§ 2 Высшие и центральны® органы публичной администраций

Сейчас японский император выполняет приблизительно те же государственные функции, что и британский монарх («правит, но не управляет»). К основным полномочиям императора в сфере государственного управления Конституция относит: назначение премьер-министра в соответствии с решением парламента (ст. б); промульгация правительственных указов и договоров; подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц (ст. 7). При осуществлении этих полномочий император лишается личной

16 Сборники законодательства, выпускаемые ежегодно с конца XIX в., получили название «Шесть законов», поскольку имели подразделения в соответствии с конституцией и пятью кодексами.

158

власти. Совершая государственные акты, он должен руководствоваться «советами» и получать предварительное «одобрение» кабинета, который несет ответственность за государственные решения императора. Все действия императора ставятся в зависимость от принятого законодательства (ст. 4). Они не должны выходить за рамки так называемых государственных дел, под которыми Конституция понимает обязанности процедурного и протокольного характера. Император формально лишается права заниматься «государственной политикой», отнесенной к компетенции парламента и кабинета. Поэтому в государственном управлении он только одобряет уже принятые правительственные решения.

Оценивая место императора в механизме государственного управления, нельзя ограничиться только формальной юридической стороной дела. Традиционное преклонение японцев перед особой императора предопределяет отношение политиков и государственных деятелей к императорскому дому. Монарх по-прежнему оказывает сильное влияние на политическую и идеологическую жизнь страны. К тому же и сама действующая Конституция не лишает главу государства возможности активно влиять.на политические процессы. Не раз японские правоведы обращали внимание на отсутствие в Конституции положения, которое исключало бы для императора возможность отвергать решения правительства1 !7. Политический смысл подобных «спящих» прерогатив усматривается без труда: за императором резервируется возможность в экстренных случаях противодействовать правительственному курсу.

Правительств©. Исполнительная власть в Японии осуществляется кабинетом министров (ст. 65 Конституции). Статус правительства помимо Конституции закреплен в Законе о кабинете (1947 года) и Законе об организации государственного управления (1948 года).

В состав кабинета (найкаку) входят премьер-министр (найкаку соридайд-шн) и государственные министры (кокуму дайдзин). Государственные министры, как правило, руководят работой соответствующих министерств. При этом некоторые министры могут возглавлять параллельно управления и комитеты, находящиеся при канцелярии (офисе) премьер-министра или при кабинете министров.

Часть государственных министров являются министрами без портфеля. В соответствии со сложившейся практикой на них возлагается руководство структурными подразделениями канцелярии премьер-министра.

Членами кабинета являются также генеральный секретарь кабинета (с 1966 г. именуется министром) и начальник законодательного бюро кабинета.

Законодательство устанавливает ряд существенных требований к составу кабинета.

Не менее половины министров кабинета должны быть депутатами парламента.

117 Нихон кэмпо но бунсэки. - Токио - Нагоя, 1954. С. 148; Мшобэ Тацукшш. Синкэмпо Гайрон. -Токио, 1947. С. 59.

159

законодательстве содержание этого термина не определено. Он понимается в одном из следующих трех значений: а) лицо, не состоящее на военной службе; б) не бывшее в прошлом профессиональным военным; в) не являющееся носителем милитаристской идеологии. Доминирует второе из этих толкований: как и премьер-министр, остальные министры также должны быть гражданскими лицами (civilians), т.е. не служить прежде в сухопутных войсках или военно-морском флоте118.

Глава кабинета - премьер-министр - назначается императором по представлению парламента. По сложившейся конституционной практике главой кабинета становится лидер партии парламентского большинства. Конституция предоставляет премьер-министру право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета. В случае, когда глава кабинета временно не может осуществлять свои функции, его обязанности возлагаются на одного из министров кабинета при условии, что од заранее был уполномочен на это премьер-министром. Если же должность премьер-министра становится вакантной, кабинет в полном составе уходит в отставку.

Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из министров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из министров оставил свой пост.

Пост премьер-министра - высшая административная должность в Японии. Однако исследователи по-разному оценивают роль главы кабинета в реальном механизме принятия правительственных решений. Одни (Ч. Янага, советский исследователь И.А. Латышев)119 сравнивают статус японского премьера с положением британского главы правительства. Другие же, напротив, считают главу японского кабинета политически слабой фигурой120.

Конституция, определяя компетенцию кабинета, относит к его ведению наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности (ст. 73): -

ведение государственных дел и исполнение принятых парламентом законов; -

руководство внешней политикой; -

заключение договоров;

18 Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества. - М., 1992. С. 86.

119 Chitoshi Yanaga. Japanese People and Politics. - N.-Y., 1956. P. 151; Латышев И. А. Япон ская бюрократия. - M., 1968. СП.

120 Hayo Kenji.The Japanese prime minister and public policy. - L., 1993; Constantino R. Japanese prime minister and public policy //Journal of contemporary Asia. -Stockholm, 1994. V. 24. № 2. P. 227-228.

160

- организация и руководство государственной службой; -

составление проекта бюджета; -

издание правительственных указов; -

решения о всеобщих и частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.

Кроме полномочий, закрепленных в ст. 73 Конституции, к компетенции кабинета относятся: предоставление императору советов в отношении всех его действий, относящихся к государственным делам (ст. 3); назначение судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также судей всех нижестоящих судов (ст. 79, 80); решение о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст. 53). Кабинет несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом (ст.

Премьер-министр наделяется правом: выступать в парламенте от имени кабинета; вносить в парламент проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны; докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях; руководить всеми звеньями исполнительной власти и контролировать их работу. Глава кабинета председательствует на заседаниях правительства. Его позиция является решающей при определении компетенции любого министра. В соответствии с Законом о кабинете (ст. 8) он вправе приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной власти.

Кабинет министров осуществляет свои функции в форме заседаний кабинета, которые по сложившемуся обыкновению проводятся два раза в неделю121. Возможно проведение чрезвычайных заседаний кабинета (риндзи какуги). В отдельных случаях документы могут получить утверждение кабинета опросным путем. Заседания японского кабинета - образец «закрытого» управления: они ведутся при закрытых дверях и не стенографируются. Не существует четко определенного регламента принятия решения кабинетом. Предполагается, что решения принимаются лишь после того, как с ним согласятся все участвующие в заседании министры. Если же премьер-министр считает необходимым принять решение, несмотря на возражения некоторых членов кабинета, он может предложить несогласным министрам уйти в отставку122.

Организация заседаний кабинета, подготовка необходимых материалов, сбор и изучение информации по важнейшим вопросам правительственной политики и некоторые другие организационно-технические вопросы составляют предмет ведения секретариата кабинета (найкаку камбо). Во главе этого правительственного учреждения стоит генеральный секретарь, являющийся по существу главным политическим советником премьер-министра.

При кабинете действует законодательное бюро (найкаку хосейкёку), обеспечивающее должное юридическое оформление всех законопроектов и правительственных указов, подготовленных правительством.

Латышев И.А.

11-1783

161

Важным совещательным органом при премьер-министре является Совет национальной обороны (кокубо кайги), в состав которого входят премьер-министр (председатель), заместитель премьер-министра, министр иностранных дел, министр финансов, начальник управления национальной обороны, начальник управления экономического планирования.

Деятельность Совета по делам персонала, также создаваемого при кабинете, будет рассмотрена в следующем параграфе.

Министерства и ведомства. В соответствии с Законом об организации государственного управления все органы и учреждения центральной администрации подразделяются на: -

фу (канцелярия); -

сё (министерства); -

иинкай (комитеты); -

те (управления).

Название «фу» относится только к одному административному учреждению - канцелярии премьер-министра (сорифу), которую возглавляет министр кабинета. К основным функциям канцелярии относится решение вопросов общего порядка, касающихся всех министерств, а также некоторых специальных вопросов, не входящих в компетенцию существующих министерств (награждение и пенсионное обеспечение государственных служащих, статистика, общее инспектирование всех звеньев государственного аппарата, официальная публикация правительственных актов и т. д.).

Практически все министерства (се) построены однотипно. Министерство состоит из секретариата (камба) и департаментов (кёку), которые в свою очередь подразделяются на отделы (бу) и секции (ка). В некоторых министерствах создаются самостоятельные управления (те). Почти при каждом министерстве существуют консультативные комиссии, комитеты, советы, а также различные учреждения (исследовательские институты, учебные заведения и т. д.).

Возглавляет министерство министр (дойдзин). Его полномочия установлены в Законе об организации государственного управления: руководство министерством и надзор за работой персонала; разработка законопроектов в своей области управления и представление их премьер-министру для обсуждения на заседаниях кабинета; разработка приказов и распоряжений по министерству; руководство деятельностью местных филиалов министерств и ведомств и надзор за их работой (ст. 10-! 2,14,15).

Каждый министр имеет по одному парламентскому вице-министру, а наиболее влиятельные министры (финансов, внешней торговли и промышленности и др.) - по два. Парламентский вице-министр оказывает министру помощь в управлении министерством, в решении ряда административных дел, а также исполняет обязанности министра в его отсутствие. Кроме того, каждый министр имеет по одному управляющему (административному) вице-министру (дзиму дзшсан), в задачу которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

Два остальных вида административных учреждений (комитеты - иинкай и управления - те) создаются при канцелярии и министерствах. Как уже отмечалось выше, в ряде случаев их могут возглавлять государственные министры.

162

Комитетами, создаваемыми при канцелярии премьер-министра, являются: государственный комитет по обеспечению общественной безопасности (контролирует полицейские силы), комитет по делам столичной зоны, комитет по урегулированию земельных вопросов и др. Создаются комитеты и при некоторых министерствах: комитет по охране культурных богатств - при министерстве просвещения, комитет по вопросам труда на общественных работах - при министерстве труда и т. д.

При канцелярии премьер-министра создан целый ряд управлений: императорского двора, по развитию острова Хоккайдо, экономического планирования, обороны и др. При министерстве может создаваться несколько управлений: при министерстве внешней торговли и промышленности - патентное управление и управление малых и средних предприятий; при министерстве сельского и лесного хозяйства - продовольственное управление, управление рыболовства и управление лесного хозяйства.