ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В связи с глобализацией миграционных процессов иммиграционная политика перестает быть простым регулятором трудовых отношений и становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных государств. Оптимизация правовой и организационной основы миграционной деятельности зарубежных странах является важным на-правлением их национальной политики.

Каждая из рассмотренных в работе стран имеет конкретные историко- правовые предпосылки, повлиявшие на формирование их миграционной политики, процесс создания миграционных служб, этапы их совершенствования и реформирования. Различны и исторические периоды формирования миграционной политики и миграционного законодательства. Вместе с тем избранным для исследования государствам характерны общие черты:

а) ни одна из этих стран не ведет открытую иммиграционную политику (в законодательстве используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т.п.);

б) их иммиграционная политика базируется на потребностях экономики страны в рабочей силе. Контроль численности въезжающих и система квот полностью зависят от экономических факторов, которые отодвигают на второй план гуманитарную миграцию. Определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики: роста ВВП и безработицы;

в) при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация не только внутри страны, но и в странах эмиграции;

г) проблемы миграции являются актуальными темами для обсуждения в обществе.

д) кроме США, где вопросы иммиграционной политики закреплены в компетенции федерального правительства, в Канаде, ФРГ и Швеции поощряется сотрудничество федерального центра и местных органов власти в решении основных задач иммиграционной политики;

е) несмотря на наличие базовых иммиграционных законодательных актов, миграционное законодательство гибко меняется путем издания подзаконных нормативных правовых актов, которые отражают мобильность иммиграционной политики.

3. По результатам анализа миграционного законодательства США и Канады установлено, что основной категорией иностранных граждан в этих странах являются иммигранты. По мнению автора, данный факт свидетельствует о приоритетной направленности миграционной политики этих государств на привлечение иммигрантов с целью изменения места их постоянного жительства и, в конечном итоге, смены гражданства. Иммиграционная политика этих стран тесно связана с уровнем развития экономики, потребностями рынка труда в высококвалифицированных специалистах, способных развивать научно- экономический потенциал страны, а также в низко квалифицированных работниках.

Напротив, опыт законодательного регулирования миграционных процессов в ФРГ и Швеции свидетельствует о противоположных тенденциях. За-конодательство этих стран оперирует понятием «иностранный гражданин». С вступлением в силу Шенгенских соглашений для целого ряда европейских государств и их граждан отпала необходимость в иммиграции с целью получения гражданства другого государства для проживания в стране или поиска работы.

Вместе с тем, несмотря на различия приоритетов иммиграционной политики, легальная миграция в перечисленных странах возможна по трем основным каналам: воссоединение семей, трудовая (экономическая) миграция и миграция по гуманитарным соображениям. Это свидетельствует о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства.

4. Анализ источников миграционного законодательства США, Канады, ФРГ и Швеции позволяет сделать выводы о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства:

нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую и трудовую, семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве учитываются нормы региональных международных соглашений (Шенге некое и Северное соглашения);

в связи с глобализацией миграционных процессов произошел пересмотр норм законодательства, что отразилось в принятии новых иммиграционных законов либо разработке законопроектов;

на законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, основной из которых является извлечение экономических, культурных,

социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества;

на законодательном уровне закреплен приоритет программ воссоединения семей и иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны;

в национальном законодательстве предусмотрено предоставление дополнительного «гуманитарного статуса» в случае отсутствия необходимых признаков для предоставления статуса беженца;

детализирован порядок въезда и пребывания на территории страны (порядок получения визы и вида на жительство), сходны перечни нежелательных для въезда в страну лиц, закреплено требование о предоставлении гарантий пребывания иностранца на территории страны;

регулирование процессов иммиграции происходит путем установления системы квотирования, планирования, балльной системы отбора иммигрантов;

гибкость правового регулирования постоянно меняющейся миграционной ситуации зависит не от внесения изменений в законы, а от гибкости подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих конкретные процедуры и правила реализации законодательных актов.

5.

обладают значительным опытом приема беженцев и лиц, ищущих убежище, ими разработаны эффективные механизмы борьбы с нелегальной миграцией. На самом высоком уровне признана необходимость и целесообразность государственной и общественной поддержки механизмов интеграции иммигрантов в жизнь общества.

Вместе с тем миграционная политика данных стран существенно отличается от миграционной политики России. Принципиальным является то, что в США, Канаде, ФРГ и Швеции государство проводит и регулирует только иммиграционную политику. Все вопросы, связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую связана с поиском и сменой места работы.

Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, так как только в России на законодательном уровне закреплен такой вид внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы. Россия столкнулась с резким демографическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности.

С учетом опыта рассмотренных зарубежных стран приоритетным для России является задача разработки научно обоснованной миграционной политики, с учетом утвержденных положений Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая однозначно определила, является Россия страной иммиграции, как США или Канада, или нет, как ФРГ или Швеция. Это позволит выработать единую концепцию развития миграционного законодательства и разработать задачи миграционной службы России.

функции регулирования миграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомствами по вопросам труда и занятости и иностранным делам.

Тенденции развития миграционных служб в рассмотренных странах свидетельствуют об усилении их роли в системе государственного управления, наделении их новыми полномочиями и укреплении материально-технической базы. Развитие этих миграционных служб идет по пути объединения в одной службе или под контролем одного ведомства всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничного контроля при пересечении границы, контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализации иностранцев, выявления правонарушений, депортации иностранных граждан за пределы территории страны и др.

Наиболее развитым государственным аппаратом, управляющим миграционной сферой, обладают США. Вместе с тем для России наиболее близка система миграционной службы ФРГ, так как функции по реализации миграционной политики здесь возложены на Федеральное министерство внутренних дел.

Можно выделить основные направления деятельности миграционных служб рассмотренных зарубежных стран. Наибольшее внимание уделяется процедурам выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, так как трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть высококвалифицированной рабочей силы в экономике этих стран. В первую очередь стоит отметить наличие четкой системы мониторинга за состоянием внутреннего рынка рабочей силы, что позволяет не менее четко определить количественные параметры потребности страны в иностранной рабочей силе.

Детально регламентированы и процедуры предоставления статуса беженца и убежища. Тенденция развития правоприменительной практики в рассматриваемых странах сводится к ужесточению правил предоставления убежища в связи с массовыми злоупотреблениями со стороны лиц, не имеющими на это оснований и желающими легализоваться на территории страны.

Также в связи с процессами глобализации все более отчетливо проявляется направленность к формированию мультикультурных и мультиэтнических обществ. В этой связи для России актуален опыт интеграционных программ зарубежных стран, которые позволяют снимать напряженность внутри общества, вовлекают иммигрантов в новую для них культурную среду, что позволяет им быстрее адаптироваться и делает их более независимыми от этнических общин, в том числе и от их криминальной составляющей.

Приоритетным направлением деятельности миграционных служб зарубежных стран является противодействие нелегальной миграции. Несмотря на отсутствие достоверных критериев и методов определения численности нелегальных мигрантов, а также однозначного подхода к определению понятия «не-легальный мигрант», в рассмотренных странах меры по противодействию нелегальной миграции выработаны и законодательно закреплены на различных стадиях: на стадии предупреждения (информационные кампании в странах исхода мигрантов, контроль на границах, работа с транспортными перевозчиками); на стадии выявления (контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны и за порядком найма работодателями иностранной рабочей силы, проведение программ легализации); на стадии пресечения (применение различных видов юридической ответственности за выявленные правонарушения в миграционной сфере; депортация нелегальных мигрантов).

Учитывая опыт законодательного регулирования миграционной сферы в зарубежных странах, целесообразно внести следующие изменения и дополнения в миграционное законодательство России:

1) устранить пробелы в понятийном аппарате;

законодательно разделить миграцию на виды (семейную, трудовую и экономическую, гуманитарную), при этом четко закрепив приоритетность видов миграции и принципы регулирования внутри каждого вида;

установить приоритеты в области трудовой миграции: разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам (ввести понятие «ключевой персонал», переработать понятие «работодатель»); упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работу; установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников как в целом, так и по отдельным категориям профессий; отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда;

в области гуманитарной миграции: ужесточить требования и порядок предоставления статуса беженца; закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наличии которых лица из гуманных побуждений не могут быть подвергнуты административному выдворению или депортированы, с предоставлением права на временное убежище; необходимо ограничить круг лиц, признаваемых вынужденными переселенцами, только гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, покинувшими место жительства в результате национальных, межконфессиональных и межрегиональных конфликтов;

развивать законодательство, направленное на борьбу с нелегальной миграцией: установить уголовную ответственность за организацию нелегальной миграции, а также усилить существующую административную ответственность;

6) детально прорабатывать механизмы реализации действующих правовых институтов для их эффективного применения: разграничить понятия депортации и административного выдворения; расширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда.

10. С учетом опыта организации деятельности миграционных служб в рассмотренных странах перед миграционной службой России стоит ряд приоритетных задач:

совершенствование организационной структуры ФМС России и усиление материально-технической оснащенности ее территориальных подразделений;

подготовка специализированных кадров для миграционной службы, периодическое повышение их квалификации;

расширение полномочий иммиграционных чиновников, в первую очередь по реализации механизма депортации иностранных граждан;

создание эффективной информационной базы по всем категориям ино-странных граждан;

создание специализированных депортационных центров; усиление международного сотрудничества в области миграции, в частности создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию, в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики;

эффективное противодействие росту нелегальной миграции. По мнению автора, для решения этой задачи необходимо создание подразделений Иммиграционной инспекции во всех субъектах Российской Федерации. С учетом опыта функционирования миграционных служб зарубежных стран автором разработан проект приказа МВД России, утверждающего Положение об Иммиграционной инспекции ФМС России (прил, 5), в функции которой должны входить вопросы выявления правонарушений в сфере миграционных отношений, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного кон-

троля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации.

Реализация функций по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации. Автор полагает, что, Россия, являясь многонациональ-ным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществования культур.