ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования автор приходит к следующим выводам.

1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления составляют: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также законность правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, указанных в п.

При этом законодательная база в рассматриваемой сфере имеет свои особенности. Во-первых, ее двухуровневый характер, поскольку согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением как федеральных законов, регулирующих вопросы обращения с отходами, так и региональных законов.

Во-вторых, расположение правовых норм об отходах не только в специальном законе, но и в большинстве актов экологического законодательства, а также в санитарном законодательстве.

2. Пределами прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления являются круг законов, регулирующих отношения в указанной сфере, органов и должностных лиц, поднадзорных прокуратуре (в частности, Минприроды России, Росприроднадзор, Роспотребнадзор и их территориальные органы, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, особенно имеющих лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности), недопустимость подмены деятельности государственных органов, а также иные.

3. Усмотрена необходимость корректировки некоторых положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку существующая в нем формулировка объекта прокурорского надзора за исполнением законов «органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций» не позволяет в полной мере охватить прокурорским надзором организации как участника, в том числе, экологических, правоотношений. В основу этого вывода положено, в том числе, определение законодателем административной ответственности именно юридических лиц за совершение большинства административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 2.10, гл. 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Предложено внести изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» путем

замены в абзаце 1 ст. 21 слов «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» словами «коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями».

Помимо этого, в целях конкретизации условий «неподмены» органами прокуратуры деятельности других государственных органов предложено дополнить пункт 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» третьим абзацем следующего содержания: «Проверки соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями проводятся органами прокуратуры исключительно:

в целях защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите;

при бездействии органов государственной власти и местного самоуправления либо недостаточности их полномочий;

во избежание пропуска срока давности привлечения к ответственности и исковой давности и в иных неотложных случаях;

в иных установленных федеральными законами случаях».

4. Выделенные предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления позволяют квалифицировать его как часть надзора за исполнением законов, направление надзора за исполнением экологического законодательства.

5. Установлена необходимость в целях совершенствования прокурорского надзора в исследуемой сфере внесения изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в части закрепления в нем понятия удаления отходов производства и потребления.

6. Целями прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства являются:

- обеспечение верховенства закона,

- обеспечение единства и укрепления законности,

- защита прав и свобод человека и гражданина,

- защита охраняемых законом интересов общества и государства

7. При наличии общих для всех направлений (отраслей) прокурорского надзора задач, рассмотренное направление надзора имеет свои специальные задачи.

К ним относятся:

- постоянный мониторинг нормативной правовой базы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и принятие мер по приведению ее в соответствие с федеральным законодательством, а также по обязанию названных органов обеспечить правовое регулирование отношений в области обращения с отходами;

- понуждение силами прокурорского надзора органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к надлежащему исполнению полномочий в области обращения с отходами;

- периодическая оценка прокурорами полноты мер, принимаемых органами государственного экологического и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора по выявлению и пресечению правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления;

- постоянный мониторинг состояния законности в сфере обращения с отходами высоких классов опасности промышленными предприятиями;

- обеспечение средствами прокурорского надзора реализации норм федерального законодательства, содержащих обязанность хозяйствующих субъектов внедрять малоотходные технологии.

8. В ходе проведенного исследования определены следующие формы взаимодействия прокуроров с органами государственного управления сферой обращения с отходами производства и потребления:

А.

Б. Совместное проведение проверок с органами государственного экологического и санитарного надзора (п. 6.1 ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

В. Требование от органов государственного экологического и санитарного надзора проведения проверок хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения ими законодательства в сфере обращения отходов производства и потребления (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ, пп. 3 п. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Г. Проведение совместных коллегий, совещаний по вопросам, возникающим в рассматриваемой сфере.

Д. Создание постоянно действующих межведомственных рабочих групп по противодействию нарушениям законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, целями деятельности которых являются координация деятельности органов прокуратуры, государственного управления, включая контрольно-надзорные органы, органов местного самоуправления, правоохранительных органов и иных организаций; повышение эффективности прокурорского надзора, государственного контроля и профилактики правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления.

9. Обобщение имеющихся научных разработок в области прокурорского надзора, а также его практики в сфере обращения с отходами производства и потребления позволило выделить следующие группы сведений, помимо материалов жалоб, уголовных, гражданских, административных дел и т.п., подлежащих накоплению и обработке в органах прокуратуры:

- сведения органов государственного экологического надзора (Роспри- роднадзор и его управления по субъектам РФ, региональные органы государственного экологического надзора) о наиболее типичных, выявленных за определенный период времени (полугодие, год), нарушениях законодательства об отходах, принятых по ним мерах (в т.ч.

- данные органов местного самоуправления о несанкционированных свалках на территориях муниципальных образований, мерах по их ликвидации и предупреждению образования свалок, объемах бытовых отходов, размещенных на полигонах, мерах по приведению имеющихся мест размещения отходов в соответствие с требованиями законодательства, количестве лиц, привлеченных по инициативе муниципалитета к административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов в области обращения с отходами;

- информация органов Росприроднадзора о лицензиях на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, выданных, действующих, аннулированных и прекративших действие за анализируемый период времени; об объектах размещения отходов, внесенных в государственный реестр таких объектов; о лимитах образования отходов, согласованных для хозяйствующих субъектов; о наиболее крупных предприятиях-отходообразователях на соответствующей территории, копии их статистических отчетов по форме 2- ТП (отходы);

- из территориального отдела Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации статистический отчет по форме Ф-18 «Сведения о санитарном состоянии субъекта РФ» по городу (району); справка о санитарно-эпидемиологической обстановке города, района;

- информация официальных сайтов в сети Интернет Росприроднадзора, Роспотребнадзора и их территориальных органов, органов регионального государственного надзора в области обращения с отходами, а также сайтов органов местного самоуправления;

- сведения информационного центра при территориальном органе внутренних дел о зарегистрированных в течение полугодия, года преступлениях, предусмотренных ст. 247 УК РФ - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;

- данные территориального органа внутренних дел о количестве дел об административных правонарушениях, возбужденных по ст.

10. Указанную информацию необходимо использовать при анализе состояния законности, преступности, а также практики прокурорского надзора и следственной практики в рассматриваемой сфере. Такой анализ следует проводить 2 раза в год в динамике за последние 3-5 лет.

Представляется целесообразным в анализе состояния законности в сфере обращения с отходами производства и потребления отражать следующее.

A. Динамику образования твердых бытовых и промышленных отходов на поднадзорной территории. При этом наличие в прокуратуре информации о местах размещения (утилизации) отходов позволит определить адекватны ли возможности полигонов ТБО, мусороперерабатывающих заводов объемам образующихся отходов, принимаются ли хозяйствующими субъектами меры по внедрению малоотходных технологий.

Б. Динамику образования несанкционированных свалок, в том числе в местах расположения контейнерных площадок, что позволит оценить деятельность органов местного самоуправления по организации сбора и вывоза отходов из населенных пунктов.

B. Сведения о промышленных предприятиях, оказывающих наибольшее антропогенное воздействие на окружающую среду путем размещения отходов.

Г. Долю использованных, обезвреженных (переданных для обезвреживания) за год отходов предприятий. Сравнение данного показателя за несколько лет будет способствовать определению того, внедряются ли хозяйствующими субъектами малоотходные (безотходные) технологии производства.

Д. Динамику количества выявляемых контролирующими органами нарушений в сфере обращения с отходами, включая случаи привлечения нарушителей к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ - несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Ж. Наиболее типичные и распространенные нарушения законодательства в сфере обращения с отходами, которые выявлялись органами государственного экологического и санитарного надзора, органами прокуратуры.

З. Уровень эффективности деятельности контролирующих, правоохранительных органов, а также органов местного самоуправления и прокуратуры.

И. Примеры эффективной работы контролеров и прокуратуры, выразившиеся в выдаче и последующем исполнении предписаний, направлении исков в суды, выполнении судебных решений, пресечении правонарушений посредством привлечения к административной и уголовной ответственности.

К. Анализ преступных нарушений закона, их причин и условий, а также способов профилактики.

Л. Определение проблем названной сферы, требующих прокурорского вмешательства.

М. Предложения по укреплению законности в сфере обращения с отходами, улучшению деятельности органов контроля и управления, правоохранительных органов, а также прокурорского надзора. Например, предложения:

- к органам государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления о разработке и принятии нормативных правовых актов, в том числе целевых программ в сфере обращения с отходами;

- к муниципалитетам об изменении модели (алгоритма) обращения твердых бытовых (коммунальных) отходов, совершенствованию муниципальных органов власти, организации строительства мусороперерабатывающих заводов, внедрению новейших технологий обезвреживания и переработки отходов и пр;

- по проведению мероприятий по пропаганде права с населением, коллективами предприятий, семинаров с инспекторским составом контролирующих органов и др;

- по планированию работы органов государственного экологического надзора, прокуратуры и т.д.

11. Обобщение практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления показало, что наиболее распространенными нарушениями в данной сфере являются неприведение органами местного самоуправление нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством либо принятие актов с превышением компетенции, ненадлежащее выполнение обязанностей по организации сбора и вывоза бытовых отходов, безлицензионное обращение с опасными отходами хозяйствующими субъектами либо не выполнение ими лицензионных условий, отсутствие утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо их превышение, не определение класса опасности конкретного вида отходов, отсутствие у предприятий паспорта на опасные отходы, несоблюдение природоохранных, ветеринарных и санитарных требований к местам размещения отходов, несанкционированное размещение отходов.

В этой связи городскими, районными и приравненными к ним прокурорами проверки следует проводить в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора) по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами (природопользователями).

12. Результаты настоящего исследования свидетельствуют о необходимости дополнительного регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления ведомственным актом Г енерального прокурора Российской Федерации, в котором будут закреплены основы организации данного направления прокурорского надзора, а также его задачи.

13. Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления состоят в специфике сведений, подлежащих накоплению и обработке в органах прокуратуры, содержания анализа состояния законности в сфере обращения с отходами производства и потребления, круга вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверок, а также в особенностях принятия актов прокурорского реагирования, которые, в частности, заключаются

- во-первых, в допустимости их принятия в отношении природопользователей только в исключительных случаях в связи с наличием широкого круга органов, осуществляющих государственный надзор в названной сфере;

- во-вторых, в допустимости возбуждения дел об административных правонарушениях в области обращения с отходами непосредственно прокурором также в исключительных случаях, поскольку законодательством такое право предоставлено должностным лицам органов внутренних дел, федерального и регионального государственного экологического надзора, федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также органов местного самоуправления;

- в-третьих, в целесообразности указания в исковых заявлениях о понуждении ответчиков к принятию мер по реализации возложенных на них законодательством обязанностей (предоставленных полномочий) срока исполнения соответствующей обязанности в связи с тем, что выполнение многих из них требует значительных временных и финансовых затрат.