Глава II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ИХ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1 Алехин А.Л., Кармелицкий А.А., Козлов Ю.М.

27

чительных функций. С учетом этого в системе административноправовых норм можно выделить нормы, регулирующие управленческие и правообеспечительные общественные отношения и образующие в своей совокупности управленческое право, и нормы, которые регулируют правоохранительные отношения, образующие так называемое «полицейское право». При этом, управленческое и полицейское право тесно взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, поскольку регулируют общественные отношения, которые складываются в реально взаимосвязанных сферах общественной жизни. Без обеспечения надлежащего публичного общественного порядка невозможно эффективное осуществление задач и функций государственного управления.

Вместе с тем особенностью управленческого права является то, что его нормы регулируют отношения, в которых (в отличие от полицейских отношений) одной из сторон всегда выступает орган государственного управления или его представитель (должностное лицо), в организационном подчинении которых находятся определенные объекты управления (предприятия, учреждения, организации, их структурные подразделения, звенья и т.п.), либо они выступают в качестве инстанции, на которую закон возлагает односторонне властное решение вопросов обеспечения прав и законных интересов граждан (их организаций).

вопервых, административноправовые нормы обеспечивают организацию и функционирование всей системы государственной исполнительной власти, включая органы государственного управления, правоохранительные органы и органы, осуществляющие контрольнонадзорные функции;

1 Бельский К.С. Феноменология административного права.— Смоленск, 1995.— С. 75.

28

вовторых, административноправовые нормы определяют границы должного и возможного поведения в сфере действия органов государственной исполнительной власти и служат интересам установления и поддержания прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, которые возникают в процессе функционирования этих органов;

втретьих, административноправовые нормы в отличие от норм многих других отраслей права, достаточно часто устанавливаются в процессе непосредственной реализации функций органов государственной исполнительной власти самими же этими органами;

вчетвертых, административноправовые нормы во многих случаях используются как средство регулирования общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (в частности, финансовых, трудовых, земельных и других) и обеспечивают административноправовую защиту этих отношений (посредством применения административного принуждения и института административной ответственности);

наконец, впятых, административноправовые нормы в отличие от норм других отраслей права имеют свои собственные средства защиты регулируемых ими общественных отношений, которые используются органами государственной исполнительной власти в особом внесудебном процессуальном порядке.

Таким образом, анализ реальных проявлений реализации административноправовых норм показывает, что они имеют определенные специфические особенности, которые должны быть учтены при характеристике их роли и функционального назначения в процессе осуществления задач и функций органов государственной исполнительной власти.

Прежде всего заслуживает внимания 'вопрос о соотношении правоприменительной (правоисполнительной) и нормотворческой (правоустановительной) деятельности указанных органов, которая осуществляется ими в процессе реализации задач и функций государственной исполнительной власти.

29

меняются этими органами для достижения соответствующих целей. Поэтому, раскрывая содержание и целевую направленность функций государственной исполнительной власти, можно получить целостное и достаточно четкое представление о роли административноправовых норм, которые используются в качестве средства организации и обеспечения условий для развития общественных отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти.

Основным назначением органов государственной исполнительной власти является исполнение (проведение в жизнь) требований законов и основанных на них подзаконных правовых актов. Эта задача осуществляется путем возложения на указанные органы обязанности по непосредственному государственному руководству хозяйственным, социальнокультурным и административнополитическим строительством на основе принятия ими соответствующих управленческих решений, облекаемых в форму актов государственного управления, и обеспечения исполнения этих решений с помощью осуществления контроля за проведением их требований в жизнь. Практически исполнение требований законов, принимаемых органами государственной законодательной власти, не может быть реализовано иначе как через аппарат подконтрольных и подотчетных им органов государственной исполнительной власти, которые имеют определенную материальную базу в виде подчиненных либо подведомственных им предприятий, учреждений и организаций. При этом требования законов реализуются органами государственной исполнительной власти в различных вариантах. Эти органы могут осуществлять широкий круг юридически властных полномочий, которые отнесены к их компетенции законом, или изданными на его основе иными нормативными актами (например, Указами Президента, постановлениями Кабинета Министров и т.п.).

Под законность реализации государственной исполнительной власти имеет важнейшее, принципиальное значение в силу того, что в процессе исполнительной и распо' рядительной деятельности различных органов государственной исполнительной власти (органов государственного

управления, правоохранительных органов, органов, осуществляющих контрольнонадзорные функции) в первую очередь должны исполняться прямые веления закона. Их главная задача заключается в осуществлении творческой организационной, целенаправленной деятельности, содержание которой определяется объектом управления и способом воздействия на него.

Так, организация государственного руководства экономикой и социальнокультурным строительством обусловливает необходимость закрепления в нормах административного права регулятивноуправленческих функций органов государственной исполнительной власти, выражающихся в прогнозировании, планировании, регулировании, координации и контроле, осуществляемых в области организации производства, народного образования, науки, социального обеспечения, культуры и т.д.

Организация охраны общественного порядка требует осуществления административного надзора, контроля, реализации правообеспечительной функции соответствующими правоохранительными органами, а также применения ими в необходимых случаях мер административного принуждения.

Актуализация проблемы защиты законных интересов, прав и свобод граждан, которая выделяется в Конституции Украины в качестве самостоятельной задачи государственных органов (ст.ст. 3, 2124, 55) ставит на повестку дня вопрос о выделении еще одного направления деятельности органов государственной исполнительной власти — а именно, деятельности по обеспечению защиты прав и свобод граждан в различных сферах общественной жизни.

Иными словами, общие нормы, сформулированные в законе, должны исполняться и применяться органами госу

\ Дарственной исполнительной власти в связи с конкретными обстоятельствами и с учетом места и времени их реализации.

; содержание этих юридически властных действий органов

\ государственной исполнительной власти.

30

31

Вместе с тем в процессе осуществления требований закона и реализации возложенных функций соответствующие органы государственной исполнительной власти в ряде случаев могут самостоятельно разрабатывать и устанавливать юридически обязательные (иногда общеобязательные) правила поведения. С этой целью за соответствующими органами государственной исполнительной власти действующим законодательством закрепляются полномочия по установлению правовых норм, т.е. по осуществлению ими нормотворческой (правоустановительной функции). Иногда эти органы самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, которые вообще не регламентированы законом (например, в случае принятия экстренных мер по организации борьбы с эпидемиями, стихийными бедствиями и т.п.). Это значит, что для административноправовых норм характерно юридическое опосредование такой деятельности, в процессе которой не только используются законы, но и осуществляется конкретизация и детализация их требований применительно к конкретным обстоятельствам места и времени. Налицо, следовательно, специфические особенности административноправовых норм, которые несут в своем содержании двойную «нагрузку»: правоустановительную (обусловленную нормотворческой деятельностью органов государственной исполнительной власти) и правоприменительную (связанную с непосредственным и прямым исполнением ими требований закона). Между этими функциями административноправовых норм существует теснейшая взаимосвязь, в рамках которой реализуются закономерности административноправового регулирования общественных отношений.

32

таты административного нормотворчества, осуществляемого в процессе реализации этими органами предоставленной им компетенции.

Вместе с тем далеко не вся совокупность действующих административноправовых норм исчерпывается теми нормами, которые устанавливаются органами государственной исполнительной власти. Значительная часть этих норм содержится в текущих законах. Практически в каждом законе, посвященном организации государственного управления, охране общественного порядка или защите прав и законных интересов граждан, содержатся нормы административного права. С помощью этих норм определяются основные принципы и решаются задачи формирования и функционирования механизма государственной исполнительной власти (создаются соответствующие органы государственной исполнительной власти, закрепляются их функции и полномочия, определяется конституционный статус граждан и субъектов исполнительной власти как участников управленческих отношений и т.д.). При этом существует определенная иерархия административноправовых норм, в силу которой наполненные аналогичным юридическим содержанием эти нормы не равнозначны по своей юридической силе. Если нормы, содержащиеся в Конституции и текущих законах, определяют основные направления и параметры государственной исполнительнораспорядительной деятельности соответствующих органов исполнительной власти и возникающих при этом общественных отношений, то административноправовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, являются вторичными, производными. Они возникают на основе подзаконной исполнительнораспорядительной деятельности органов государственной исполнительной власти, которые в процессе осуществления возложенных на них задач и реализации предоставленных им полномочий издают правовые нормативные акты управления, содержащие административноправовые нормы. Отсюда подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административноправовых норм.

Подзаконный характер административноправовых норм, формулируемых непосредственно органами государственной исполнительной власти, определяет как юридическую силу, так и функциональное назначение этих норм,

33

которые выражаются в обеспечении действенности конституционных и иных законодательных юридических предписаний. Поскольку многие нормы законов не имеют прямого действия и представляют собой наиболее общие правила поведения, абстрагирующиеся от конкретных обстоятельств и условий их применения, постольку нормы, формулируемые органами, государственной исполнительной власти, служат одним из важнейших юридических средств, с помощью которого конституционным нормам и нормам закона придается характер реального работающих правовых установлений. Иначе говоря, создаваемые на основе и во исполнение Конституции и текущих законов административноправовые нормы, содержащиеся в актах органов государственной исполнительной власти, несут основную нагрузку по непосредственному проведению в жизнь требований законов в различных сферах деятельности указанных органов, включая экономику, социальнокультурное и административнополитическое строительство.

Таким образом, специфика государственной деятельности, в которой используются административноправовые нормы, своеобразие регулируемых ими общественных отношений, а также место этих норм в иерархической системе существующих правовых установлений определяют как содержание, так и функциональное назначение и роль административноправовых норм в осуществлении одного из важнейших видов государственной деятельности — практического функционирования механизма государственной исполнительной власти.