Высшие органы управления

Сенатп. Прежние органы государственной власти в XVIII в. прекратили свое существование. Земские соборы уже в предыдущий период выродились в «комиссии по сословным делам». Боярская же дума, утратившая значе­ние политического органа еще при Федоре Алексеевиче, была ликвидирована в начале реформаторской деятельно­сти Петра I.

Когда Боярская дума прекратила свое существование, на ее месте первоначально выросло новое учреждение — Ближняя канцелярия, или Консилия министров, с весьма ограниченным по сравнению с Думой составом членов (8-14 человек). Она состояла из небольшого числа преж­них думных людей, а также из новых слуг Петра. Ближ­няя канцелярия явилась как бы прообразом организован­ного в 1711 г. Правительствующего сената.

Первоначально Сенат имел характер чрезвычайного и временного органа. Он был учрежден по случаю отъезда Петра в Прутский поход «вместо его царского величества собственной персоны». Однако очень скоро Правитель­ствующий сенат стал главным органом высшего управле­ния при императоре.

Сенат состоял из девяти сенаторов, назначавшихся императором вне зависимости от их происхождения, зва­ния и чина. По учреждении коллегий в Сенат стали вхо­дить все президенты коллегий, что, впрочем, вскоре было отменено (в Сенате остались только президенты трех «глав­ных» коллегий).

B Москве была учреждена особая сенатская контора для решения маловажных дел.

При Сенате существовал ряд должностей, главным образом выполнявших функции надзора. Среди них наи­большее значение имели фискалы. Фискалы должны были «над всеми делами тайно подсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего». Bo главе их стоял (с 1723 г.) генерал-фискал с его помощни­ком — обер-фискалом. Сеть фискалов охватывала все учреждения как центральные, так и местные; в частности, фискалы были при коллегиях, провинциальные фиска­лы — в губерниях и городовые фискалы — в городах.

B случае обнаружения злоупотреблений фискалы «должны позвать перед Сенат и тамо его уличити». Для выполнения своих обязанностей фискалы пользовались доносами частных лиц, занимались рассмотрением дел и документов, личным наблюдением над ходом производ­ства. B случае правильности обвинения фискалы получа­ли в виде вознаграждения половину штрафа, налагавше­гося на виновного. Ответственность фискала за ложные доносы была определена значительно позднее.

При Сенате была учреждена также должность гене­рал-ревизора, а затем, по ликвидации ее, должность гене­рал-прокурора (в 1722 г.), в ведении которого состояли прокуроры при коллегиях и надворных судах. Основная обязанность генерал-прокурора заключалась в том, чтобы «быть оком государевым и стряпчим о делах государствен­ных». Ему была подчинена сенатская канцелярия и вме­нено в обязанность заботиться о правильном и быстром делопроизводстве Сената. Будучи «оком государев>ім», генерал-прокурор рассматривал предварительно все дела, проходившие через Сенат, и ставил их на обсуждение Се­ната. Вместе с тем ему принадлежало право протеста про­тив неправильных или незакощных распоряжений Сена­та. Кроме того генерал-прокурору принадлежало право ставить вопросы об издании новых законов. Функции прокурора при коллегиях и при надворных судах соответ­ствовали функциям генерал-прокуроров.

Далее при Сенате была создана должность рекет­мейстера (в 1720 г.), основной обязанностью которого был прием жалоб на коллегии и доклад по ним Сенату. Жалобы могли подаваться: 1) на медленность решения вопросов (волокиту); 2) на неправильность решения. Кроме того, рекетмейстер должен был принимать меры против медленного движения дел в коллегиях.

B 1722 г. была учреждена должность герольдмейсте­ра, ведавшего списками дворянства и наблюдавшего за его службой.

При Сенате состояли комиссары от губерний (по два от каждой' губернии), которые были учреждены для сно­шений с губернскими властями.

Сенат имел канцелярию, во главе которой находил­ся обер-секретарь.

Большое внимание Петр уделял установлению в Се­нате новых принципов делопроизводства. Дела должны были решаться не канцелярией, а только сенаторами (так назы­ваемым присутствием Сената). Сперва существовало пра­вило, что дела должны были решаться единогласно, а за­тем (с 1714 г.) было установлено, что они решаются большинством голосов сенаторов. Подготавливать дела к слушанию в присутствии был обязан обер-прокурор. Все, что происходило на заседании Сената, должно было заноситься в протокол, который подписывался всеми сенаторами.

Функции Сената при Петре были обширны. Прежде всего Сенат был законосовещательным учреждением. Ему принадлежало право возбуждать законодательные вопро­сы и участвовать в составлении и обсуждении проектов законов.

До 1722 г. во время отсутствия императора Сенат обладал и законодательной властью. Он мог издать своей властью законы, вступавшие в действие без санкции со стороны Петра. Сенат довольно часто осуществлял это право. Издавались им даже акты, отменявшие указы, из­данные Петром.

Сенату принадлежали также важные и многочислен­ные функции в области управления. Сенат являлся со­средоточием всего управления, в особенности до учрежде­ния коллегий, после чего некоторые функции Сената перешли K ним.

Кроме того Сенат являлся высшей судебно-апелля­ционной инстанцией, а также иногда судом первой ин­станции в отношении некоторых дел и лиц (например, по политическим преступлениям и по преступлениям' неко­торых должностных лиц — фискалов, казначеев и т.д.). Сенат в качестве высшей апелляционной инстанции раз­решал все жалобы на решения коллегий и других судеб­ных мест. Решения Сената, как высшей апелляционной инстанции, не подлежали обжалованию.

Наконец, Сенат являлся органом надзора над колле­гиями, над судебными местами, над финансовыми управ­лениями и вообще над законностью управления. Этот над­зор Сенат осуществлял через фискалов, прокуроров и рекетмейстера. Кроме того, Сенат с 1722 г.

Решения Сената облекались в форму указов и рассы­лались в соответствующие учреждения.

После смерти Петра значение Сената резко уменьши­лось. Ударом по Сенату было учреждение Верховного тай­ного совета. Сенат лишился значения главного органа управления. Сами сенаторы стали назначаться по пред­ставлению Верховного тайного совета. Должность гене­рал-прокурора была фактически упразднена. Функции же надзора за Сенатом перешли к Совету. Вся компетенция его крайне сузилась, так как вся область верховного уп­равления отошла к Совету. Умаление политического зна­чения Сената особенно сказалось в том, что Ревизион- коллегия, которая ранее ему была подчинена, теперь получила полную самостоятельность, и Сенат, как и дру­гие коллегии, обязан был перед ней отчитываться.

B царствование Анны Ивановны, когда Верховный тайный совет был уничтожен, значение Сената вновь воз­росло. Компетенция его расширилась, и коллегии были снова подчинены его непосредственному ведению. Были восстановлены должности рекетмейстера и генерал-про­курора. Сенату был возвращен и упраздненный при Екатерине II титул «правительствующии».

Ho с учреждением Кабинета, который по своей компе­тенции не отличался от Верховного тайного совета, значе­ние Сената снова заметно понизилось. Часть дел отошла к

Кабинету, должность генерал-прокурора опять была упраз­днена, некоторые коллегии были изъяты из его ведения.

C воцарением Елизаветы Петровны начался новый рост политического могущества Сената. Елизавета осо­бым указом объявила, что «Сенат да будет иметь пре­жнюю силу и власть в правлении внутренних всякого звания государственных дел». Сенат сделался снова вер­ховным органом управления и вследствие нежелания Ели­заветы заниматься государственными делами приобрел такую власть, какой он не обладал ни до, ни после ее царствования.

Екатерина II дала следующую, вполне верную харак­теристику деятельности Сената в это царствование: «Се­нат установлен для исполнения законов, ему предписан­ных, а он часто издавал законы, раздавал чины, достоинства, деньги, деревни...

Екатерина II реорганизовала Сенат. Он был разделен на шесть департаментов, каждый из которых ведал опре­деленным кругом дел. Генерал-прокурор получил право надзора над Сенатом и право самостоятельного решения многих сенатских дел. Часть коллегий была изъята из ведения Сената. Особенно тяжелый удар политическому значению Сената нанесло Учреждение о губерниях 1775 г. Стоявшие во главе губерний генерал-губернаторы были теперь непосредственно подчинены императрице, и, сле­довательно, из ведения Сената выпал надзор за местным управлением. Постепенно сужались и другие функции Се­ната.

Оставалась неприкосновенной лишь его судебная ком­петенция. При Павле в связи с преобразованием админи­стративных департаментов Сената в судебные значение Сената как судебного органа выразилось еще определен­нее. Однако права окончательного решения судебных дел Сенат не получил, на решения Сената можно было пода­вать жалобы непосредственно императору.

Советы (Кабинеты) при императоре. B рассматри­ваемый период возникли учреждения, к которым в боль­шинстве своем переходили функции Сената.

Среди этих учреждений наибольшее политическое зна­чение имел Верховный тайный совет, созданный в 1726 г., о роли которого в ограничении самодержавия при Анне Ивановне уже говорилось выше.

После ликвидации Верховного тайного совета был учрежден Кабинет министров, почти ничем не отличав­шийся по своим ,функциям от Совета. Ему были предос­тавлены весьма широкие полномочия. Для характеристи­ки объема власти Кабинета достаточно указать, что ло Указу 1738 г. его резолюции только по наиболее важным вопросам представлялись на утверждение императрицы. По указу же 1735 г. постановления Кабинета, подписан­ные тремя кабинет-министрами, приравнивались по силе действия к именным императорским указам.

Кабинет министров был ликвидирован Елизаветой Петровной, восстановившей значение Сената.

Петр III, упразднивший Конференцию, первоначаль­но рассчитывал управлять страной без помощи Совета или Конференции, но все же в конце концов вынужден был учредить Совет при высочайшем дворе, который ве­дал преимущественно военными делами.

Этот совет был распущен Екатериной II, которая, в свою очередь, учредила во время турецкой войны в 1768 г. особый Императорский совет, превратившийся вскоре в постоянный орган. Императорский совет, в состав кото­рого входило семь (а затем и больше) членов, обсуждал наиболее важные законопроекты и мероприятия.

Функции этого совета были до крайности сужены Павлом I.

B Указе Александра I о его закрытии указывалось, что он был «редко занимаем предметами существенными, доселе носил имя государственного установления без ощу­тительного влияния на дела общественные».

Синод. Высшие церковники во главе с патриархом Адрианом составляли постоянную оппозицию всем рефор­мам Петра I. Чтобы парализовать эту оппозицию, Петр I после смерти Адриана ие назначил выборов его преемни­ка. Он учредил должность «местоблюстителя патриарше­го престола», на которую назначил преданного ему Стефа­на Яворского, а затем организовал особую коллегию для заведования церковными делами, которая по своемулюло- жению ничем не должна была отличаться от других кол­легий. Эта коллегия, подобно другим коллегиям, получи­ла в 1721 г. особый регламент (регламент Духовной коллегии).

Однако церковные власти настойчиво домогались выделения Духовной коллегии из ряда светских колле­гий. B конце концов она получила особое название Свя­тейшего правительствующего Синода и находилась в не­сколько особенных отношениях с другими органами власти, в частности с Сенатом. Однако попытки Синода добиться полного равноправия с Сенатом оказались безус­пешными.

Синод состоял из 12 «правительственных особ» из числа духовенства, назначенных императорской властью. Председатель Синода (с 1763 г. первоприсутствующий) также назначался императором. При Синоде была введе­на должность обер-прокурора, являвшегося по Духовно­му регламенту «оком государя и стряпчим о делах госу­дарственных». B его ведении находились канцелярия и канцелярские служители. Bce наиболее важные дела Си­нод должен был представлять на утверждение импера­тора.

Синод являлся церковным органом. Он должен был наблюдать за чистотой веры, толковать ее догматы, рас­пространять христианство, надзирать за церковным уп­равлением, пресекать преступления против веры, ведать делами о браках и т.д. Синоду были подчинены все пра­вославные церковные учреждения.

B течение XVIII в. каких-либо серьезных изменений в структуре и компетенции Синода не произошло.

Коллегии. Существовавшие в Московском государстве приказы были не в состоянии справиться с новыми слож­ными задачами, которые должны были в эпоху Петра I выполнять как центральные, так и местные учреждения. Вместо приказов были учреждены коллегии.

B 1717 г. был составлен примерный реестр персона­ла всех коллегий, а также окончательно определено, ка­кие коллегии должны быть введены. B этом же году Петр назначил президентов коллегий и вице-президентов, вме­нив им в обязанность в течение года завершить организа­цию возглавляемых ими учреждений.

Всего было учреждено двенадцать коллегий: 1. Ино­странных дел; 2. Военная; 3. Морская; 4. Камер-колле­гия, ведавшая государственными доходами; 5. Штатс-кон- тор-коллегия, ведавшая государственными расходами;

6. Ревизион-коллегая, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам; 7. Берг-коллегия, ведавшая гор­ным делом; 8. Мануфактур-коллегия, ведавшая промыш­ленностью; 9. Коммерц-коллегия, ведавшая торговлей; 10. Юстиц-коллегия, выполнявшая двоякую функцию — как центральное судебное учреждение и как апелляцион­ная инстанция; 11. Духовная коллегия (Синод) и 12. Вотчинная коллегия.

Большинство коллегий образовалось из прежних при­казов. Однако не все приказы были преобразованы или включены в состав коллегий. Значительная часть их ос­тавалась под новым названием канцелярий (например: Ямской, Аптекарской, Каменной, Малороссийской, Си­бирской).

Коллегии в отношении той отрасли управления, ко­торая им была поручена, являлись высшим администра­тивно-судебным местом. Их отношения к Сенату опреде­лялись Генеральным регламентом следующим образом. Коллегии были обязаны неотложно исполнять сенатские указы и присылать ему в копиях все свои постановления. Финансовые же коллегии должны были доставлять Сена­ту в начале каждого года сведения о приходе и расходе сумм.

Губернаторы должны были непосредственно подчи­няться коллегиям. Коллегии имели право налагать взыс­кания на них, не сносясь по этому поводу с Сенатом.

Учреждение коллегий значительно упростило адми­нистративную систему, несмотря на то, что эти учрежде­ния, подобно приказам, выполняли не только админист- ративыые функции, но являлись и судебными органами по отношению к своим подчиненным.

Наиболее характерное отличие коллегий от приказов заключалось в их устройстве и в порядке делопроизвод­ства. Весь аппарат коллегий подразделялся на две части: присутствие и канцелярию. Присутствие состояло из пре­зидента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров. Президент назначался императором, вице-пре­зидент утверждался им на оснований представления Се­ната, прочие чины назначались непосредственно Сенатом. Канцелярия состояла из секретаря, протоколиста (или нотариуса), регистратора (актуариуса), писцов и перевод­чиков.

Порядок делопроизводства в коллегиях и вообще в коллегиальных учреждениях определялся детально в Ге­неральном регламенте 1720 г. Bce дела в коллегиях дол­жен был докладывать секретарь — лицо, стоявшее во главе канцелярии. Решение выносилось после обсужде­ния вопроса в присутствии (на общем собрании) по боль­шинству голосов. При равенстве голосов перевес давал голос президента коллегии. При обсуждении вопросов пре­зидент должен был заботиться, чтобы каждый член кол­легии мог выражать свое мнение «свободно и явственно».

Коллегии как органы центрального управления при ближайших преемниках Петра не подвергались каким- либо серьезным изменениям.

Ho при Екатерине П коллегиальная система стала постепенно проявлять признаки своего упадка. При про­ведении реформы местного управления в 1775 г. некото­рые коллегии были упразднены.

Отдельными отраслями управления или ^аже сово­купностью этих отраслей стали ведать отдельные влия­тельные лица, чьи решения по тому или иному вопросу являлись обязательными для коллегий. Так, генерал-про­курор ведал одновременно и финансами и юстицией, и це­лым рядом других отраслей управления.

При Павле I значение коллегиального принципа еще более упало, поскольку каждая коллегия стала подчи­няться особому главному директору, для которого было не обязательно участие в заседаниях членов коллегии и которые имели право лично докладывать императору о делах, подлежавших ведению данной коллегии.

Окончательное упразднение коллегий произошло в царствование Александра I, учредившего вместо них ми­нистерства.

3.2.