2.5.3. Органи самоврядної адміністрації

До органів самоврядної адміністрації у вузькому розумінні навряд чи можна віднести усі органи місцевого самоврядування. Адже представницькі органи місцевого самоврядування (ради, сеймики тощо) за змістом своєї діяльності на загальнодержав­ному рівні швидше схожі до діяльності парламентів.

— виборних (у більшості випадків) перших посадових осіб місцевого самоврядування (мерів, бургомістрів, старост, голів тощо);

— виконавчі органи місцевого самоврядування (правління, адміністрації, відділи тощо).

Органи самоврядної адміністрації є складовою частиною пуб­лічної адміністрації з огляду на кілька факторів:

як і державні органи, вони повинні задовольняти публіч­ні інтереси;

багатьох випадках вони виконують завдання і функції держави (у зв'язку із згадуваною відсутністю на певних тери­торіальних рівнях органів державної адміністрації);

— форми і методи їх діяльності є подібними до наявних в міс­цевих органів державної адміністрації;

— для приватних осіб, як споживачів адміністративних пос­луг, немає істотного значення, куди вони звертаються: до органу державної чи самоврядної адміністрації, — головним є вчасне та ефективне вирішення питання.

З іншого боку, органи самоврядної адміністрації вважаються відокремленою підсистемою публічної адміністрації, що зумов­лено:

— відсутністю їх прямого підпорядкування органам держав­ної влади, тобто, формальною незалежністю;

— виборністю перших посадових осіб місцевого самовряду­вання, на відміну від призначуваних керівників місцевих ор­ганів державної адміністрації;

— згадуваною спрямованістю їх діяльності передусім на за­доволення локальних, а не загальнодержавних інтересів.

Незважаючи на наведене, наважимось стверджувати, що поділ на місцеві органи державної адміністрації та органи само­врядної адміністрації є доволі умовним, більше того, його зна­чення часто перебільшується.

— власні або самоврядні;

— делеговані державою.

Такий поділ випливає, зокрема, із статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року⁶⁹, ратифікованою більшістю європейських держав, положення якої відображені також у нормах національних законодавчих актів. Наявність зазначеної другої групи делегованих державою повноважень са­моврядної адміністрації зумовлює її підконтрольність органам державної влади у цих питаннях. А у зв'язку з тим, що ці пов­новаження можуть складати більшість компетенції органів са­моврядної адміністрації, їх незалежність від держави перетво­рюється у фікцію.

Юридичне закріплення компетенції різниться у державах, до належать до різних правових систем.

у країнах англо-американської правової системи закон вста­новлює детальний перелік конкретних повноважень місцевого самоврядування, а також об'єкти, за які вони відповідальні. При цьому використовується принцип позитивного регулюван­ня- вважається, що органи місцевого самоврядування вправі вчиняти лише ті дії, які безпосередньо передбачені законом.

у країнах континентальної правової системи акти парла­ментів визначають, головним чином, сфери та основні напрями діяльності органів місцевого самоврядування. При цьому вирі­шальним є принцип негативного регулювання: вони наділяють­ся загальною компетенцією і вправі вчиняти всі дії, прямо не за­боронені законодавством⁷⁰. Тут може здатись, що статус органів самоврядної адміністрації тут наближається до статусу приват­них осіб, який регулюється за допомогою загальнодозвільного принципу «дозволено все, що не заборонено законом». Проте насправді таке регулювання самоврядної адміністрації є лише формулою, що дозволяє забезпечувати залишкову компетенцію органів публічної адміністрації на місцях.

Закінчуючи питання про компетенцію органів самоврядної адміністрації, зазначимо, що до неї зазвичай відносять повнова­ження у сферах:

— соціально-забезпечувальній — управління школами, біб­ліотеками, місцями відпочинку;

— адміністративній — охорона громадського порядку, збір податків, проведення виборів, реєстрація актів громадянського стану;

— господарській — будівництво муніципального житла, Доріг, землекористування.

Повноваження органів місцевого самоврядування можуть встановлюватись двома способами: законами (як у загальних актах про місцеве самоврядування, так і в спеціальних галу­зевих по окремих сферах) та адміністративними договорами.

обох випадках органи державної влади, уповноважуючи самоврядну адміністрацію на виконання делегованих повноважень, зобов'язані надати відповідні фінансові ресурси для їх реалізації.

Висновки по розділу для України

— Вилучення у Президента України згідно з новою редак­цією Конституції більшості повноважень у сфері виконавчої влади сприяло усуненню дуалізму на вершині ієрархії виконав­чої влади та реалізації конституційного положення про Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади. Однак за­проваджена модель, наближена до парламентських республік, тягне чималі виклики для нормального функціонування уряду будь-якої держави (а особливо в країнах без сталих демократич­них традицій), а тому повинна бути чітко конкретизована у за­конодавчих актах.

— Міністерства у зарубіжних країнах володіють статусом, що значно перевищує статус інших центральних адміністратив­них структур. Між ними розподіляється увесь спектр урядової політики, а інші центральні органи за загальним правилом під­порядковуються відповідному міністрові. Тому чинне в Україні положення Конституції, яке ставить в один ряд міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, повинно бути зміне­но, а також зазначена вищість міністерств повинна бути відоб­ражена у конкретизуючому законі.

— Нормативно-правові акти, що приймають центральні ад­міністративні структури є загальнообов'язковими для при­ватних осіб, тобто de facto за своєю важливістю наближають­ся до законів. Тому правом на їх видання повинні володіти не усі центральні органи публічної адміністрації. На сьогодні не викликає сумнівів, що таке право повинні мати міністерства (тобто, їх керівники — міністри). Щодо інших центральних ор­ганів, то принаймні частина з них повинна бути позбавлена та­кого повноваження.

Україна, із зрозумілої належності до правової системи, об­рала континентальну модель організації публічної адміністрації в регіонах та на місцях. Ця модель є найскладнішою у зв'язку з підвищеною можливістю виникнення компетенційних спорів між органами державної та самоврядної адміністрації. Для нової демократії це є неабияким викликом, і з теоретичного погляду» на нашу думку, привабливішими є інші моделі — англо-американська та іберійська.