§ 7. Виборча система для місцевих виборів

Для зменшення розмірів влади, зосередженої в одних руках, необхідно дрібнити її чи децентралізовувати, і конкурентний устрій — єдиний, призначений саме для того, щоби шляхом децентралізації звести владу людини над людиною до мінімуму.

Фрідріх фон Хайєк

Необхідною передумовою становлення конституційного громадянського суспільства, демократичної правової держави з такими її атрибутами, як верховенство права, пріоритет прав людини, поділ влади є утвердження в суспільстві місцевого самоврядування. Досвід світової цивілізації свідчить, що лише децентралізація управління, максимальне наближення до людей владних інститутів дозволяють ефективно вирішувати нагальні питання облаштування життя людей, надання якісних адміністративних та громадських послуг жителям сіл, селищ, міст.

В Україні відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування принцип місцевого самоврядування закріплено на конституційному рівні як одна із засад конституційного ладу. В той же час втілення в життя конституційних декларацій, наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, здійснення широкого комплексу заходів щодо його організаційно-правового та ресурсного забезпечення. Насамперед мова йде про встановлення такого законодавчого порядку формування органів місцевого самоврядування, який сприяв би їх високому професіоналізму у вирішенні складних питань соціально- економічного та культурного розвитку територіальних громад. Визначального значення при цьому набуває проблема обрання дієздатного та сталого корпусу сільських, селищних, міських голів, депутатського корпусу представницьких органів місцевого самоврядування — місцевих рад — органів, які не лише визначають основні напрями муніципальної політики територіальних громад, а й здатні активно впливати на загальнонаціональні політичні процеси.

Місцеві вибори мають важливе політичне значення. На них відбувається апробація муніципальної політики і кадрового потенціалу партій та їх блоків, визначаються взаємовідносини між владою і громадянами.

Муніципальні вибори в зарубіжних країнах, як правило, проводяться частіше ніж загальнонаціональні, що дозволяє населенню додатково скористатися своїми політичними правами та відкрито засвідчити державі своє ставлення до тих чи інших соціальних проблем. Безумовно, на локальному рівні можливе деяке «перевантаження» виборця, що може продукувати певну апатію до частих виборів. Однак саме місцеве самоврядування, відбиваючи політичні, культурні, географічні, соціально-економічні та інші особливості тих чи інших територіальних одиниць, сприяє набуттю ними своєї індивідуальності і тим самим посилює відчуття приналежності людини до певної територіальної громади, сприяючи у кінцевому підсумку соціальній інтеграції і політичній мобілізації суспільства.

Дієздатне місцеве самоврядування дає можливість інтегрувати в процес управління локальні еліти, вводити діяльність останніх у конструктивне, конституційне русло, залучаючи їх до участі в реалізації загальнонаціонального політичного курсу на місцях. Політичний плюралізм, що проявляється насамперед у багатопартійності і свободі політичної діяльності, — це необхідний елемент конституційних механізмів організації і діяльності представницьких органів, у тому числі муніципальних. Партійний склад муніципальних структур може значною мірою відрізнятися від складу парламенту чи уряду, що забезпечує своєрідну компенсацію тим партіям, соціальним і етнічним групам, які не репрезентовані на центральному рівні, розширюючи загальний спектр політичних сил у країні.

Одним із найважливіших чинників, що впливають на організацію і проведення муніципальних виборів, є, звісно, тип виборчої системи, яка для них обрана.

Європейська практика

Питання про найбільш оптимальну виборчу систему не лише для парламентських, а й для місцевих виборів в Україні було і залишається одним з найбільш дискусійних.

Найбільш потужні політичні партії прагнуть до розширення власного впливу на діяльність представницьких органів влади, що, у свою чергу, дозволяє впливати на прийняття рішень на загальнодержавному та місцевому рівні. Забезпечити такий вплив дозволяє система пропорційного представництва, причому в силу «технологічної» складності окремих різновидів такої системи, представники впливових політичних партій виступають за збереження одного з найпростіших її варіантів — з голосуванням за закриті списки політичних партій і блоків в єдиному багатомандатному виборчому окрузі з розподілом мандатів на основі квоти Т.Херра та методу найбільших залишків. Очевидно, що відповідна система, хоча і є звичною та зрозумілою для пересічного виборця (оскільки вже була неодноразово апробована), навряд чи в повній мірі відповідає його інтересам — хоча б в силу того, що обмежує право самовисування на виборах до рад майже всіх рівнів, позбавляє виборця звичного для нього зв’язку з обраним в одномандатному окрузі депутатом.

Проблема пошуку оптимальної виборчої системи ускладнюється також і тим, що аналіз законодавства про місцеві вибори більшості європейських держав не дозволяє виявити певний різновид виборчої системи, який є найбільш поширеним і, крім того, може бути застосований в українських умовах, які, до слова, є дуже специфічними. В Європі, як і в Україні, питання вибору системи формування представницьких органів є питанням політичної доцільності, іншими словами — виборча система має досягати тих цілей, які ставляться її авторами. Серед таких цілей — забезпечення впливу на формування та реалізацію політики, ефективного функціонування системи органів публічної влади, перемоги суб’єктів, «під яких» створена виборча система, на наступних виборах. Другорядними чинниками, які визначають різновид виборчої системи, є забезпечення представництва національних меншин в органах влади, зв’язку між виборцями та обраними депутатами, зміцнення кадрових ресурсів партій на місцях тощо.

Саме визначені пріоритетні цілі і визначають особливості тієї чи іншої системи формування представницьких органів місцевого самоврядування. В Італії, наприклад, законодавець прагне забезпечити не лише вплив партій на формування муніципальної, регіональної та загальнодержавної політики, але й ефективність функціонування системи місцевого самоврядування в цілому. Для досягнення відповідних цілей запроваджено унікальну, але, можливо, недостатньо демократичну систему формування місцевих та регіональних представницьких органів — у разі перемоги партійного кандидата на посаду мера на виборах, партія, що його висунула, обіймає 60 % місць у раді навіть за умови, коли рівень її підтримки є значно меншим. Посилення ж кадрової основи партій та забезпечення зв’язків депутатів з виборцями в Італії, як і в більшості інших усталених демократій, забезпечується застосуванням преференційного голосування. В країнах, де партійна система є слабкою, законодавець насамперед прагне стабілізувати партійну систему. Звідси — поширена в цих країнах практика голосування в єдиному багатомандатному виборчому окрузі за закриті списки з виборчими бар’єрами в 4 або 5 відсотків.

У той же час, попри різноманітність систем, за якими формуються представницькі органи на базовому, проміжному та регіональному рівнях в країнах Європи, можна виділити і певні спільні риси застосовуваних виборчих систем.

По-перше, у переважній більшості країн Європи передбачена можливість висування не лише партійних, але і позапартійних (незалежних) кандидатів. Можливість участі незалежних кандидатів у виборах забезпечується через самовисування списками, висування через виборчі комітети, громадські організації, об’ єднання виборців та інші тимчасові утворення. Ця тенденція спостерігається не лише в країнах Західної Європи, які мають усталені демократичні традиції, але і у постсоціалістичних державах. У більшості випадків, щоправда, лише при формуванні представницьких органів самоврядування на базовому рівні, однак в деяких країнах (наприклад, в Польщі, Словаччині, Естонії) — на всіх виборах до органів місцевого самоврядування.

По-друге, у більшості європейських держав на місцевих виборах застосовуються пропорційні або змішані виборчі системи з пропорційною складовою. Навіть в країнах, де вибори традиційно проводилися за мажоритарною системою відносної більшості (Велика Британія), сьогодні активно обговорюється питання перегляду виборчих систем для місцевих виборів, і формування окремих рад (корпорації Великого Лондона, Парламенту Шотландії, Асамблеї Уельсу) вже здійснюється за змішаною виборчою системою, за якою частина депутатів обирається на основі пропорційного представництва політичних партій.

По-третє, на місцевих виборах в Європі не є поширеною практика «блокування» партій. Іншими словами, партії висувають кандидатів на виборах самостійно, а не у складі блоків. Виняток з цього правила становлять лише окремі країни.

По-четверте, аналіз висновків Венеціанської комісії щодо виборчих законів, інших джерел дозволяє простежити ще одну загальноєвропейську тенденцію — тенденцію до забезпечення представництва національних меншин та жінок у органах місцевого самоврядування. На місцевих виборах у Франції партії, які не забезпечують квоту представництва жінок у списках з розрахунку 51 % жінок до 49 % чоловіків, отримують менший обсяг державного фінансування. На виборах в окремих землях Німеччини для партій меншин не застосовуються виборчі бар’єри.

По-п’яте, у більшості європейських держав пропорційні виборчі системи на місцевих виборах є переважно персоніфікованими (голосування за «напівзакриті» та «відкриті списки»). Голосування за закриті списки передбачене лише в окремих країнах (деякі землі в Австрії, Кіпр, Португалія, Румунія, Хорватія). Проте навіть і в них пропорційна виборча система не застосовується в округах, де розподіляється 120 — 150 мандатів (як це має місце, наприклад, в Україні).

Зрештою, виборчі системи у європейських країнах на базовому рівні «прив’ язані» до кількості виборців, які проживають на відповідній території, а не до виду органу, що формується (тоді як в Україні вибори до ради села, селища і міста районного значення, які суттєво не відрізняються за кількістю виборців, що в них проживають, в одному випадку формуються за двома системами — мажоритарною системою відносної більшості та класичною пропорційною системою).

З урахуванням всього вищенаведеного, а також положень Конституції України, спробуємо проаналізувати основні недоліки виборчих систем для місцевих виборів в Україні, знайти напрями та шляхи їхнього можливого удосконалення.

Виборчі системи для виборів депутатів місцевих рад

Відповідно до Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» вибори депутатів районних в містах, міських, районних, обласних рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим проводяться за пропорційною виборчою системою з голосуванням за виборчі списки від місцевих організацій партій (блоків) у багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються з межами відповідно району в місті, міста, району, області, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Статтею 74 Закону передбачається, що право на участь у розподілі депутатських мандатів отримають місцеві організації партій (блоки), які подолали 3 %-ий виборчий бар’єр (за умови, що кількість голосів виборців дорівнює виборчій квоті або перевищує її), а нерозподілені мандати розподіляються між партіями і блоками, які подолали виборчий бар’єр, за методом найбільших залишків. Право висування кандидатів у депутати в єдиному багатомандатному виборчому окрузі Законом надано лише місцевим організаціям партій (блокам).

Іншу виборчу систему законодавець запровадив для формування складу сільських та селищних рад: згідно з частиною другою статті 2

Закону вибори депутатів сільських та селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія села (кількох сіл, жителі яких добровільно об’єдналися у сільську громаду), селища.

Хоча проблема вибору виборчої системи, за якою формується склад Верховної Ради України та представницьких органів місцевого самоврядування, як зазначалось, є питанням політичної доцільності, положення Закону, в яких розкриваються механізми висування кандидатів та формування складу органів відповідних, повинні відповідати Конституції України. З нашої точки зору, закріплення права висування кандидатів на місцевих виборах лише за місцевими організаціями партій (блоками) звужує конституційне право громадянина бути обраним до органів місцевого самоврядування, гарантоване частиною першою статті 38 Конституції України, оскільки його реалізація ставиться в залежність від рішень з’їздів (зборів/конференцій) місцевих організацій партій (блоків). Варто відзначити, що таке звуження суб’єктів висування кандидатів не відповідає і досвіду більшості країн Європи, де законодавством передбачена можливість участі у виборах незалежних (позапартійних) кандидатів. Зокрема, можливість участі у місцевих виборах незалежних кандидатів прямо передбачена законодавством Австрії, Бельгії, Великої Британії, Данії, Естонії, Ірландії, Литви, Норвегії, Польщі, Словаччини, Швеції та ін..

Дискусійним є також питання про відповідність положенням Конституції України тих норм Закону про місцеві вибори, якими визначено порядок формування обласних і районних рад. Відповідно до частини четвертої статті 140 Конституції України районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Часто висловлюється думка, суть якої полягає в тому, що формування обласних та районних рад за пропорційною виборчою системою з голосуванням в єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно району та області, суперечить конституційній природі зазначених органів як органів, які представляють спільні інтереси територіальних громад, а не окремих з цих громад. Дійсно, якщо здійснити поверхневий аналіз цієї проблеми, то можна дійти висновку, що формування відповідних рад за визначеною системою може призвести до того, що обласні і районні ради представлятимуть інтереси насамперед тих категорій виборців, які проживають у більш населених адміністративно- територіальних одиницях. Цілком імовірною видається ситуація, коли, наприклад, Харківська обласна рада представлятиме інтереси не сільськогосподарських районів Харківської області, а інтереси лише м. Харкова, в якому проживає більшість жителів області, і на підтримку виборців якого орієнтуватимуться місцеві організації партій (блоки), які за результатами виборів отримують представництво в обласній раді. Можливо, що у «сільськогосподарських» регіонах ситуація буде протилежною — представлені в районних та обласних радах місцеві організації партій орієнтуватимуться на забезпечення інтересів більш густонаселених сільських районів, сіл та селищ за рахунок інтересів міст районного та обласного значення.

Разом з тим висновок про таку спрямованість діяльності обласних і районних рад — не більше, ніж просте припущення. Вважаємо, що самі по собі норми закону, якими визначається система формування відповідних рад, не суперечать статті 140 Конституції України, оскільки встановити пряму залежність між порядком формування ради та спрямованістю її діяльності неможливо. В одних випадках обласна рада дійсно може орієнтуватись на забезпечення інтересів лише міста обласного значення всупереч інтересам районів, в інших випадках (наприклад, коли в місті обласного значення та районах проживає приблизно однакова кількість виборців), діяльність обласної ради, можливо, забезпечуватиме спільні інтереси міста обласного значення та районів. Якщо б в селах, селищах та містах районного значення проживала приблизно однакова кількість виборців, то районна рада, сформована за пропорційною виборчою системою в єдиному багатомандатному окрузі, можливо, також здійснювала б завдання, визначені статтею 140 Основного Закону. На спрямованість діяльності обласних і районних рад можуть впливати й інші чинники, а не лише система формування відповідних рад. Зокрема, місце постійного проживання депутатів відповідних рад, вимоги закону до ухвалення радами рішень (якщо б Закон встановлював обов’язковість прийняття радами певних рішень не більшістю голосів від їхнього складу, а кваліфікованою більшістю голосів у 2/3 або 3/4 голосів, вірогідність того, що такі рішення враховували б спільні інтереси територіальних громад, була б досить високою).

Таким чином, питання про те, чиї саме інтереси забезпечує районна або обласна рада — спільні інтереси громад чи інтереси окремих з них за рахунок інтересів інших громад — залежить не стільки від системи її формування, скільки від наявності в чинному законодавстві дієвих механізмів забезпечення прийняття цією радою рішень в спільних інтересах територіальних громад.

Зв’язок депутатів з виборцями

Одним із аргументів, який часто використовується опонентами пропорційної виборчої системи з голосуванням за закриті списки кандидатів, є те, що відповідна система голосування «розриває» зв’язок депутата з виборцями. Виборці позбавляються дієвих важелів впливу на депутатів, які не представляють їхні інтереси у відповідній раді. Гі-

потетично, у разі незадовільного виконання своїх обов’язків, такі депутати можуть бути відкликані, однак вакантне місце у раді буде заміщено наступним в порядку черговості в списку депутатом, можливо — навіть менш «відповідальним», ніж його попередник. Звертається увага також на той факт, що якщо в умовах мажоритарної виборчої системи виборець принаймні знав, хто представляє його інтереси в раді, а в умовах формування рад за пропорційною системою виборець не знає, хто конкретно з представників підтриманої ним партії має представляти його інтереси. Існують й інші критичні зауваження щодо системи голосування за закриті списки — обмеженість доступу до інформації про склад виборчих списків, про кандидатів, включених до них, наявність у списках суб’ єктів виборчого процесу осіб з небездоганною репутацією тощо. Всі ці аргументи дозволяють обґрунтовувати необхідність перегляду системи формування відповідних рад, запровадження преференційного голосування (голосування за

напівзакриті або навіть відкриті списки), повернення до мажоритарної системи виборів тощо.

Справді, зв’язок депутатів з виборцями забезпечує як мажоритарна виборча система, так і пропорційні виборчі системи з голосуванням за напіввідкриті та відкриті списки. Цілком очевидно, що в умовах, коли порядок розподілу мандатів між кандидатами залежить не від черговості розташування кандидатів у списках, визначеної партією, а встановлюється на основі отриманих кандидатами преференцій виборців, обрані депутати зацікавлені у підтриманні зв’язків з виборцями з тим, щоб на наступних місцевих виборах отримати більше преференцій.

Чи може преференційне голосування застосовуватись в Україні, і якщо так, то на яких саме виборах? На наш погляд, застосування систем голосування за напіввідкриті та відкриті списки може застосовуватись лише за трьох умов: коли в окрузі розподіляється невелика кількість мандатів, коли участь у виборах бере невелика кількість суб’ єктів виборчого процесу і коли партійна система є стабільною, а суспільство — більш-менш політично структурованим. На виборах в округах, де кандидатури висуваються 40 партіями (не кажучи вже про кандидатів, які зможуть самовисуватись списками у випадку, якщо виборчим законодавством буде передбачена можливість висування незалежних кандидатів), навіть в умовах, коли в окрузі розподілятиметься 30—40 мандатів, до виборчих бюлетенів включатиметься 1200—1600 кандидатів, що зробить виборчий бюлетень незручним для голосування, а підрахунок голосів виборців (підрахунок голосів по всіх 1200— 1600 кандидатах) — неможливим. В умовах багатопартійності чи не єдиний механізм застосовування преференційного голосування — зменшення величини виборчого округу і відповідно кількості мандатів, що підлягатимуть перерозподілу, та величини списків кандидатів.

Однак невеликий округ унеможливлює застосування пропорційної виборчої системи.

Варто зважати і на той факт, що преференційне голосування в умовах політичної неструктурованості суспільства додатково посилює партійну нестабільність — популярний серед виборців кандидат, обраний за партійним списком, навряд чи узгоджуватиме власну позицію з партійною ідеологією, оскільки на наступних виборах він зможе висунути свою кандидатуру за списком іншої партії, збільшивши рівень її підтримки за рахунок наданих йому особисто преференцій виборців. Іншими словами, в умовах політичної нестабільності застосовування системи голосування за напіввідкриті та відкриті списки матиме для стабілізації партійної системи приблизно той самий ефект, що і застосування мажоритарної виборчої системи в одномандатних округах — дестабілізацію партійної системи і зростання кількості партій. Можливо, не в останню чергу через застосування преференційного голосування на місцевих виборах в Польщі партійна система цієї країни і досі залишається нестабільною. Цікаво також, що в Румунії, де в останніх двох місцевих виборах брали участь близько 70 різних суб’єктів (партії, блоки, виборчі об’єднання), застосовується система голосування саме за закриті, а не напіввідкриті списки кандидатів та високий виборчий бар’єр.

Таким чином, попри всі негативи системи голосування за закриті списки, на сьогодні відсутні будь-які реальні умови для персоніфікації пропорційних виборчих систем. Голосування за напіввідкриті (а тим більше — відкриті списки), з нашої точки зору, може бути впроваджене лише після стабілізації партійної системи, зменшення кількості партій до 5 — 8, проведення адміністративної реформи, яка дозволить утворити однорідні за кількісним складом громади, проміжні ланки місцевого самоврядування (райони та міста «з правами району»), області та, відповідно, — виборчі округи, де могла б розподілятись невелика кількість мандатів.

Зв’язок типу системи з кількістю виборців, що проживає в межах адміністративно-територіальної одиниці

В країнах Європи застосування того чи іншого типу виборчої системи на місцевих виборах часто визначається величиною територіальної громади (кількістю виборців, які проживають в її межах). Такий підхід застосовується, зокрема, у Франції (де на виборах в громадах, представлених менш ніж 3500 виборцями, застосовується один тип виборчої системи, понад 3500 виборців — інший), Іспанії (в громадах, представлених менш ніж 250 виборцями, застосовується один тип виборчої системи, понад 250 виборців — інший). Подібна практика поширена і в інших країнах.

Натомість в Україні виборчі системи для місцевих виборів «прив’язані» не до кількісного складу громад, а до місцевих рад, до яких проводяться вибори. Вибори до всіх міських рад незалежно від кількості виборців, зареєстрованих в межах міста, проводяться за пропорційною виборчою системою. Відповідно неоднаковою є «ціна» мандату у різних містах (кількість голосів, необхідна для отримання одного мандату). Для виборів сільських та селищних рад український законодавець обрав мажоритарну виборчу систему з голосуванням в одномандатних округах, знову ж таки — без врахування кількості виборців, які проживають в межах відповідних сіл і селищ. З урахуванням того, що мінімальний склад місцевої ради відповідно до п. 1 частини четвертої статті 16 Закону має становити не менше 12 депутатів, територія сіл і селищ має бути поділена на щонайменше 12 одномандатних округів, причому, згідно з вимогами частини першої статті 17 Закону — з приблизно однаковою кількістю виборців, з граничним відхиленням не більше 5 відсотків. Проведення виборів у точній відповідності до зазначених вимог Закону може призвести до того, що у селах з невеликою кількістю виборців виборці — члени однієї сім’ї включатимуться до списків виборців на різних дільницях і голосуватимуть в різних виборчих округах.

У зв’язку з цим виникає ряд питань: 1) яку виборчу систему слід застосовувати у невеликих селах і селищах?; 2) чи слід ставити в залежність від кількості виборців, що проживають в межах міста, систему формування відповідної міської ради?; 3) наскільки має бути уніфікованим застосування виборчих систем?

Очевидно, що в силу складності застосування мажоритарної системи з голосуванням в одномандатних округах в невеликих селах та селищах, для формування рад таких сіл і селищ доцільно застосовувати мажоритарну виборчу систему з голосуванням в єдиному багатомандатному виборчому окрузі. Виникає наступне запитання: який саме варіант цієї системи доцільно застосовувати — з голосуванням за окремих кандидатів, кожен з яких висунутий незалежно один від одного, чи з голосуванням за кандидатів, висунутих списком? З нашої точки зору, більш доцільним є застосування другого підходу. По перше, за умови голосування за кандидатів, включених до списків, а не висунутих окремо, відповідний суб’єкт висування кандидата має можливість вказати виборцю найбільш оптимальний для нього порядок проходження кандидатів до ради (що не позбавляє виборця можливості змінити зазначений порядок через голосування за найбільш прийнятного кандидата з відповідного списку). По-друге, така система звужує можливості надмірного «самовисування» та участі у виборах маловпливових та слабких партій — якщо за системи висування окремих кандидатів місцевій організації партії достатньо висунути на відповідних виборах лише одного кандидата, то за цієї системи проведення виборів місцева організація партії фактично змушується висунути список, кількість кандидатів у якому дорівнює кількості мандатів, які підлягають розподілу, в іншому випадку — вона позбавляється можливості висувати кандидатів на відповідних виборах взагалі. По-третє, на користь застосування саме такого варіанту виборчої системи свідчить європейський досвід, зокрема — Словаччини, Латвії, Польщі, Норвегії та ряду інших країн. По-четверте, обрані за такою системою депутати представляють не 150 виборців «свого» округу, а всіх виборців, зареєстрованих в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Зрештою, така система сприяє зміцненню місцевих організацій партій на базовому рівні (районному і нижче) і вона досить схожа на пропорційну виборчу систему, яка застосовується для формування інших рад.

Оскільки ряд малих міст за кількістю виборців наближаються до сіл і селищ, то очевидною є потреба у визначенні певної кількісної «межі» виборців, досягнення якої є передумовою для проведення виборів у відповідному місті за пропорційною системою, а недосягнен- ня — за тією ж виборчою системою, за якою формуються сільські та селищні ради.

У відносно густонаселених селах, селищах та невеликих містах районного значення вибори до відповідних рад можуть проводитись і в одномандатних виборчих округах. Але з урахуванням зарубіжного досвіду у цій сфері більш доцільною видається уніфікація системи формування складу рад в усіх селах, селищах та невеликих містах. Тому вибори депутатів до їхніх рад варто проводити за мажоритарною системою відносної більшості з голосуванням у єдиному багатомандатному виборчому окрузі у варіанті цієї системи, що описаний вище.

Таким чином, на законодавчому рівні доцільно: 1) визначити мінімальні вимоги до кількості виборців в межах міста районного значення, що є необхідними для проведення виборів до міської ради такого міста за пропорційною виборчою системою; 2) уніфікувати систему формування сільських, селищних та міських рад «невеликих» міст районного значення; 3) передбачити, що вибори до представницьких органів місцевого самоврядування у селах, селищах та «невеликих» містах районного значення проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами села, селища та міста, з голосуванням за кандидатів, включених до списків (висунутих місцевими організаціями партій, виборцями).

Проблеми ефективності функціонування системи місцевого самоврядування

Окрім політичної структуризацій посилення зв’язку партій з виборцями та інших цілей, виборчі системи мають забезпечувати ефективне функціонування системи публічної влади, у контексті розглядуваної теми — системи місцевого самоврядування. У зарубіжних країнах це завдання досягається різноманітними шляхами. По-перше, через обрання мера більшістю від складу ради. Така система вирішує проблему конфліктів між мером та радою, оскільки мер спирається на підтримку більшості в раді. По-друге, через проведення виборів мера за мажоритарною системою абсолютної більшості. Імовірність конфліктів між мером та радою в цій системі достатньо висока, однак і мер, і рада принаймні підтримуються більшістю виборців, що спонукає їх до пошуку компромісів. По-третє, шляхом «прив’язки» результатів виборів до представницького органу до результатів виборів мера. Така система застосовується, наприклад, в Італії.

Натомість в Україні виборчі системи, які застосовуються для обрання сільських, селищних, міських голів та депутатів сільських, селищних, міських рад, навряд чи сприятимуть ефективному функціонуванню місцевого самоврядування.

Згідно із Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» вибори сільських, селищних, міських голів проводяться за мажоритарною системою відносної більшості з голосуванням за кандидатів, висунутих шляхом самовисування або місцевими організаціями партій та виборчими блоками. Проведення виборів голів за цією системою часто призводить до того, що обраний за результатами голова не може спиратися ні на підтримку місцевих організацій партій, представлених у відповідній раді, ні на підтримку виборців, адже мажоритарна виборча система відносної більшості дозволяє бути обраними кандидатам, які підтримуються меншістю виборців. Потенційним результатом є протистояння голови, позбавленого будь-якої підтримки з боку виборців, та місцевої ради.

На нашу думку, забезпечити ефективність функціонування місцевого самоврядування в Україні в контексті питання обрання оптимальної для муніципальних виборів виборчої системи можна трьома шляхами.

По-перше, через обрання сільських, селищних, міських голів за мажоритарною системою абсолютної більшості. У цьому випадку вірогідність виникнення конфліктів між місцевою радою та головою буде достатньо високою, однак голова спиратиметься на підтримку територіальної громади, що посилюватиме його роль в системі самоврядування і збалансовуватиме відносини в системі «голова — рада».

По-друге, через звуження обсягу повноважень сільських, селищних, міських голів. Такий підхід дозволяє зменшити вірогідність конфліктів між місцевою радою та відповідним головою і, відповідно, не потребує перегляду мажоритарної системи відносної більшості, за якою обираються сільські, селищні, міські голови.

По-третє, через обрання сільських, селищних, міських голів безпосередньо радою. Вірогідність конфліктів голів та рад у цьому випадку стає мінімальною, оскільки рада сама визначає найбільш прийнятну кандидатуру на відповідну посаду.

Підсумовуючи все вищесказане, змушені констатувати, що критичний аналіз політичних та правових наслідків застосування пропорційної системи на місцевих виборах знову ставить на порядок денний питання щодо вдосконалення законодавства про місцеві вибори, пошук такої виборчої системи, яка б дозволила з огляду на реалії сьогодення та на близьку перспективу сформувати ефективні, дієздатні управлінські структури на місцевому та регіональному рівнях, спроможні використовувати новітні технології муніципального менеджменту, які б забезпечили сталий розвиток територіальних громад та регіонів, надання громадських та адміністративних послуг на рівні, який відповідав би потребам жителів громади, а також загальновизнаним правам та свободам людини і громадянина. Кращим варіантом, ймовірно, було б повернення до мажоритарної виборчої системи при виборах місцевих рад всіх рівнів, звичайно, у її вдосконаленому, модифікованому відповідно до висловлених вище пропозицій, вигляді, який стимулював би реальну розбудову партійної системи, а не імітував би її.