§ 1. Система административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в условиях использования информационных технологий

Изучая процесс совершенствования административно-правового регу- лирования деятельности органов исполнительной власти в условиях исполь- зования информационных технологий, мы пришли к выводу о том, что этот процесс является одним из стратегических направлений повышения эффек- тивности работы исполнительной власти на всех уровнях управления: феде- ральном, субъектов Федерации и муниципальном.

В то же время понятие «система» применяется в различных аспектах, используется почти во всех областях человеческой деятельности. В реально- сти понятие «система» употребляется практически бесконтрольно и значи- тельно опережает теоретические изыскания существа этого термина. Понятие

«система» можно выразить только в совокупности всех основных системных принципов. Во-первых, объединение элементов в систему создает качествен- но новое образование, свойства которого категорически не сводимы к свой- ствам суммы составляющих ее элементов и наоборот: из суммы свойств эле- ментов, составляющих систему, невозможно вывести ее свойства. Во-вторых, элемент зависит от его места внутри структуры системы, что позволяет опи-

сать систему на основе установления ее структуры, или через описание сети взаимосвязей и отношений внутри нее. В-третьих, в любой системе форми- руются и проявляются присущие ей свойства при активном взаимодействии с окружающей средой, которые, в свою очередь, являются ведущим и актив- ным компонентов взаимодействия. В-четвертых, каждая составная часть си- стемы может исследоваться в качестве отдельной системы, а изучаемая си- стема – как один из компонентов более широкой системы.

И.А. Кубасовой была предложена типовая структурно-функциональная

модель информационного обеспечения государственного управления на осно- ве создания единой для государственных органов представительной, исполни- тельной и судебной властей административной области — региональной элек- тронной управленческо-информационной сети. В ее состав включены:

координационно-аналитический центр государственных органов пред- ставительной, исполнительной и судебной властей регионального уровня;

информационно-аналитические центры муниципальных органов;

информационно-социологические группы территориальных органов общественного самоуправления;

информационные службы организаций и предприятий различных форм собственности, информационные центры региональных, муниципальных и территориальных отраслевых и межотраслевых управлений и ведомств;

юридические информационные центры государственного управления, факультеты, кафедры, лаборатории научных и высших учебных заведений как методологическая и экспертная база управленческо-информационной сети;

информационная инфраструктура государственного управления, состо- ящая из государственных информационно-коммуникационных каналов пря-

_{мой и обратной связи; системы информирования населения о принимаемых}

¹ Подробнее о понятии системы см., например: Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 188–198.

управленческих решениях; системы управленческого, правового и других видов консультирования; социологической системы, отслеживающей обще- ственную реакцию на управляющие воздействия;

информационно-издательские структуры и средства массовой инфор- мации.

Анализируя типовую модель информационного обеспечения государ- ственного управления в субъекте федерации, И.А. Кубасова отмечает важное теоретическое и практическое значение взаимосвязей между принципами и структурой государственного управления, с одной стороны, и принципами системно организованного управленческо-информационного процесса, с дру- гой, поскольку последний не только входит в сферу государственного управ- ления и в силу этого обладает его определенными свойствами, но и реализует в собственном содержании и предложенной организационной структуре его

характерные черты и закономерности¹.

Создание, внедрение, использование и развитие возможностей автома- тизированных систем информационного обеспечения требует участия в этих процессах как собственно специалистов в области совершенствования госу- дарственного управления на базе применения информатики и телекоммуни- каций, так и конечных пользователей этих систем практически всех отраслей народного хозяйства, непосредственно формирующих информационные по- требности. Необходимо отметить, что вся эта работа осуществляется поэтап- но, как «снизу вверх», так и «сверху вниз».

Объективности ради следует отметить, что нынешние достижения ис- следований и разработок в этой области в значительной мере базируются на многолетнем отечественном опыте.

Работы по информационному обеспечению органов государственной власти ведутся как федеральными структурами, так и субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Разработан ряд законодательных и

¹ См.: Кубасова И.А. Информационное обеспечение государственного управления (правовое регулирование и организационное моделирование в регионе): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 9–13.

других нормативных актов, практически регулирующих отношения в инфор- мационной сфере общества.

Следует отметить, что существует ряд факторов, осложняющих по- строение системы административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в условиях использования информационных технологий. Один из основных дестабилизирующих факторов в сфере ин- формационного обеспечения органов исполнительной власти – это слишком активно изменяющаяся структура органов исполнительной власти. Кроме то- го, осложняет формирование административно-правовой основы информати- зации разрыв между системой государственных исполнительных органов и системами муниципальных исполнительных органов.

Стабильность правового статуса пользователей государственного ин- формационного ресурса обеспечивает более эффективное развитие информа- ционно-коммуникативных инфраструктур в сфере государственного и муни- ципального управления¹.

Практика подтверждает, что наибольший эффект от внедрения госу-

дарственных и муниципальных информационных систем достигался тогда, когда весь комплекс работ находился под особым вниманием первых долж- ностных лиц этих органов, и дело не перепоручалось другим организациям- посредникам.

В целях достижения комплексности, оперативности, полноты и акту- альности информации, обеспечивающей жизнедеятельность субъекта Феде- рации и его властных структур необходимо осуществить внутритерритори- альную интеграцию и оптимизацию информационного ресурса субъекта Фе- дерации независимо от формы собственности.

На современном этапе развития общества, когда совершен переход к рыночным экономическим отношениям, а административно-командная си- стема хозяйствования практически искоренена, субъекты РФ получили

¹ См.: Бачило И.Л. Информационное обеспечение государственного регулирования в области экономики. Правовые проблемы // Информационное общество. 1999. № 2 . С. 19–25.

большие возможности самостоятельного формирования и реализации про- грамм своего социально-экономического развития. При этом передача прав и возможностей в субъекты Федерации сопровождается передачей ответствен- ности и многочисленных рисков¹.

Следует отметить, что государство представляет собой сложную си-

стему организационного типа, которая может рассматриваться и анализиро- ваться с разных сторон: формы правления, политического режима, структуры государства. В свою очередь через организационные элементы государства, которые реализуют внешние и внутренние функции государства, осуществ- ляется государственное управление. К государственным организационным структурам относятся в первую очередь исполнительные органы власти.

Повышению эффективности государственного управления всегда уде- лялось первостепенное внимание. Уровень экономического развития госу- дарства в соответствующий исторический период определял направления решения этой проблемы.

Создание организационно-правовых механизмов освоения информаци- онных технологий требует перестройки системы административно-правового регулирования на современной информационной основе.

Административная реформа, которая перманентно реализуется с

2004 г., преследует в качестве одной из основных задач информационную от- крытость власти. Решение этой задачи позволяет не только своевременно информировать граждан и организации о деятельности органов власти, но и обеспечивает общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных органов. Достижение этого результата предполагает приня- тие значительного количества нормативных правовых актов, в число которых

_{должны войти не только Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ}

¹ См.: Абрамович Д.Л. Информационное обеспечение муниципального управления. Сыктывкар, 2007.С. 86.

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных ор- ганов и органов местного самоуправления»¹, но и федеральный закон

«О служебной тайне». Кроме того, необходимо создание открытого и до- ступного информационного ресурса государственных органов исполнитель- ной власти и обеспечение их постоянного мониторинга с точки зрения их полноты и транспарентности.

Следует подчеркнуть, что для создания сбалансированной системы ад- министративно-правового регулирования предоставления информации о дея- тельности органов государственной и муниципальной властей необходимо принятие обоих законов. Так, первый закрепляет механизм предоставления открытой и обязательной к публикации информации о деятельности органов исполнительной власти на основе принципа доступности информации. Вто- рой закон предназначен для установления процедуры ограничения доступа к конфиденциальной информации, конкретного перечня сведений, которые не могут быть отнесены к конфиденциальной информации, процедуры органи- зации деятельности в государственном или муниципальном органе с конфи- денциальной информацией и порядка рассекречивания конфиденциальной

информации².

В целях создания системы административно-правового регулирования предоставления информации о деятельности исполнительных органов власти требуется не только обеспечить открытость и доступность их информацион- ного ресурса, но и определить один из федеральных органов исполнительной власти в качестве ответственного за организацию мониторинга открытости

_{исполнительных органов}³_.

¹ _{См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.}

² На необходимость урегулирования статуса служебной информации и порядка ис- пользования в органах государственной власти информации частного сектора и с ограни- ченным доступом И. Л. Бачило указывала еще в 2000 г., однако проблема до сих пор не решена (см.: Бачило И.Л. Информационные технологии и система органов государствен- ной власти. Нормативное регулирование // Информационное общество. 2000. Вып. 1. С. 47–52).

³ См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал рос-

сийского права. 2005. № 4.

Еще одной проблемой в ходе осуществления административной ре- формы является не соответствующая сегодняшним потребностям система статистического учета, которая не позволяет оценить эффективность работы государственных и муниципальных исполнительных органов.

Существующие системы статистического учета не дают представления о качестве и результативности деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов. В связи с этим необходимо создать эффективную си- стему мониторинга результатов деятельности государственных и муниципаль- ных исполнительных органов, которая должна также включать в себя систему мониторинга результативности мероприятий административной реформы.

Цель создания системы мониторинга результатов деятельности госу- дарственных и муниципальных исполнительных органов заключается в осу- ществлении постоянного мониторинга деятельности государственных и му- ниципальных исполнительных органов, который, в свою очередь, является одним из методов государственного управления «по результату». Для дости- жения данной цели необходимо решить следующие задачи:

организовать текущий мониторинг, обеспечивающий целенаправлен- ный сбор информации, достоверное представление о текущем состоянии реа- лизуемых проектов (программ);

обеспечить возможность количественной оценки на основе промежу- точных и конечных результатов. При этом сбор данных должен осуществ- ляться также в рамках систем управления программами и проектами;

разработать и внедрить процедуры, обеспечивающие проверку насколько полная, достоверная и объективная информация, предоставляется исполнителями проектов;

организовать оперативный анализ поступающей информации, чтобы своевременно обнаружить отклонения от запланированных результатов и выявить примеры лучшей практики;

оценить результаты анализа вероятности недостижения запланирован- ных конечных результатов деятельности органа исполнительной власти (ис-

полнительного органа местного самоуправления) и возможности выработки соответствующих корректирующих мер.

Кроме того, необходимо создание самостоятельной системы монито- ринга коррупционной деятельности, который определит наиболее важные направления антикоррупционных программ, позволит оценить их эффектив- ность и своевременно их скорректировать. Для решения задачи мониторинга коррупционной деятельности необходимо:

изучить общепринятые коррупционные практики; отследить механизмы коррупционных сделок; измерить уровень коррупционной деятельности; определить структуру коррупционной деятельности;

проанализировать факторы, способствующие коррупционной деятель- ности;

контролировать эффективность антикоррупционных программ.

Для выполнения указанных мероприятий необходимо проанализиро- вать законодательство, конкретные уголовные дела, прессу, практику дея- тельности государственных и муниципальных исполнительных органов.

И наконец, создание системы мониторинга результативности меропри- ятий административной реформы позволит оценить ход самой администра- тивной реформы, определить, насколько достигнуты поставленные ею цели, получены запланированные показатели результативности. Кроме того, такой мониторинг должен решить следующие задачи:

своевременную и достоверную оценку восприятия населением хода административной реформы, ее результатов и проблем;

осуществление административной реформы по внедряемым ею прин- ципам управления по результатами.

повышение открытости деятельности органов государственного управ- ления и местного самоуправления в целом.

Решение данных задач может быть обеспечено за счет реализации сле- дующих мероприятий:

организации публичных обсуждений основных направлений админи- стративной реформы, что в свою очередь обеспечит информационную и экс- пертно-методологическую поддержку ее реализации; формирование ресурс- ного центра и библиотеки «лучшей практики» осуществления администра- тивной реформы;

дополнения статистической системы государственного управления сбором сведений, которые характеризуют административную реформу, ее ре- зультативность по Программе административной реформы;

разработки и внедрения объединенной базы данных административной реформы;

создания методов, которые могут оценить эффективность реализации ад- министративной реформы, отдельными органами исполнительной власти для обеспечения финансовой поддержки мероприятий административной реформы.

Отчасти данные вопросы решаются в Указе Президента РФ от 21 авгу- ста 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов испол- нительной власти»¹ в результате утверждения перечня показателей, на основе которого и должна происходить оценка уровня эффективности в работе орга- нов исполнительной власти. 3 ноября 2012 г. вышло постановление Прави- тельства РФ², направленное на практическую реализацию данного Указа. Сразу после принятия названного постановления в субъектах Федерации началась разработка конкретных показателей для каждого органа исполни-

_{тельной власти субъекта Федерации}³_.

¹ _{См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 35, ст. 4774; № 53, ч. 2, ст. 7860.}

² Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 "Об оценке эффек- тивности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (вместе с "Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достиже- ния наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности орга- нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", "Методикой оценки эффек- тивности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"»)

_{// Собр. законодательство Рос. Федерации. 2012. № 46, ст. 6350; 2013. № 24, ст. 3006.}

³ Так, в Саратовской области была создана рабочая группа Экспертного совета при Правительстве Саратовской области по разработке методических рекомендаций по повы- шению эффективности деятельности органов исполнительной власти, в работе которой

принимал участие автор исследования.

В результате проделанной работы субъекты Федерации не только кон- кретизировали принятые на федеральном уровне показатели, но и дополнили их (например, в постановлении Правительства РФ содержится 42 показателя, в указе Президента Республике Тыва¹ – 53).

Основной недостаток разработанных методик, на наш взгляд, заклю-

чается в отсутствии в перечне показателей, являющихся «зеркалом», отра- жающим результат работы органов исполнительной власти субъектов Фе- дерации, возможности оценки информационного обеспечения их деятель- ности. Представляется целесообразным построение системы мониторинга информационного обеспечения органов исполнительно й власти с точки зрения влияния его (информационного обеспечения) на эффективность де я- тельности органов исполнительной власти. Впрочем, не только исполн и- тельной, так как анализ, проведенный в последующих параграфах, нагляд- но продемонстрирует необходимость унификации подходов к информаци- онному обеспечению всей системы органов власти, а это, в свою очередь, вызывает необходимость разработки Концепции информационного обесп е-

чения в Российской Федерации².

Управление по результатам предполагает более эффективный уро- вень административно-правового регулирования информационного обес- печения органов государственной и муниципальной властей. Отсюда сле- дует, что эффективная система мониторинга невозможна без дальнейшего улучшения системы государственного статистического учета, ведомствен- ной статистики.

В случаях, когда необходимая информация не может быть представле- на достаточно полно, достоверно и оперативно по существующим каналам

_{государственного статистического наблюдения, органы управления про-}

¹ См.: Указ Главы Республики Тыва от 6 марта 2013 г. № 45 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 и постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года № 1142». Документ опубли- кован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

² Текст Концепции представлен в приложении.

граммами должны быть наделены необходимыми ресурсами и полномочиями для организации самостоятельного сбора недостающих данных.

Выполнение указанных задач может быть обеспечено за счет развития системы государственного статистического наблюдения, в том числе изучения мнений потребителей государственных и муниципальных услуг и государ- ственных и муниципальных служащих, их (услуги) предоставляющих; развития системы сбора сведений по вопросам административной реформы; разработки и внедрения общей базы данных государственного и местного управления.

Для координации и упорядочения работ по формированию эффектив- ного административно-правового регулирования деятельности исполнитель- ных органов государственной и муниципальной властей в условиях исполь- зования информационных технологий, на наш взгляд, необходимо разрабо- тать единую систему исполнительно-распорядительных нормативных доку- ментов, которые обеспечат классификацию работ и услуг, унифицирующих информационное обеспечение исполнительных органов государственной и муниципальной властей, а это, в свою очередь, позволит более эффективно использовать финансовую поддержку государства.

Следует также более четко определить правовой и научно- организационный статус появляющихся в последнее время многочисленных государственных и коммерческих структур (агентств, центров, институтов, управлений и т. д.), занятых информационно-аналитическими исследования- ми, и разработать оценочные критерии эффективности, стоимости и полезно- сти оказываемых ими услуг и конкретных результатов работ, в том числе прав, обязанностей и ответственности за полноту, достоверность, непротиво- речивость, сопоставимость и оперативность предлагаемых рекомендаций и вариантов решений.

Система административно-правового регулирования деятельности ис- полнительных органов государственной и муниципальной властей в услови- ях использования информационных технологий должна также учитывать специфику соответствующего субъекта Федерации — отрасли управления,

направления социально-экономического развития, демографические и ми- грационные процессы субъекта РФ.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что система админи- стративно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в условиях использования информационных технологий включает в себя информационный, финансовый, кадровый ресурс, организационное, нормативное, функциональное, программно-техническое обеспечение и осу- ществляет сбор, накопление, обработку, хранение и выдачу информации как внешним пользователям (гражданам и организациям), так и внутренним (ис- полнительным органам государственной и муниципальной властей и их должностным лицам).