действиях, которые направлены на реализацию исполнительной власти. В своей совокупности эти действия дают представление не только о социальном предназначении государственной исполнительной власти, но и о том, как практически реализуется это предназначение, что эта власть и ее отдельные звенья фактически делают ради осуществления возложенных на них государственных задач. При этом содержание фактической деятельности государственной исполнительной власти поддается достаточно отчетливому внешнему восприятию именно благодаря тому, что оно выражается во вне в определенных реально воспринимаемых формах (например, в разработке проектов управлен

134

135

ческих решений, принятии правового акта, осуществлении контроля за деятельностью подвластного объекта и т.д.).

Иными словами, содержание государственной исполнительной власти — это совокупность ее элементов, связей, процессов и отношений, которые определяют ее социальную природу и предназначение, а форма есть способ внешнего проявления (объективирования) этих элементов, связей, процессов и отношений.

В реальной деятельности органы исполнительной власти совершают действия, имеющие разные формы и назначение.

Если субъект исполнительной власти реализует функции непосредственно управляющего, правоохранительного или правообеспечительного воздействия, то его действия направлены во вне и получают свое выражение «за пределами» аппарата данного органа, т.е. в его взаимодействии с подчиненными или подвластными объектами (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными организациями, гражданами и т.п.). Если же орган исполнительной власти совершает действия, направленные на обеспечение согласованного взаимодействия своих внутренних структурных элементов с целью поддержания своей собственной жизнедеятельности, то эти действия являются внутриаппаратными, не выражающими социальное назначение данного органа.

Как и внешние действия, совершаемые «за пределами» аппарата соответствующего органа государственной исполнительной власти, внутриаппаратные организационные действия являются жизненно важными. Они поддерживают данный орган в рабочем состоянии, поскольку совершаются повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы этого органа путем налаживания взаимодействия и сотрудничества всех его структурных подразделений и их административного персонала. Подобно направленным во вне, на организацию деятельности подчиненных или подвластных объектов, внутриаппаратные действия также имеют определенную форму, которая нередко совпадает с формами внешней деятельности соответствующего органа (например, проведение совещания с работниками данного органа, выдача распоряжений по организации их работы, инструктаж и т.п.).

Вместе с тем, решающее значение имеют форма и содержание именно внешне выраженных действий органов го

136

сударственной исполнительной власти, которые совершаются «за пределами» их аппарата, поскольку именно в них реализуются социальное назначение этих органов, те задачи и цели, ради которых, собственно, эти органы были сформированы. Иными словами, в процессе совершения внешних (за пределами аппарата соответствующих органов) организационных, юридическивластных действий получает реализацию сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами, т.е.

осуществляются задачи и функции исполнительной власти как особого вида государственной деятельности. Исходя из изложенного, можно сделать заключение о том, что под формой реализации исполнительной власти следует понимать внешне выраженное волевое властное действие органа государственной исполнительной власти (его должностного лица), осуществленное в рамках компетенции данного органа (должностного лица) и направленное на реализацию задач и функций исполнительной власти как особого вида государственной деятельности.

В зависимости от целевой направленности, содержания и последствий внешне выраженных действий органов государственной исполнительной власти формы их внешнего выражения (объективирования) могут быть самыми разнообразными. Их выбор в конкретной практической деятельности исполнительных органов зависит от многих обстоятельств, которые находятся в состоянии постоянного изменения. Причем, на выбор той или иной формы реализации исполнительной власти оказывают влияния самые различные факторы, такие, в частности, как характер компетенции соответствующего органа (должностного лица); особенности объекта организационновластного воздействия; конкретные цели совершаемых властных действий; содержание вопросов, решаемых в процессе управленческой, правообеспечительной или правоохранительной деятельности, характер последствий, вызываемых действиями исполнительных органов и др. Иными словами, практическая реализация государственной исполнительной власти характеризуется богатым разнообразием используемых форм внешнего выражения ее функций, которые различаются как особенностями своего правового оформления, так и ролью в обеспечении управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности. Это обстоятельство обусловливает актуальность проблемы классификации форм

137

реализации исполнительной власти и обеспечения их юридической регламентации.

В настоящее время наиболее распространенными критериями классификации форм государственной исполнительной власти являются:

— вопервых, юридическая значимость последствий применения тех или иных форм;

— вовторых, степень правовой регламентации их практического применения.

В соответствии с первым критерием различаются:

а) правовые формы реализации государственной исполнительной власти; и

б) неправовые формы реализации этой власти.

К правовым нормам реализации государственной исполнительной власти относятся такие формы, использование которых влечет отчетливо выраженные правовые последствия в виде издания определенных правовых актов либо совершения иных юридически значимых действий.

При этом издание правовых актов, как форма реализации государственной исполнительной власти, вызывает юридические последствия непосредственно, поскольку связано с реализацией правоустановительных правоприменительных и правоохранительных функций исполнительной власти. Эта форма с точки зрения существа правовых последствий ее применения является наиболее важной, так как весь процесс реализации государственной исполнительной власти во всем многообразии его элементов и стадий получает свое целенаправленное осуществление благодаря использованию правовых актов. Ни один процесс государственноуправленческой, правоохранительной или правообеспечителъной деятельности невозможно представить без соответствующего регулирования и координации на основе издания и применения соответствующих правовых актов, которые определяют организационные формы, методы, правила и приемы реализации государственной исполнительной власти.1

Вместе с тем несмотря на исключительную важность и значимость рассматриваемых форм реализации государственной исполнительной власти нельзя все действия органов исполнительной власти сводить только к изданию пра

вовых актов. На самом деле во многих случаях эти органы (и их должностные лица) помимо издания правовых актов совершают много иных действий юридического характера. Так, они могут, например, разрешать гражданам, общественным организациям и другим участникам административноправовых отношений совершение определенных действий в сфере реализации государственной исполнительной власти; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию создаваемых организаций (предприятий), выдавать официальные документы, удостоверяющие право занятия определенным видом деятельности, и т.д.

Значительную группу правовых форм реализации исполнительной власти составляют также организационные действия, совершаемые представителями так называемого оперативного персонала соответствующих государственных органов, т.е. специалистами, ответственными исполнителями, функционерами и т.п.

Эти работники государственного аппарата занимают в нем должности, которые связаны с правом совершения юридически значимых действий, не облекаемых в форму правовых актов управления, но способных порождать (в совокупности с этими актами) определенные правовые последствия.

Чаще всего эти действия замыкаются в рамках аппарата соответствующего государственного органа, хотя в некоторых случаях представители оперативного персонала могут наделяться также правом совершения определенных внешневластных действий (например, действия главного бухгалтера, руководителя специализированного управления министерства и т.п.)

По своей юридической природе организационные действия носят сугубо функциональный характер, поскольку направлены непосредственно на обеспечение функций соответствующего органа государственной исполнительной власти. Как правило, они либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.1

1 Васильев А.С. Подготовка и принятие управленческих решений: организационноправовые проблемы.— Одесса: АО «Бахва», 1997.—С. 34.

1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.— М.: «Зерцало»; «Теис», 1996.—С. 224.

139

138

Однако главное заключается в том, что все подобные действия имеют определенный правовой характер. Их юридическая значимость, как и правовой характер их последствий, очевидны, хотя свое юридическое выражение они получают не прямо, а опосредование, на основе издания соответствующих правовых актов (распоряжений о выдаче водительских прав, решений о регистрации предприятия или фирмы, требований бухгалтера о предоставлении финансового отчета и т.п.). Иными словами, к числу правовых форм реализации государственной исполнительной власти относятся как издание правовых актов, так и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Важно только подчеркнуть, что конкретная форма реализации исполнительной власти может быть отнесена к числу правовых лишь в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом этой власти, отчетливо проявляется характерное для данного вида государственной деятельности юридическивластное волеизъявление.

В этом суть правовых форм реализации государственной исполнительной власти.

Иные действия, которые связаны с процессом реализации государственной исполнительной власти, но не являются элементами этого процесса (например, организационнотехнические, аналитические, обеспечительные и т.п.), относятся к неправовым формам деятельности исполнительных органов. Эти формы используются органами исполнительной власти повседневно в различных вариантах для обеспечения делопроизводства, транспортного обслуживания, организации использования оргтехники, обеспечения охраны и т.п. Они не выражают функций реализации государственной исполнительной власти, а носят сугубо вспомогательный (обеспечительный) характер. Содержание этих форм составляют разнообразные организационнотехнические действия и материальнотехнические операции, которые совершаются не должностными лицами, являющимися носителями государственновластных полномочий, а рядовыми служащими, относящимися к обслуживающему персоналу. В этих формах вообще не могут воплощаться какиелибо властные действия, вследствие чего они не могут рассматриваться как формы реализации государственной исполнительной власти.

Иными словами, выяснение правовой природы различных форм реализации государственной исполнительной власти приводит к выводу о том, что внешневластные действия органов исполнительной власти, т.е. собственно реализация исполнительной власти возможны только в правовых формах (а именно, в форме издания актов управления либо совершения иных юридически значимых действий).

Что же касается внутриаппаратной организационной деятельности, которая выражается в различных юридически значимых и чисто технических, обеспечительных действиях, то она может быть выражена как в правовых (распоряжение или указание руководителя, выдача соответствующих заданий подчиненным), так и неправовых формах (организация охраны, делопроизводство, экспедирование и т.п.).

Классификация форм реализации государственной исполнительной власти в зависимости от юридической значимости последствий их применения дополняется классификацией по степени правовой регламентации самого процесса их применения. По этому критерию могут быть выделены такие формы, как:

— установление норм права (правотворчество);

— применение норм права ( правоприменительная деятельность);

— осуществление иных юридически значимых (внешневластных и внутриорганизационных) действий;

— заключение административных договоров;

— совершение материальнотехнических действий и операций.

Основным назначением правоустановительной (нормотворческой) деятельности органов государственной исполнительной власти является исполнение законов и иных правовых актов, для реализации которых необходимы дополнительные предписания нормативного характера. Такие дополнительные предписания используются для детализации и конкретизации законов и иных государственновластных актов применительно к особенностям сложившейся управленческой ситуации или иным социальноэкономическим условиям.

В правотворчестве выражаются законодательно закрепленные за органами государственной исполнительной власти полномочия по изданию подзаконных юридических актов нормативного содержания, т.е. полномочия по самостоя

140

141

тельному (на основе и во исполнение законов) нормотворчеству. Тем самым исполнительная деятельность органов государственной исполнительной власти приобретает регулятивный характер. Она выполняет функции нормирования поведения подчиненных либо подвластных объектов, что позволяет ей активно и оперативно (с учетом места и времени) воздействовать на подведомственные сферы общественной жизни, эффективно проводить в жизнь общие требования законодательства. Примерами нормотворческой (правоустановительной) деятельности органов государственной исполнительной власти могут быть, в частности, постановления Кабинета Министров Украины (например, Постановление КМ от 12 октября 1992 г. № 576 об утверждении «Положения о разрешительной системе», которым закреплены нормы, регулирующие порядок изготовления, приобретения, хранения, учета, охраны и транспортирования огнестрельного оружия, боеприпасов, радиоактивных, наркотических и отравляющих веществ); Положения о конкретных министерствах, ведомствах, государственных комитетах, в которых содержатся нормы, регулирующие деятельность этих министерств (ведомств) в различных сферах общественной жизни (например, Положение о Министерстве иностранных дел Украины, утвержденное Постановлением КМ от 5 февраля 1993 г.); решения государственных администраций (например, решения, предусматривающие административную ответственность за их нарушение) и др.

В отличие от правотворческой (нормоустановительной) деятельности органов государственной исполнительной власти их правоприменителъная деятельность направлена не на установление новых правил поведения (норм права), а на применение существующих правовых норм к конкретным ситуациям, которые возникают в процессе реализации функций исполнительной власти.

Правоприменительная деятельность осуществляется на основе административного распорядительства, выражающегося в издании и применении индивидуальных актов управления (приказов, распоряжений, указаний и т.п.), с помощью которых законы и другие правовые акты нормативного характера приспосабливаются к конкретным условиям реальной общественной жизни. По существу, индивидуальные акты содержат точно определенные и персонифицированные

142

юридическивластные предписания, которые выступают в качестве юридических фактов, лежащих в основе возникновения, изменения и прекращения конкретных административноправовых отношений.

Не менее важной формой реализации государственной исполнительной власти является и осуществление иных (не связанных с изданием актов) внешневластных юридически значимых действий (в частности, организационновластных, возникающих в процессе выдачи определенных официальных разрешений, совершения государственных регистрационных действий, оформления правоустанавливающих документов и т.п.). Осуществление организационновластных действий является средством внутренней и внешней организации повседневной деятельности управленческих и правоохранительных органов государственной исполнительной власти. Такие действия играют важную роль прежде всего в обеспечении внутриаппаратной организационной деятельности, направленной на повышение эффективности работы соответствующих органов и звеньев государственного аппарата. Однако, достаточно широко они используются также и в процессе внешневластной организационной деятельности конкретных управленческих и правоохранительных органов, в частности, в процессе проведения совещаний, конференций, инструктирования, осуществления контрольных проверок, разработки и внедрения новых технологий управления и т.п.

Своеобразной формой реализации государственной исполнительной власти является также заключение административных договоров.

Административный договор — это определенное нормами административного права соглашение двух или более сторон, одна из которых является носителем государственновластных полномочий по отношению к другим участникам (сторонам) соглашения.

Такие соглашения в совокупности с индивидуальным актом властвующего субъекта (стороны договора) направлены на установление, изменение или прекращение конкретных административноправовых отношений. Они предшествуют собственно юридическивластной форме реализации государственной исполнительной власти, хотя сами по себе таковыми не являюется. Иными словами, административный договор — это специфическое вспомогательное

143

средство реализации государственной исполнительной власти, которое имеет достаточно явно выраженный административноправовой характер, проявляющийся в том, что:

а) административный договор возникает в сфере реализации государственной исполнительной власти в связи и по поводу реализации государственным органом предоставленных ему исполнительнораспорядительных полномочий;

б) основанием возникновения договора является властноволевое, императивное предписание;

в) наконец, цель договора выражается в его направленности на конкретизацию соответствующих административноправовых норм либо актов правоприменительной деятельности органов государственной исполнительной власти, в связи с чем он обладает ярко выраженным организующим характером.

Указанные особенности административного договора обусловливают особое к нему внимание.

В условиях постепенного перехода к рыночным отношениям и развития демократических принципов организации и деятельности государственного аппарата проблема использования административных договоров в процессе реализации государственной исполнительной власти становится все более актуальной. Вопервых, это обусловлено тем, что в отличие от гражданскоправовых договоров, возникающих на основе свободного волеизъявления сторон, административные договоры возникают по воле государства, реализуемой соответствующими органами государственной исполнительной власти, что позволяет исполнительным органам непосредственно влиять на содержание и целевую направленность таких договоров, дает им возможность использовать эти договоры как средство проведения в жизнь политики и интересов государства.

Вовторых, административные договоры выполняют важную вспомогательную роль в процессе обеспечения эффективности реализации государственной исполнительной власти, поскольку выступают в качестве своеобразного механизма согласования интересов всех участвующих в договоре сторон, что способствует добровольному исполнению его условий.

Наконец, втретьих, административный договор оказывает серьезное организующее действие на определенные

144

процессы реализации государственной исполнительной власти, так как является специфической формой реализации этой власти, возникающей на основе волевого предписания уполномоченных государственных исполнительных органов и является одним из факторов конкретизации норм административного права либо актов правоприменительной деятельности этих органов.

Иными словами, административные договоры, несмотря на их вспомогательную роль, имеют чрезвычайно важное значение в развитии демократических механизмов реализации государственной исполнительной власти и повышении эффективности деятельности конкретных органов и звеньев государственного аппарата.

Совершенно иную вспомогательную роль играют материальнотехнические операции. Их назначение заключается в обеспечении материальных и организационнотехнических условий профессиональной деятельности служебного аппарата соответствующих органов государственной исполнительной ьласти. С их помощью обслуживается реальный процесс управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности, хотя непосредственно в них не выражаются никакие элементы этой деятельности.

К материальнотехническим операциям относятся действия по подготовке информации для издания актов управления; составление справок и отчетов; оформление документов и т.п. Такого рода действия все в большей степени подвергаются механизации и автоматизации (внедрение средств организационной техники, компьютеризация, применение новейших методов сбора и обработки информации и т.п.). В реальной практике управления они играют важную роль, поскольку от профессионального уровня и качества их выполнения во многом зависит эффективность реализации государственной исполнительной власти в области управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности соответствующих государственных органов.

<< | >>

↑

Источник: Васильев Л.С.. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. 2002

Еще по теме Глава I. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙВЛАСТИ:

- Административное право зарубежных стран - Административное право Р. Беларусь - Административное право Р. Казахстан - Административное право России - Адміністративне право України -