§ 2. Виды и механизмы контроля
Система методов и механизмов контроля в реализации арестованного имущества в определенной степени идентична общей системе контроля в исполнительном производстве, составляющей которого она является, и включает: методы и формы внешнего и внутреннего, надведомственного и ведомственного, неформального контроля.
Кроме того, в реализации арестованного имущества применяются иные методы контроля, не свойственные другим стадиям исполнительного производства, например перекрестного. Деятельность судебных приставов-исполнителей буквально пронизана процедурами контроля разного уровня и направленности.Основная цель контроля в реализации арестованного имущества - обеспечить режим законности в действиях судебных приставов-исполнителей и других участников реализации. Контроль в реализации арестованного имущества (как и в исполнительном производстве) - это процесс, направленный на достижение поставленных целей обеспечения законности путем своевременного обнаружения возникающих отклонений от стандартов (норм действующего законодательств) и запланированных показателей хода исполнения и их последующей коррекции. Кроме того, контроль в реализации арестованного имущества направлен на достижение целей исполнения исполнительных документов с максимизацией качества исполнения, минимизацией затрат и соблюдением законных прав и интересов сторон исполнительного производства и третьих лиц.
Контроль в сфере реализации арестованного имущества реализуется посредством механизмов. Слово механизм (от греческого mechane - машина) в одном из своих значений переводится как система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности. Механизм контроля определяет порядок осуществления реализации, взаимодействия участников, внешних организаций, специалистов и должностных лиц, сторон исполнительного производства и третьих лиц, а также движения материальных, финансовых, информационных и документальных потоков.
Контрольная деятельность в сфере реализации арестованного имущества может отличаться по времени осуществления, целям, фокусу, масштабам контроля, степени формальности процедур, формам осуществления (табл. 4.1).
Таблица 4.1
Характеристика основных видов контрольной деятельности
в реализации арестованного имущества
| Признак класси- фикации | Вид контроля | Содержание |
| Время осущест- вления | Предвари- тельный | Проводится до принятия решения по тому или иному вопросу в целях предупреждения противоправных дей- ствий |
| Текущий | Осуществляется в процессе реализации, исполнения принятых решений. Назначение - своевременное выяв- ление отклонений, препятствующих исполнению реше- ний в установленные сроки в рамках действующего законодательства | |
| Заключи- тельный (ретроспек- тивный) | Осуществляется после исполнения решения, заверше- ния исполнительного производства для проверки за- конности действий исполняющего лица, организации, специалиста | |
| Цели контроля | Стратегиче- ские | Предусматривает учет, оценку и анализ результатов разработки и реализации основных стратегических направлений деятельности ФССП России. Объектами выступают стратегически важные аспекты деятельности службы |
| Оперативные | Его объект - текущий учет, анализ осуществляемых процессов, имеет своей задачей обеспечение выпол- нения принятых плановых заданий | |
| Фокус контроля (линей- ный - по на- правле- ниям деятель- ности) | Финансовый | Проверяется работа с депозитными счетами, сроки перечисления денежных средств от специализирован- ных организаций, возврат взысканных сумм должникам |
| Реализация арестован- ного имущества | Соблюдение законодательства в реализации, своевре- менность передачи и реализации арестованного иму- щества, движение денежных средств, правильность оценки и др. | |
| Завершение исполни- тельных производств | Сроки исполнения исполнительных производств, при- чины нарушения сроков, несвоевременность действий или отсутствие действий | |
| Другие | Линии контроля определяются вышестоящими организа- циями | |
| Масштабы контроля | Полный | Строится как целостная система, постоянно функ- ционирующая в принятой иерархической структуре |
| Выборочный | Организуется как разовое мероприятие, имеющее це- левой характер выполнение приказов Минюста России и центрального аппарата ФССП России | |
| Степень формаль- ности | Формальный | Контроль организован в соответствии с действующим законодательством и организационной документацией |
| Неформаль- ный | Процедуры контроля не отражены в действующем за- конодательстве и других документах | |
| Форма осущест- вления | Внутренний | Система контроля организуется территориальным ор- ганом ФССП России |
| Внешний | Контроль со стороны прокуратуры, судебный кон- троль | |
| Надведомст- венный | Контроль со стороны межведомственных, специальных структур: Счетная палата, Контрольно-ревизионное управление и др. | |
| Внутрилич- ностный | Сотрудник (должностное лицо) лично контролирует свои действия в соответствии с системой ценностей и убеждений | |
| Перекрест- ный | Контроль осуществляется совместно территориальным органом ФССП и территориальным отделением РФФИ |
В существующей системе управления территориальным органом можно выделить следующие основные виды контроля (рис. 4.1):
- внешние методы контроля: 1) судебный контроль; 2) прокурорский надзор; 3) надведомственный контроль;
- внутренние методы контроля: 1) ведомственный (иерархический) контроль; 2) контроль внутри территориального органа ФССП;
- неформальный контроль- контроль сторон исполнительного производства;
- перекрестный контроль - одновременно осуществляемый контроль со стороны ФССП России и РФФИ.
Методы внешнего и внутреннего контроля
┌────────┐ ┌─────────────┐ ┌──────────┐ ┌────────────────┐
│Внешний │ │Ведомственный│ │Внутренний│ │Контроль внутри │
│контроль│ │контроль ││территориального│
└┬──┬───┬┘ └─────────────┘ └──────────┘ │органа │
V │ │ └────────────────┘
┌────────┐ │ │ ┌─────────────────────────────────
│Судебный│ │ │ │ Методы неформального контроля
│контроль│ │ V │ ┌───────────────┐
└────────┘ V ┌────────────────┐│ │Контроль сторон│
┌────────────┐│Надведомственный││ │исполнительного│
│Прокурорский││контроль ││ │производства │
│надзор │└────────────────┘│ └───────────────┘
└────────────┘ │ ┌─ - - - - - - - - - - - - - - -
────────────────────────────────┘ Перекрестный
- - - - - - - - - - - - - - - - ──┘ контроль
┌────────────────────────┐
│ Одновременный контроль │
│ со стороны ФССП и РФФИ │
└────────────────────────┘
Рис. 4.1.
Виды контроля в процессе реализацииарестованного имущества
Подробный анализ преимуществ и недостатков этих видов контроля с точки зрения их эффективности и влияния на соблюдение законности дан нами ранее , приведем только основные результаты анализа.
--------------------------------
См.: Головин В.В., Калганова Л.А. Повышение эффективности государственного управления. На примере Федеральной службы судебных приставов России / Под ред. Н.А. Винниченко. М., 2005. С. 360 - 364.
Ограничения и недостатки методов внешнего контроля. Понимая необходимость и действенность внешних видов контроля, их законодательную основу, необходимо отметить их общие недостатки.
1. Условия осуществления. Существующие механизмы внешнего контроля исполнительного производства медлительны и дорогостоящи.
2. Процедуры внешнего контроля носят ретроспективный характер, иначе говоря, действия и процедуры судебных приставов подвергаются контролю после того, как они произошли, по прошествии некоторого времени. В этой связи сложно бывает изменить условия и характер сделки по реализации, можно только наложить взыскание на судебного пристава-исполнителя и должностных лиц, ответственных за правонарушения. Образно выражаясь, осуществляя ретроспективный контроль, мы все время пытаемся догнать уже ушедший поезд.
3. Механизмы внешнего контроля накладывают определенные границы на "свободу действий" судебных приставов, однако в силу своей ретроспективности они оставляют значительный простор для возможности противоправных действий. Территориальная и административная разобщенность структурных подразделений, а также коммерческие возможности, заложенные в материальных и финансовых потоках исполнительного производства, значительно ослабляют воздействие механизмов внешнего контроля.
4. В силу большого числа проверок и проверяющих организаций, методы и процедуры внешнего контроля не всегда положительно влияют на результаты деятельности территориального органа вследствие перегрузки судебных приставов-исполнителей.
Наезжающие с инспекцией комиссии и необходимость работать с проверяющими требуют значительного времени со стороны судебных приставов, которое более продуктивно могло быть потрачено на исполнение решений, т.е. на выполнение конкретной работы. Частые проверки и ревизии могут буквально парализовать работу судебных приставов и сотрудников аппарата территориального органа.Таким образом, требуется определенная мера, взвешивание необходимости проведения внешних контролирующих процедур и проверок, комплексного сочетания их с разработкой системы внутреннего контроля со стороны руководства Федеральной службы судебных приставов и развитием других методов контроля.
Существенным позитивным моментом в проведении процедур ведомственного контроля является обогащение взаимным опытом работы проверяющих и проверяемых. В составе ведомственных комиссий работают представители территориальных органов других субъектов Федерации. Обнаружив недостатки в организации и работе судебных приставов, они учатся на чужих ошибках, и это самый лучший способ обучения. Часто они находят не только недостатки, но и положительный опыт, и он приобретается не из учебников, а из практики, вживую - на наглядных примерах и образцах, что делает этот процесс особенно ценным.
Большую роль в обеспечении режима законности в реализации арестованного имущества играют методы внутреннего контроля. Как справедливо отметил Р. Дафт, известный западный ученый, в новой философии контроля в менеджменте "пирамида переворачивается основанием вверх. Высший менеджмент уже не рассматривается как инстанция, имеющая исключительное право на определение правильных путей выполнения тех или иных рабочих задач. Все чаще контроль над выполнением конкретных задач осуществляют те, кто находится не дальше 15 метров от места событий" . По нашему мнению, этот концептуальный подход к философии организации внутреннего контроля как никогда актуален и для реализации арестованного имущества.
--------------------------------
См.: Ричард Л. Дафт. Менеджмент. СПб.: Питер, 2001. С. 598.
Руководитель территориального органа (структурного подразделения) ФССП России, наделенный властными полномочиями, наделен также и обязанностями в организации и осуществлении контроля вверенных ему подразделений и должностных лиц. Так, главный судебный пристав субъекта Федерации в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О судебных приставах" "образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность". Старший судебный пристав в соответствии со ст. 10 того же Закона "организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на судебных приставов". Таким образом, выполнение функций внутреннего контроля, в том числе и реализации арестованного имущества, вменено руководителям в территориальном органе ФССП России законодательно.
Немаловажно, что методы внутреннего контроля более оперативны и действенны, чем методы внешнего контроля. Например, главный судебный пристав субъекта Федерации может гораздо быстрее разобраться с любой жалобой и отреагировать на нее, чем суд или прокуратура.
Система контроля реализации арестованного имущества в территориальном органе ФССП России рассматривается на примере действующей системы контроля в Управлении ФССП по Омской области, которая была разработана в 1998 г. и затем развивалась до настоящего времени. Системная разработка управления реализацией ставилась как главная, приоритетная задача в 1998 г., поскольку это было самым слабым звеном в системе управления.
В основу построения системы контроля реализации арестованного имущества было взято законодательно утвержденное положение, что за все действия, процедуры и результаты реализации арестованного имущества несут ответственность руководители службы и судебные приставы-исполнители, независимо от того, какая организация и каким образом осуществляет реализацию арестованного имущества. Второе основополагающее положение - организация и управление Федеральной службой судебных приставов, в том числе и реализация арестованного имущества, - это не только право руководства территориального органа, сколько обязанность, установленная действующим законодательством Российской Федерации.
Основная цель разработки системы контроля реализации - упорядочить деятельность по реализации арестованного имущества, а также нормировать и регламентировать взаимоотношения участников: судебных приставов-исполнителей, сторон исполнительного производства и внешних организаций: территориального подразделения РФФИ (в современных условиях) и аккредитованных организаций-продавцов. Усиление контроля реализации арестованного имущества предназначалось в первую очередь для анализа и контроля работы судебных приставов-исполнителей. В основу создания системы контроля реализации были положены следующие принципы:
- централизация контроля процесса реализации в территориальном органе ФССП России, как стороне, несущей полную ответственность за исполнение судебных актов и актов других органов, с объединением всех участвующих подразделений и организаций в едином контуре управления;
- контроль реализации арестованного имущества должен быть процессуально увязан с исполнительным процессом, до полного завершения исполнительного производства;
- организация многоступенчатого контроля для реализации основных положений федеральных законов, соблюдения прав и законных интересов участников исполнительного производства;
- акцент на организации предупреждающего контроля с целью сведения к минимуму случаев манипулирования имуществом, исключения неправовых решений вопросов о продаже;
- перекрестный характер контроля, выполнение его на разных уровнях управления ФССП и РФФИ;
- создание условий для повышения эффективности исполнения решений судов и иных органов: роста размера фактически взысканных сумм и снижения уровня затрат при осуществлении взысканий;
- организация сбора, обработки и своевременного представления информации о ходе процесса реализации руководству ФССП. Обеспечение устойчивой обратной связи в управлении;
- отражение в Интернете информации по реализации арестованного имущества для обеспечения полной прозрачности и открытости процесса.
Как ядро системы контроля реализации был создан жесткий механизм, вертикально встроенный в аппарат главного судебного пристава. Мониторинг реализации арестованного имущества осуществляется по процессуальным действиям, стадиям и этапам реализации, а также по участникам: территориальному отделению РФФИ и торгующим организациям (более 50). В системе действует несколько уровней контроля (рис. 4.2): главного судебного пристава, отдел контроля исполнительного производства, РФФИ, судебных приставов-исполнителей, сторон исполнительного производства, перекрестный контроль.
┌──────────────────────────┐
│Контроль подразделений │
┌─────────── - ┤судебных приставов, │