Высшие государственные органы
Несмотря на планировавшиеся и проводившиеся преобразования государственного аппарата, Россия оставалась неограниченной абсолютной монархией. Статья первая «Основных государственных законов» (были изданы в 1832 г.) гласила: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный.
Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает». Монарх имел исключительные права в законодательстве, управлении, суде и пр.Статья 47 «Основных государственных законов» давала юридическое обоснование абсолютизму: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих».
С приходом к власти Александа I были осуществлены некоторые изменения в структуре высших центральных и местных органов. Так, был устранен Совет при высочайшем дворе и создан Непременный совет из представителей высшей титулованной знати, который должен был пересмотреть все государственные законы и составить проекты новых, но с созданием Государственного совета (1810 г.) его ликвидировали.
Государственный совет стал высшим законосовещательным органом. Его члены назначались царем. В состав Государственного совета входили министры. Председателями его по очереди были канцлер граф Н. П. Румянцев, Н. П. Салтыков, П. В. Лопухин, В. Н. Кочубей, князь А. И. Чернышов и др.
Вопросы обсуждались общим собранием Государственного совета, а готовились в департаментах и комиссиях. Существовали департаменты законов, военных дел, гражданских духовных дел, государственной экономии, а также две комиссии: комиссия составления законов и комиссия прошений.
Государственный совет рассматривал законопроекты и передавал их на утверждение царя. В «Учреждении» Государственного совета говорилось: «Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного закона».
И обычно текст принятого закона начинался словами: «Вняв мнению Государственного совета». Однако законопроекты к царю поступали и минуя Государственный совет — от министров, комитетов, Синода и т. д. Появлялись также и утвержденные лишь царем указы и законы.Вторым высшим административным органом стал Комитет министров, созданный в 1802 г. В его состав входили министры, главноуправляющие, председатели Государственного совета и его департаментов, а также лица, назначенные царем и ответственные только перед ним. Комитет министров рассматривал дела, которые не могли быть решены из-за отсутствия законов; дела, которые касались других ведомств; рассматривал законопроекты и дела, связанные с надзором за государственным аппаратом, личным составом правительственных учреждений, жалобы помещиков и крестьян.
Александр I решил официально вернуть прежнюю роль Сенату. В 1802 г. был принят указ, утверждавший, что «Сенат есть верховное место империи, имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном соблюдении правосудия, власть Сената ограничивается единой властью императорского величества». Всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Сенату давалось право представлять замечания на «высочайшие» указы и ставить вопрос о пересмотре законов.
Но уже в 1803 г. Сенат был лишен этого права. Министры стали подавать отчеты не в Сенат, а в Комитет министров.
Сенат состоял из департаментов. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, одновременно являвшийся министром юстиции. К середине XIX в. Сенат состоял из 12 департаментов.
Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом, охранял права сословий, обнародовал законы. Остальные департаменты были высшими апелляционными инстанциями для губерний. Права контроля со стороны Сената тоже были ограничены. За первую половину XIX в. была проведена 91 сенаторская ревизия, но никаких результатов они не дали. Сенат постоянно оттеснялся Комитетом министров или другими учреждениями.
Так, для рассмотрения политических процессов создавались специальные чрезвычайные органы: Верховная следственная комиссия по делу декабристов, Верховная военно-следственная комиссия по делу петрашевцев 1849 г. и др.Святейший Синод оставался высшим законовещательным, административным, судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви. В эти годы были предприняты попытки объединить духовные дела и просвещение путем слияния Синода, Главного управления духовных дел разных исповеданий и Министерства народного просвещения, но эта мера не дала результатов: усилилась внутриведомственная рознь чиновников, упал престиж просвещения, и в 1824 г. Министерство духовных дел и народного просвещения было расформировано, а его составные части вновь стали самостоятельными ведомствами.
Важную роль в аппарате в это время играла Собственная его Императорского Величества канцелярия, возглавляемая до 1825 г. Аракчеевым, связывавшая царя с другими правительственными, учреждениями. В ее составе в первой половине XIX в. было шесть отделений, начальники которых подчинялись только царю.
В Первом отделении рассматривались дела по надзору за службой гражданских чиновников, а именно: определение на службу, чинопроизводство, увольнение и пр. В эти годы вновь резко возросла численность чиновников: если в конце ХУНГ в. их насчитывалось 15-16 тыс., то к середине XIX в. — 61,5 тыс.
Законы начала века отдавали преимущество по службе чиновникам с высшим и средним образованием. «Правила о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834 г.) закрепили четкий порядок прохождения государственной службы, ограничив возможности получения потомственного и личного дворянства. По закону 1845 г. для получения потомственного дворянства необходимо было подняться до шестого класса Табели о рангах на военной службе и до пятого — на государственной. Для получения личного дворянства необходимо было подняться до девятого класса. Эти меры ограничивали доступ в высшие чиновники представителям других сословий, кроме дворян.
По законам 1822, 1826 и 1850 гг. из сферы чиновничества изгонялись неблагонадежные элементы.Второе отделение подготовило и издало «Полное собрание законов с 1649 до 1825 г.» в 45 томах (40 томов законов и 5 томов указателей к ним). К 1883 г. оно завершило второе издание «Полного собрания законов» — в 55 томах. Для практических нужд чиновников были изданы 15-томный «Свод законов Российской империи» (действующих), свод военных постановлений, ряд местных «Сводов» (для Финляндии, Прибалтики), «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных».
Третье отделение ведало политическим сыском и следствием, рассматривало дела о расколе и сектантстве, должностных и уголовных преступлениях, наблюдало за проживавшими в России иностранцами, за театрами, периодическими изданиями, рассматривало крестьянские дела. Исполнительным органом Третьего отделения был Корпус жандармов. Начальник Третьего отделения одновременно возглавлял и Корпус жандармов.
Четвертое отделение ведало благотворительными учреждениями, женскими учебными заведениями. Его возглавляла императрица Мария Федоровна.
Пятое отделение управляло государственными учреждениями и готовило реформы, касающиеся их.
Шестое отделение разрабатывало административную реформу на Кавказе, в результате которой было учреждено кавказское наместничество.
Названные высшие органы не всегда, однако, обеспечивали оперативное руководство. Поэтому во второй четверти XIX в. создавались временные, специализированные высшие комитеты с большими полномочиями, возглавляемые доверенными высшими сановниками. Так, в течение 1826-1832 гг. существовал особый секретный комитет, пытавшийся разграничить дела между Государственным советом, Сенатом и Комитетом министров. Его возглавлял
В. П. Кочубей. Секретный комитет о. раскольниках и отступниках от православия координировал карательные меры духовных и гражданских властей в отношении раскольников.
Несколько комитетов ведало управлением окраинами: Сибирский комитет, Комитет по делам Царства Польского, комитеты западных губерний, остзейские комитеты, комиссии по делам Финляндии.