§ 4. Загороджувальний (прохідний) бар’єр ЯК ОСОБЛИВА ОЗНАКА ПРОПОРЦІЙНОЇ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ

На виборах програють лише виборці.

ЕдгарХоу

Характеризуючи виборчі системи, слід звернути увагу на одну важливу проблему — запровадження загороджувального бар’єра з метою уникнення надто роздробленої партійно-фракційної структури парламенту і створення в ньому великих партійних фракцій.

Загороджувальний бар’єр — це встановлений законом мінімальний відсоток голосів виборців, який має зібрати конкретна партія або виборчий блок партій — учасників виборчого процесу, у масштабах всієї країни для того, щоб одержати доступ до парламенту і взяти участь у розподілі депутатських мандатів.

Загороджувальний бар’єр вводиться переважно при застосуванні пропорційної виборчої системи, хоча він можливий частково і при змішаній моделі виборів. Його висота неоднакова в різних країнах. Так, у Данії він становить 2 відсотки, у Болгарії, Італії, Угорщині та Швеції — 4, у Словаччині — 5, але для коаліції з 2—5 партій підвищується до 7 відсотків, у Росії — 7, у Туреччині — 10 відсотків. Нагадаємо, що в Україні наразі діє 3 %-ий прохідний бар’єр.

Тут доречно зауважити, що відкритість політичної системи для входження нових партій є важливим аспектом її демократичності. Тож занадто високий бар’єр, якщо він є, негативно впливає на формування атмосфери прозорості виборів та суспільної легітимації політичного режиму.

Виборчий поріг не застосовують країни, які використовують систему єдиного перехідного голосу, — Ірландія та Мальта, панашажу — Люксембург і Швейцарія. Лише одна країна, де використовується система списків у межах пропорційної виборчої системи, — Республіка Португалія — його не має. Формально здавалося б, що виборчий поріг мав би призводити до відчутного рівня диспропорційності виборів, однак досвід виборчого процесу в багатьох країнах свідчить про подібність показників диспропорційності країн, які мають різні виборчі пороги. Варто звернути увагу на співвідношення виборчого порога в Австрії (4 %), Швеції (4 %) та Нідерландах (0,67 %) і показників рівня диспропорційності: Австрія — 1,08, Швеція — 1,12 та Нідерланди — 1,0.

Аренд Лейпхарт зазначає, що зростання індексу пропорційності залежить також від стабілізації партійної системи та від скорочення ефективної кількості політичних партій. В Україні дійсно простежується тенденція скорочення показника ефективної кількості політичних партій, проте оцінити рівень дії даного чинника ми зможемо лише після кількох виборів на пропорційній основі.

Сьогодні серед чималої кількості фахівців поширене більш-менш схвальне сприйняття застосування бар’єра. Але зазвичай оцінка загороджувального бар’єра дається не з правової точки зору, а виключно з точки зору політичної доцільності. Основний аргумент прихильників бар’єра полягає в тому, що цей інститут не допустить формування величезного числа дрібних фракцій у парламенті й сприятиме таким чином політичній структуризації парламенту та його дієздатності (а за наявності парламентської республіки — також і дієздатності уряду).

Але попри укорінене уявлення про необхідність цього інституту, деякі науковці ставлять під сумнів його доцільність та відповідність принципам демократії. О. Тодика вказує на певну абсурдність ситуації при розподілі голосів між партійними списками із використанням загороджувального бар’єра, коли голоси політичних формувань одного спрямування переходять до партій з протилежною ідеологією.

До слова, уперше загороджувальний бар’єр було введено Федеральним законом про вибори у ФРН після Другої світової війни. Однак поява п’ятивідсоткового загороджувального бар’єра була обумовлена конкретно-історичними умовами в Німеччині та політичною ситуацією в повоєнні часи, яка полягала в тому, що після поразки фашистського режиму при розбудові нового державного ладу виникла необхідність запобігати можливості будь-яких спроб залишків неадекватно налаштованих сил прийти до влади, скерувати Німеччину на недемократичний шлях розвитку. Тож введення загороджувального бар’ єра тоді стало одним із заходів у цьому напрямі, хоч це і означало, що на виборах до Бундестагу близько 2 млн.

Загороджувальний бар’єр має наслідком автоматичний перехід голосів, відданих за партії, що не подолали його, до партій-переможців, що, по суті, і є нерівністю. Порушення рівності щодо партії демонструється зазвичай тоді, коли, за умови народної підтримки, зібравши необхідну для одержання хоча б одного мандата кількість голосів, партія усувається від розподілу місць у парламенті.

Вважаємо не менш істотним зауваження стосовно того, що наявність дискримінаційного загороджувального бар’єра суперечить головному принципу, ідеї пропорційної виборчої системи, згідно з якою кількість відданих за партію голосів виборців пропорційно трансформується у кількість місць у парламенті. Цей інститут перекреслює центральну перевагу, якою ця система виборів відмінна від мажоритарної, спотворює пропорційність представництва.

Виборці, які віддали голоси за партії, що не подолали бар’єр, по суті, взагалі не представлені у парламенті. Неодноразово в різних країнах світу, де існує така система, траплялися випадки, коли не одержували представництва від 20 до понад 50 відсотків усіх виборців, що взяли участь у голосуванні.

Ці причини спонукали неодноразові спроби визнати загороджувальний бар’єр антиконституційним. Автори таких подань намагалися довести, що зазначений інститут не відповідає загальновизнаному конституційному принципу рівного виборчого права. Конституційний суд України 1998 року фактично ухилився від оцінки бар’єра на предмет його конституційності, дійшовши висновку, що позбавлення списків кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій, які отримали менше чотирьох відсотків голосів виборців, права на участь у розподілі депутатських мандатів, є питанням політичної доцільності, і воно має вирішуватися Верховною Радою України. Один з тодішніх Суддів Конституційного суду України М. Савенко виклав іншу точку зору, згідно з якою чотирьохвідсотковий бар’єр порушує принцип рівності, який закріплено в Конституції України, оскільки внаслідок такого розподілу окремі політичні партії і виборчі блоки партій мають більшу кількість депутатських мандатів, ніж фактично отримали їх від виборців.

Досить цікавим для загального розуміння та правової оцінки подібного інституту є рішення Конституційної ради Франції щодо передбаченого законом п’ятивідсоткового бар’єра, який необхідно подолати політичним партіям для отримання державного фінансування. Конституційна рада визнала закон у цій частині неконституційним, аргументуючи своє рішення тим, що такий поріг перешкоджає вираженню нових ідейних течій та думок і, відповідно, суперечить принципу рівності та свободи партій.

Практика застосування загороджувального бар’єра в пострадянських країнах показує, що досить часто він призводить до суттєвого викривлення політичного представництва різних груп населення. Отже, склалася ситуація викривлення волі виборців через підрахунок голосів, несправедливості щодо суттєвої частини загального електорату.

Підсумовуючи, ще раз наголошуємо на тому, що інститут загороджувального бар’єра є одним із тих, запозичення якого досить суперечливе з точки зору поставленої мети розбудови демократичної правової держави на вітчизняних теренах, тож подальша доля цього специфічного виборчо-правового інституту залежить від ступеня сприйняття національним законодавством міжнародних підходів і принципів у цій сфері.

Для широкого розуміння означеної проблеми наводимо нижче витяг з Доповіді Ради з демократичних виборів та Венеціанської комісії Парламентської Асамблеї Ради Європи «Про виборчі бар’єри та інші особливості виборчих систем, які ставлять перешкоди партіям у доступі до парламенту», схваленої 18 жовтня (та 12—13 грудня) 2008 року.

[...]

1. Загальні зауваження

1.1. Якщо не зазначено інакше, термін «бар’єр» використовується в цій Доповіді у широкому значенні: як будь-який механізм, що має вплив на доступ партії до парламенту.

2. Вибір типу виборчої системи

2.1. Природним вихідним пунктом для будь-якого аналізу впливу виборчих систем на включення/виключення партій щодо доступу до парламенту є «закон Дюверже». Він стверджує, що мажоритарна система відносної більшості «прямує до партійного дуалізму», тоді як «пропорційне представництво тяжіє до багатопартійності».

Закон не без виключень, і його слід розуміти як імовірнісне узагальнення. Іноді значні відмінності існують у рамках однієї сім’ї систем. Тим не менше, вибір типу виборчої системи (мажоритарна, змішана, пропорційна) є важливим загальним бар’єром; це само по собі є механізмом з важливим загальним впливом на включення чи виключення малих партій і, як наслідок, партійну роздрібненість. Партійні системи будуть більш конкурентними й роздрібненими в пропорційних системах, тоді як мажоритарні системи, як правило, обмежують можливості для малих партій. Таким чином, вивчення виборчих систем по всьому світу показало, що «середня кількість парламентських партій (на основі найпростішого визначення партій, що мають принаймні одне місце) складала 5,22 в державах, що використовують мажоритарну систему, 8,85 при змішаних системах та 9,25 в спільнотах із виборчою системою пропорційного представництва».

Подібно «середнє число впливових партій (які мають більше ніж 3 % місць в парламенті) було 3,33 в усіх мажоритарних системах, 4,52 для змішаних систем, та 4,74 для всіх пропорційних систем».

3. Обмеження щодо балотування, фінансування та доступу до засобів масової інформації

3.1. З одного боку, «очікується, що прагнення малих партій пройти до парламенту краще реалізується в політичних системах, які сприяють більш рівним можливостям у конкуренції партій, наприклад, де всі партії мають рівне право на доступ до висування кандидатів, вільної агітації у засобах масової інформації, прямого публічного фінансування та непрямих державних субсидій». З іншого боку, «малі партії зустрічаються з більш суворими умовами, коли такі державні ресурси виділяються «картельним» способом, що надає перевагу авторитетним партіям, уже представленим у законодавчому органі, тим самим захищаючи політиків при посадах... Малі претенденти стикаються з ще більш серйозними обмеженнями за режимів, які маніпулюють виборами, коли правила розподілу державних ресурсів, таких як надання ефірного часу, є вкрай прихильними до правлячої партії».

3.2. Вимоги щодо реєстрації

Вони є передумовою для отримання доступу до балотування. Лише в деяких країнах (а саме: у Франції, Швеції та Ірландії) не існує жодних вимог до політичних партій щодо реєстрації перед тим, як з’явитися в бюлетені. У більшості країн існують такі вимоги, й вони, загалом кажучи, зросли за останні роки в зв’язку із посиленням регу- лювання в сфері публічного фінансування агітації, так само як через деталізовані бюрократичні вимоги до законної реєстрації. Вимоги відрізняються в різних країнах, але загальними вимогами є надання до виборчих органів письмової заяви з переліком партійних принципів та побудови, статутів та положень, організаційної структури, списку керівних осіб партії, списку мінімально необхідної кількості членів або підписів, а іноді навіть мінімального числа кандидатів або особливого регіонального розподілу кандидатів. Коли тягар обмежень досить важкий, вони «становлять бар’єр для всіх нових претендентів і малих гравців і відлякують деяких претендентів». Крім того, більш конкретні вимоги, такі як те, що партії не повинні виступати проти деяких принципів або що вони повинні висунути не менше певного мінімального числа претендентів, або що вони повинні бути зареєстровані дозвіль- но-контролюючим органом за певний мінімальний час до виборів та інші подібні вимоги впливають на малі партії на краях політичного спектру.

3.3. Доступ до балотування

Після обмежень, що стосуються реєстрації партій, існують також обмеження щодо доступу до балотування, такі як вимога сплати офіційної виборчої застави та збір визначеної кількості підписів за кожного кандидата або список партії.

У деяких країнах ця застава досить низька (наприклад, відповідно до порівняльного дослідження 2003 року застава у Франції складала $180, в Ірландії $350), але може досягати менш стриманих розмірів в інших країнах (Велика Британія, $735). Застава зазвичай повертається, якщо кандидат/партія отримують необхідний мінімум голосів (наприклад, 5 % у Великій Британії). Тим не менше, коли великі застави поєднуються для кількох кандидатур, така вимога може спрацьовувати як значний стримуючий фактор, або бар’єр, для серйозних претендентів з обмеженими фінансовими ресурсами.

Аналогічна ситуація спостерігається щодо необхідного мінімального числа підписів за кандидата чи партійний список. У деяких країнах вимоги є досить скромними (наприклад, 200—500 підписів на округ в Австрії та Бельгії), але ситуація така не в усіх державах і не в усіх можливих ситуаціях Так, коли в Італії використовувалася змішана система, вимагалося 500 підписів за кандидатів в одномандатних округах, та 1500 підписів за партійні списки.

Ця вимога іноді стає досить жорсткою: в Норвегії, наприклад, від кожної партії вимагаються 5000 підписів. Це може грати роль важливого бар’єра, що перешкоджатиме дрібним партіям у доступі до балотування, а отже, до парламенту.

3.4. Фінансування та доступ до ЗМІ

Після реєстрації партій та доступу до балотування існує також система регулювання доступу до фінансування агітації та до засобів масової інформації (публічне фінансування, непрямі державні субсидії, доступ до мовлення тощо). Це також може діяти як важливий бар’єр для доступу партій до парламенту. Добре відомо, що «доступ до грошей і телебачення є двома найбільш важливими факторами, які допомагають сторонам у передачі їх послань і мобілізації потенційних прихильників». Конкретне регулювання в цих сферах може призвести або до «політичного картеля», що посилить відносну силу партій, уже представлених у парламенті, або, навпаки, створити більш рівне поле для гри, тим самим розширивши можливості для малих/нових партій.

Наприклад, коли ресурси розподіляються відповідно до частки місць у поточному складі парламенту, як у Швейцарії чи Нідерландах, то такі положення можуть, за інших рівних умов, діяти як картель, розподіляючи суспільні блага між нинішніми парламентськими партіями. За цих обставин бар’єр для доступу до парламенту малих/нових партій є порівняно вищим. І навпаки, малі/нові партії мають більше шансів, коли ці ресурси розподіляються на засадах більшої рівності чи розподіл ґрунтується на відсотку голосів, отриманому на попередніх або нинішніх виборах (наприклад, Іспанія), на кількості кандидатів, що балотуються (наприклад, розподіл ефірного часу у Великій Британії), або порівну для всіх зареєстрованих партій (наприклад, Росія).

При цьому варто зауважити, що фінансування й доступ до засобів масової інформації може слугувати корисним орієнтиром для оцінки питання бар’єрів на практиці лише в тому випадку, якщо на додаток до цих формальних вимог брати до уваги також фактичне функціонування цих формальних правил у різних державах. Таким чином, необхідно також враховувати енергію, з якою реалізуються формальні правила (судами та виборчими комісіями) в різних державах.

4. Легальний бар’єр

Наступним бар’єром для доступу партій до ^парламенту є бар’єр у вузькому, буквальному значенні цього слова. Його також називають «загороджувальним бар’єром». Жодна виборча система не може бути досконало пропорційною на практиці: відповідно до принципу представництва, більший орган (весь електорат) завжди перетворюється на значно менший (члени парламенту). Таким чином, завжди буде певна мінімальна кількість голосів, необхідних партії для отримання права на представництво (участь у розподілі місць) в парламенті. Загороджувальний бар’єр складає приблизно такий відсоток голосів. З одного бо- ку, в цілому правильно, що мажоритарні системи є більш обмежувальними стосовно малих/нових партій. Проте це не так, коли підтримка малої партії зосереджена в певному регіоні, що відповідає одному або декільком виборчим округам. З іншого боку, хоча пропорційні та змішані системи вважаються в цілому більш сприятливими для малих/нових партій, коли справа доходить до «загороджувального бар’єра», в цих системах все ще може існувати великий ступінь обмежень.

Існують два види загороджувального бар’єра. У деяких виборчих системах бар’єр встановлюється штучно, законом. Він відомий як легальний (або формальний) бар’єр. Партії, які не отримують встановленого законом мінімального числа голосів, не отримують жодного місця в парламенті. Це очевидне обмеження для малих партій, яке часто виявляється згубним для виживання таких партій. Держави з легальним бар’єром розрізняються відповідно до вибраного відсотка. Для держав-членів Венеціанської Комісії цей діапазон становить від найнижчих 0,67 % (в Нідерландах) до найвищих 10 % (у Туреччині).

Вочевидь, нам доведеться звернути увагу на різні рівні застосування бар’єрів, що виявляються в різних державах. Так, наприклад, деякі закони встановлюють, що має бути отримана певна кількість голосів на рівні округу (наприклад, Іспанія). Другі вимагають загальнонаціональних легальних бар’єрів (наприклад, Німеччина), а в третіх бар’єри можуть бути застосовані на обох таких рівнях (наприклад, Швеція). Крім того, існують відмінності між країнами щодо стадії застосування бар’єра: чи легальний бар’єр застосовується при першому, другому або якомусь пізнішому етапі розподілу місць. Крім того, існує проблема «градації бар’єра»: бар’єри відрізняються також і в тому сенсі, що до партій застосовуються одні значення, а до партійних блоків — інші, наприклад, 5 % для партій, 8 % для двопартійних блоків, 10 % для ба- гатопартійних блоків тощо. Деякі держави (наприклад, Німеччина) встановлюють альтернативні легальні бар’єри, що визначаються отриманими мандатами, а не у відсотковому відношенні. Вони, звичайно, з’являються на додаток до бар’єрів, встановлених у відсотках (як у випадку Німеччини, де отримання 3 прямих (мажоритарних) мандатів також достатнє для того, щоб партія брала участь у розподілі мандатів на національному рівні).

5. Природний бар’єр

Так званий природний (або прихований/ефективний/неформальний) бар’єр присутній у будь-якій виборчій системі, незалежно від того, чи діє у системі легальний бар’єр. Навіть коли легального бар’єра немає взагалі, малі партії все ще можуть зустрітися зі значними природними бар’єрами для доступу в парламент. Природний бар’єр — це відсоток голосів, необхідних для отримання одного місця на рівні округу, і в основному він залежить від середніх розмірів округу (середня кількість членів законодавчого органу, що обираються в окрузі, починаючи з одного у Сполученому Королівстві до 150 в Нідерландах). Серед інших факторів, що впливають на природний бар’єр (але набагато слабше, ніж перший), є формула розподілу мандатів (методи Д’Ондта, Сен-Лаґю, найбільших залишків з квотою Друпа або Гейра), кількість політичних партій-претендентів, а також розмір парламенту. Взагалі, система з невеликим розміром округів вимагає відносно високого відсотку голосів в окрузі, щоб отримати мандат. Навпаки, чим більше мандатів розподіляються в округах, тим нижчий природний бар’єр.

Хоча поняття природного бар’єра і відрізняється від легального бар’єра, очевидно, що позбавити малі/нові партії справедливого чи будь-якого представництва взагалі можна з однаковим успіхом як малим розміром округів, так і встановленням легального бар’єра. Адже встановлено, що тоді як природні бар’єри мають тенденцію збільшувати величину диспропорційності між частками голосів і мандатів, сприяючи особливо найбільшій партії, легальні бар’єри сприяють більш пропорційному розподілу мандатів серед тих партій, які вже подолали бар’єр. Саме тому провідні європейські експерти у цьому питанні дійшли висновку, що обидва загороджувальні бар’єри, незалежно від природи їх існування, є суттєвою перепоною на шляху до повноцінної реалізації принципу політичного народного представництва, через що при обранні будь-якого типу пропорційної виборчої системи необхідно мати на увазі проблему необхідності мінімізації тих факторів, які з урахуванням національної специфіки даної країни, справлятимуть негативний вплив на результати демократичного виборчого процесу на її теренах.