<<
>>

§ 6. Оптимальна виборча система для національних виборів

Демократія як форма життя не може стояти на місці.

Щоб жити, їй необхідно розвиватися відповідно до змін, які або вже здійснили, або які тільки будуть здійснені.

Джеймс Дьюї

Одним із наслідків перебігу політичного процесу є виникнення нових або трансформація старих політичних інститутів — організацій або процедур, за посередництвом яких відбувається участь громадян у політичному житті суспільства.

Не завжди подібні інституційні перетворення мають однозначний, довершений характер, на підставі якого можна було б належним чином оцінити їхні ефекти та впливи на розвиток політичної системи. Результатом перманентності, пересікання, а також взаємозумовленості цих процесів є виникнення складної конструкції інституційних відносин, у межах та за посередництвом якої відбувається агрегація та артикуляція політичних інтересів.

Внаслідок конституційних змін та політичної реформи в Україні відбулись значні інституційні перетворення, які стосуються не лише перерозподілу повноважень та політичної відповідальності, а й механізму формування представницьких органів публічної влади. Однак нова система правил, що зародилася в лоні цих трансформаційних перетворень, вже обумовила необхідність пошуку альтернативи, а це завжди складний і дуже відповідальний процес.

Як свідчить досвід трансформаційних процесів в Україні, утвердження формалізованих демократичних процедур, в тому числі регламентуючих систему виборів, не визначає характеру того режиму, який вони легітимують. Вільні, часті й чесні вибори не є основним індикатором успішності перехідного політичного режиму, що є провідником на шляху до соціальної демократії, а швидше механізмом циркуляції політичних квазіеліт. Подібну ситуацію зумовили суттєві прорахунки в процесі інституційного будівництва, необхідність виправляти які вже давно стоїть на порядку денному.

Тим не менш, очевидне прагнення України досягти міжнародних стандартів на політичному рівні призводить до чітко виражених реформ, особливо в конституційному законодавстві, які пов’язані із виробленням оптимальної моделі формування і функціонування державної влади та побудови у державі демократичних інститутів.

Вільні і справедливі вибори — основа будь-якої демократії. Вони є істотним чинником легітимної передачі влади. Виборці, обираючи своїх представників, визначають лідерів, які формують майбутнє їхнього суспільства. Саме тому вибори наділяють звичайних громадян великими повноваженнями — впливати на майбутню політику уряду.

У справжній демократії люди мають право не погоджуватися один з одним. У демократичному суспільстві єдиним джерелом влади визнається народ, а вибори є легітимним засобом передання влади від нього до правлячої еліти. Якісний склад правлячої еліти, а отже якість самої політики, перебуває у прямій залежності від досконалості виборів. Для абсолютної більшості громадян вони є не тільки основною, а й єдиною формою участі в політиці, тому в демократичних суспільствах виборам приділяється надзвичайно велика увага.

Демократизація можлива за умов наявності ефективного виборчого законодавства та механізмів його реалізації.

Елементи виборчої системи як фактори її функціональності

Сучасна теорія демократії базується на різноманітті її форм, коли кожна країна з урахуванням умов конкретного історичного часу обирає оптимальне для себе сполучення виборчих механізмів. Для країн з різними політичними культурами, історією і традиціями різними повинні бути й системи організації державної влади, виборчі системи (а система організації державної влади і виборча система багато в чому є відбиттям національної політичної культури та національної історії). Максимальне врахування національних особливостей є однією з найважливіших умов ефективності обраної моделі голосування.

У свою чергу, різні елементи виборчих систем перебувають у тісному взаємозв’язку, і їх позитивні та негативні властивості більшою чи меншою мірою проявляються залежно від того, в якій комбінації вони застосовуються. Той самий елемент виборчої системи в різних умовах може привести до зовсім різних наслідків (приміром, сприяти розвитку, або, навпаки, згортанню партійної системи).

Математики зазвичай звертають увагу на те, що при виборі більш ніж із двох кандидатур жоден із варіантів голосування не забезпечує точного обліку волі голосуючих.

Водночас існує ще безліч інших факторів, які унеможливлюють визначення «найкращої» виборчої системи. Очевидно, що переваги і недоліки тієї чи іншої системи не мають абсолютного характеру, а пов’язані з конкретними обставинами, в яких ця система застосовується.

Неодноразово відзначалося, що при обранні виборчої системи вирішальну роль відіграє співвідношення пріоритетів: якщо головною метою є формування стабільного ефективного уряду, перевага віддається мажоритарній системі; якщо ж робиться акцент на адекватному представництві у парламенті інтересів різних груп населення — пропорційній. Значною мірою це залежить від характеру взаємин законодавчої і виконавчої влади. У тому випадку, коли уряд формується парламентом, важливе значення має формування в парламенті стійкої більшості. У президентських республіках, де уряд меншою мірою залежить від парламентської більшості, навпаки, важливішим стає питання про адекватне представництво у парламенті інтересів різних груп населення.

Таким чином, можна сказати, що одним із найважливіших факторів, які впливають на вибір виборчої системи, є функції, виконувані представницьким органом. І в цьому зв’язку необхідно враховувати розбіжності, характерні для різних рівнів публічної влади.

Велике значення має і такий фактор, як менталітет громадян, традиції та політичний досвід. До прикладу, як відзначає Г. Майєр, у Німеччині не заборонене висування незалежних (непартійних) кандидатів, однак після 1949 року і аж до цього часу жодному з них не вдалося перемогти на виборах до бундестагу. В умовах, коли на один мандат претендує близько десятка кандидатів, або навіть більше, складно використати системи, засновані на багатомандатних округах з голосуванням за кандидатів, особливо якщо виборець має кілька голосів. І навпаки, у тих випадках, коли число кандидатів на один мандат не перевищує двох, багатомандатні округи більш доречні, оскільки забезпечують хоч якусь конкуренцію.

Р. Таагепера і М.С. Шугарт також пишуть, що «результати виборів залежать не тільки від народного волевиявлення, а й від правил.

Чи йдеться про єдине «місце» президента, чи про багато місць у загальнодержавних і місцевих законодавчих зборах, правила розподілу місць, що застосовуються в різних країнах — або навіть у різних частинах однієї країни — різні. Ключовими є питання про облік голосів і розподіл місць». Ці ж учені пропонують для визначення виборчої системи виділяти в ній три аспекти (або змінних): 1) зміст голосу; 2) величина округу (або порядок підсумовування голосів); 3) правило переведення отриманих голосів у мандати; 4) голосування за конкретного кандидата або за партію (список кандидатів).

І дійсно, у кожній виборчій системі існує цілий набір формотворчих елементів, які істотним чином впливають на її вигляд, динаміку та наслідки застосування. Система виборів — це є низка незмінних виборчих правил, за якими проводяться вибори у певній країні, і яка детермінується не лише виборчим законодавством цієї країни, а й реальним рівнем атрибутивної відповідності та ресурсного забезпечення самого виборчого процесу. До таких елементів виборчої системи відносять величину виборчого округу, форму виборчого бюлетеня, метод перетворення голосів у представницькі мандати тощо. Саме від цього набору складових, якщо розглядати їх у комплексі, залежить створення необхідних умов для максимальної реалізації активного і пасивного виборчого права громадян, а також забезпечення виконання покладених на виборчу систему інституційних завдань.

Величина округу — це кількість місць, яка розподіляється за результатами виборів у даному окрузі. Деякі вчені вважають цю складову найбільш важливою характеристикою виборчих систем. Зі збільшенням розмірів округу та зниженням загороджувального бар’єра зростають пропорційність та шанси малих партій на здобуття депутатських місць у парламенті. Так, в Україні вибори депутатів проводяться в єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України та закордонний виборчий округ. Максимальна кількість кандидатів від кожної партії може дорівнювати кількості депутатських місць, які виборюються в межах округу, тобто 450.

Варто відзначити, що за будь-яких умов при встановлені величини виборчого округу виникає чимало проблем. Найсерйозніша з них пов’язана з нерівною нарізкою виборчих округів. Особливо гостро вона стоїть в одномандатних округах. Адже не завжди буває так, що кількість мандатів, за які ведеться боротьба, не завжди пропорційні кількості виборців. Так одні округи можуть перевершувати інші за кількістю потенційних виборців. А це означає, що голоси виборців матимуть нерівну «вагу». До слова, нерівна нарізка виборчих округів можлива і при виборах по багатомандатних округах. Прикладом може виступати Ісландія.

Структура бюлетеня — це технічний механізм здійснення виборцем акту волевиявлення. Структура виборчого бюлетеня може бути відкритою або закритою. Відкритий бюлетень надає виборцеві можливість здійснити преференційне голосування, тобто вносити зміни у запропонований йому список кандидатів, які балотуються від політичної партії. Закритий бюлетень такої можливості не передбачає. Це означає, що виборець може проголосувати тільки за попередньо визначену партією ієрархію кандидатів без права її змінювати. Зрозуміло, що в такому випадку партійний контроль за відбором і виборами кандидатів буде максимальним. Чинною редакцією Закону «Про вибори народних депутатів України» визначено саме таку форму виборчого бюлетеня з переліком перших п’яти кандидатів від кожної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) — суб’єкта виборчого процесу.

Окрім того, бюлетені для голосування поділяють на ординальні і категоричні. В категоричному бюлетені виборець має право обрати лише одну партію або одного кандидата з числа всіх, хто в даному випадку претендує на депутатський мандат в межах відповідного виборчого округу. В ординальному ж бюлетені виборець може ранжувати партії чи кандидатів. Він має можливість показати, що, скажімо, хоча кандидат В — його перший вибір, та при його поразці він віддає перевагу кандидату С, а не А. З огляду на викладене можна зробити висновок, що категоричний бюлетень ставить виборця перед дилемою: якщо він проголосує за кандидата В, що користується його особистою довірою, але можливо непопулярного, то переможцем може виявитися кандидат А, але ж це особисто для того виборця — найгірший варіант.

Щоб уникнути цього, виборець може проголосувати за більш популярного кандидата С. Іншого раціонального виходу, щоб уникнути найбільш небажаних результатів голосування, може просто не бути. Але може статися і так, що кандидат, який користується найбільшою підтримкою виборців, отримає мало голосів тільки через масову недооцінку його популярності. З цієї точки зору, ординальний бюлетень є значно ефективнішим з позиції виявлення реальних уподобань виборців. В Україні наразі використовується категоричний бюлетень для голосування на виборах у парламент.

Метод перетворення (конвертації) голосів у представницькі мандати — це спосіб визначення кількості місць у представницькому органі, на яку може розраховувати політична партія за умов набрання нею мінімально необхідної кількості голосів виборців. Кількість представницьких мандатів тих партій, які потраплять до Верховної Ради України, визначається на основі методу найбільшого залишку, або квоти Хера. Кількість голосів виборців, необхідних для отримання одного депутатського мандата — виборча квота, обчислюється шляхом ділення сумарної кількості голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчих списків партій на число депутатських мандатів, яке дорівнює кількісному складу Верховної Ради України. Далі кількість голосів виборців, поданих за кандидатів у депутати, включених до виборчого списку партії, ділиться на виборчу квоту. Ціла частина отриманого числа становить кількість депутатських мандатів, що отримали кандидати у депутати від цієї партії. Дробові залишки враховуються при розподілі мандатів наступним чином: партії, виборчі списки від яких мають більші порівняно з іншими дробові залишки після ділення, отримують по одному додатковому депутатському мандату, починаючи з виборчого списку партії, що має найбільший дробовий залишок. Зважаючи на те, що серед існуючих систем квот пропорційність зменшується із зменшенням квоти, використання формули Хера є запорукою наближення до максимально пропорційних результатів. На перший погляд це твердження трохи суперечить логіці, згідно з якою менші партії одержують перевагу від нижчої квоти. Однак це пояснюється тим, що зниження квоти швидше зумовлює збільшення залишку для великих партій ніж для менших. Тому закріплення саме такої формули у вітчизняному законодавстві є безумовно позитивним аспектом чинного виборчого закону.

Прохідний бар’єр — це мінімальна кількість голосів (виражена у відсотках), що має подолати партія для того, аби претендувати на представництво у парламенті. Такий поріг використовується за пропорційної системи виборів для того, щоб подолати її найбільший недолік — відсутність стимулів, які стримують фрагментацію політичних партій. Основна незручність, яка безпосередньо пов’язана із запровадженням прохідного бар’єра, полягає у довільному визначенні його висоти. По суті, неможливо заздалегідь визначити, яке значення обмеження буде правильним, тому що його адекватність залежить від конкретних умов існування політичної системи. Варто також додати, що конкретне числове значення прохідного бар’єра безпосередньо пов’язане із активністю громадян у день голосування, тобто залежить від виборчої явки і, враховуючи цей факт, може суттєво варіюватись. Досвід демонструє, що певна частина виборців в будь-якій країні неодмінно голосує за партії, котрі не долають встановленого бар’єра. Таким чином, їх голоси втрачаються. Виборча статистика говорить, про те, що кількість таких «втрачених» голосів становить в середньому 1015 %, тобто приблизно кожен шостий голосує за партії, які до парламенту не потрапляють. На існування цієї проблеми експерти звертають увагу і в Україні.

Правосуб’єктність у виборчому процесі — це можливість брати участь у виборчому процесі з метою здобуття представницького мандата (ця можливість безпосередньо пов’язана із реалізацією пасивного виборчого права). За умов пропорційної виборчої системи із закритими списками пасивне виборче право або, швидше, перелік його суб’єктів, закріплений у законодавстві, набуває важливого значення, оскільки саме цим переліком визначається коло тих, хто реально володіє можливістю формувати виборчі списки і впливати на цей процес. Згідно норм національного законодавства право висування кандидатів у депутати належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними через політичні партії. Це означає, що в Україні виключною монополією на формування списків тих, хто після виборів одержить представницький мандат, володіють політичні партії. Це дещо дисонує із європейською практикою, яка за певних умов передбачає поширення пасивного виборчого права на професійні спілки, трудові колективи, громадські організації та організації самих виборців, а окрім того деякою мірою нівелює норми Конституції Украї- ни, що гарантують кожному право на участь в управлінні державними справами, а головне — свободу вільно обирати та бути обраними до органів державної влади.

Охарактеризувавши структурні елементи виборчої системи України, спробуємо проаналізувати, яких наслідків варто очікувати від використання саме такого їх набору в сучасних умовах українського політичного процесу. Зупинимося на трьох ключових аспектах — артикуляція інтересів, репрезентація електоральних груп, відповідальність перед народом.

1. Незважаючи на те, що артикуляція інтересів є однією з пріоритетних функцій будь-якого законодавчого органу, можливість її здійснення на законодавчому рівні багато в чому визначається саме виборчою системою. Уже сьогодні можна констатувати, що надання пасивного виборчого права виключно політичним партіям, які у своїй більшості становлять або постійно діючі організаційні додатки фінансово - промислових груп, або різновиди виборчих проектів, означає позбавити інші форми системної, організованої участі громадян права на боротьбу за парламентське представництво. Намагання обмежити політичну активність рамками інституту, який об’єктивно не здатний задовольнити вимоги цієї активності, означає ізоляцію значної частини політичних інтересів і втрату ними можливості бути задоволеними.

2. Репрезентація, будучи одним із безумовних принципів будь-яких виборів, відображає відповідність структури новообраного парламенту і представлених у ньому політичних сил тій електоральній підтримці, яку вони змогли здобути на виборах. Зважаючи на той факт, що вітчизняна партійна система має яскраво виражений регіональний характер, питання репрезентації набуває виключної значущості. За умов пропорційного представництва політичні партії, які потраплять до парламенту завдяки електоральній підтримці того чи іншого регіону, намагатимуться в той чи інший спосіб зберегти за собою підтримку саме цих груп виборців до наступних виборів. А це означає, що за умов формування коаліційної більшості, партії, які увійдуть до її складу, намагатимуться перерозподіляти ресурси таким чином, аби регіони, завдяки голосам яких вони здобули представницькі мандати, одержували відповідні дотації і преференції в усьому. Модель раціональної поведінки у політиці виправдовує таку стратегію, однак подібні кроки можуть порушити і без того хитку рівновагу в площині культурних, релігійних, етнічних і національних відносин між окремими регіонами України.

3. Відповідальність, яка є базовою категорією на етапі формування політичними партіями уряду, в даному випадку носить суто допоміжний характер. Зміна виборчої системи зі змішаної на пропорційну змінила і сам принцип відповідальності. Якщо раніше половина конституційного складу Верховної Ради України, обрана за принципом відносної більшості в одномандатних виборчих округах, хоч і формально, однак відповідала перед своїми виборцями за здійснення представництва за мандатом народу і відповідної територіальної громади, то за теперішніх умов відповідальність матиме партійний, колективний, а не індивідуальний характер. Європейська практика свідчить, що за умов невиконання політичною партією взятих на себе зобов’язань, вона втрачає мандат довіри на наступних виборах, опиняючись або в парламентській опозиції, або взагалі поза межами парламенту. Вітчизняний досвід продемонстрував, що подібний механізм відповідальності в Україні не спрацьовує. Проте принцип відповідальності має можливість бути повністю реалізованим у відносинах між народними обранцями і виборцями за умов імперативного мандата, який забороняє народним обранцям, які балотувались за списком партії, змінювати свою фракційну належність у законодавчому органі, хоч практика використання такого мандату і є суперечливою та не вважається демократичною в демократичних країнах Заходу.

Перспективи реформування

Варіант перший — запровадження поліномінальної мажоритарної виборчої системи. З трьох основних її різновидів, що застосовуються у світовій практиці, найприйнятнішою видається система єдиного голосу, що не передається, оскільки система єдиного голосу, що передається, мало сприяє посиленню позицій партій, а відтак, і формуванню справді дієздатного парламенту, а система з обмеженою кількістю голосів надає значні переваги середнім за впливом партіям, ставлячи у невигідне становище найвпливовіші і маловпливові політичні сили. До того ж система з обмеженою кількістю голосів та система єдиного голосу, що передається, значно ускладнюють сам процес виборів і роблять його дорожчим. Пропонована ж система створює умови для посилення впливу потужних партій, але не за рахунок усунення від представництва маловпливових політичних сил, як це відбувається за пропорційної системи, а окрім того забезпечує максимально тісний зв’язок народних обранців з електоратом. Разом з тим, пропонована система доволі проста і зрозуміла виборцям, що певною мірою може сприяти зростанню політичної активності українських громадян і підвищенню рівня їх правової і політичної грамотності.

Отже, за пропонованої системи механізм виборів виглядатиме таким чином. Виборець, маючи один голос, голосує в окрузі, величина якого становить 4—8 місць. Після підрахунку голосів переможцями стають кандидати, які набрали відносну більшість голосів. В разі, якщо два і більше кандидатів набрали однакову кількість голосів, щодо них проводиться повторне голосування.

Недолік цієї системи в умовах політичних реалій сучасної України очевидний — ця система працює лише тоді, коли депутати активно співпрацюють із громадянами свого виборчого округу по всіх основних питаннях, при чому як в період підготовки до чергових виборів, так і після них, і водночас ті самі депутати здатні у парламенті відстоювати загальносуспільні інтереси, особливо коли вони йтимуть у розріз із інтересами та запитами тих електоральних груп, що наділили їх представницькими мандатами, а головне — досягати з цього приводу консенсусу, який навряд чи можливий за умов діаметральної протилежності ідеологічних платформ, що вони їх представляють.

Варіант другий — запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими списками. Ця система дасть значно більшу свободу вибору виборцям, зробить представництво більш особистим, ніж за пропорційної системи з жорсткими списками, яка має місце в Україні сьогодні, що дасть змогу формувати парламент лише з тих особистостей, які відомі виборцям і користуються їхньою безпосередньою особистою підтримкою. За такої виборчої системи роль партійних лідерів суттєво знижується, якщо не зводиться нанівець, а роль народу і громади, натомість, зростає, що збільшує роль виборів як форми безпосередньої влади народу.

Запровадження пропонованої системи потребує суттєвих змін порівняно з існуючою виборчою системою. Необхідно децентралізувати виборчу систему, сформувавши виборчі округи в регіонах. Це дасть змогу враховувати як місцеві, так і загальнодержавні інтереси. Орієнтовну величину виборчого округу треба встановити на рівні 12— 18 мандатів (450 : 25 = 18; ця цифра коригується з урахуванням виборців з двох міст республіканського підпорядкування і неоднакової кількості виборців у регіонах — для рівної «ваги» голосів). Щодо виборчої квоти, то квота Друпа (число голосів округу ділене на величину округу плюс 1; обчислюється на числовій основі, а не за часткою голосів у відсотках) видається оптимальним варіантом. За неї практично зникає проблема нерозподілених та додаткових мандатів.

Варіант третій — запровадження «зв ’язаної» змішаної виборчої системи. За такої системи механізм голосування і підрахунку голосів виглядатиме так. Кожен виборець має один голос і голосує в одномандатному окрузі за конкретного кандидата, що висувається від партії. Переможець в кожному окрузі визначається за мажоритарною системою відносної більшості. Після цього підраховується кількість голосів (у відсотках), набрана кандидатами від тієї чи іншої партії в цілому по країні. Відповідно до частки отриманих кожною партією голосів визначається кількість місць, на які партія мала б право претендувати за пропорційної системи в цілому по країні (тобто, загальна кількість депутатських мандатів множиться на частку голосів, набраних кожною

окремою партією). Потім кількість отриманих в одномандатних виборчих округах мандатів віднімається від кількості мандатів, на які партія могла б розраховувати за умов пропорційного представництва. Це число і буде кількістю депутатських місць, які партія реально отримає у парламенті.

Очевидно, що пропонована система дозволяє справедливо розподілити місця в парламенті, залежно від впливу кожної партії. Це є суттєвою її перевагою не тільки над уніномінальними мажоритарними системами, але й над існуючою в Україні сьогодні «незв’язаною» пропорційною виборчою моделлю, оскільки дає змогу реально втілити в життя конституційне право громадян на участь в управлінні державними справами, а також забезпечує досить тісний зв’язок депутатів з їх виборцями, адже при її застосуванні успіх політичної партії на виборах значною мірою залежить від ставлення електорату до її кандидатів, а не від оцінки виборцями особистих якостей її лідера.

Проблеми і можливі шляхи їх вирішення

Парламентське правління, писав французький юрист Є. де Лавєле, є неминуче правлінням партійним, оскільки чим пізніше в даній країні розмежовані партії та чим сильніше організовані вони, тим успішніше йде це правління. У такому контексті варто додати, що парламент як головний елемент представницької демократії не може вважатися демократично обраним без суперництва партій у політичній боротьбі за депутатські мандати. Політичні партії, які орієнтуються на роботу в представницьких органах влади, виступають невід’ ємними складовими елементами механізму народовладдя і тісно переплітаються з демократичними інститутами, зокрема із виборами.

Обґрунтовуючи доцільність запровадження пропорційної виборчої системи, відомий французький політолог М. Дюверже писав, що режим без партій забезпечує увічнення керівних еліт, які сформовані по праву народження, багатства чи посади, і що людині з народу надзвичайно важко пробитися в цю закриту касту без підтримки партій, які прагнуть ростити власні еліти.

Одним із вагомих аргументів, який висував свого часу В. Ф. Пого- рілко, на обгрунтування доцільності пропорційної системи виборів є те, що нині в Україні немає основного системоутворюючого феномена, тобто організуючої сили у суспільстві та політичній системі, якою має стати правляча політична партія (правлячий блок партій), яка б створила відповідну більшість у парламенті. Шлях до цього, продовжує він, через пропорційність у виборчій системі, оскільки інші форми виборів — мажоритарні та змішані — не виявили в Україні таку політич- ну силу чи групу сил, які б стали правлячою партією. І це дійсно так, вони й досі її не виявили...

Іншим поширеним обгрунтуванням на користь запровадження суто пропорційної системи виборів вважають те, що саме ця система стимулює та прискорює політичну структуризацію суспільства і парламенту, сприяє формуванню належного суб’єкта політичної влади і відповідальності завдяки тому, що при застосуванні цієї системи громадяни голосують передовсім за політичні програми майбутньої діяльності політичних партій. Тут має бути враховано і те, що з позицій сучасних українських реалій вищезазначене обгрунтування на користь пропорційної системи не слід абсолютизувати, оскільки воно спростовується реальною практикою політичного життя та реальних виборчих процесів. На підтвердження варто взяти досвід парламентських виборів в Україні, який показує, що переважна більшість виборців орієнтуються не на конкретні програми політичних партій, які нині мало чим відрізняються одна від одної, а на певні особистості, тих чи інших партійних лідерів та політичних діячів.

Як аргумент проти запровадження пропорційної виборчої системи часто наводиться те, що в Україні як на парламентських, так і на місцевих виборах, де частково застосовується пропорційна виборча система, використовуються закриті (жорсткі, зв’язані) списки, коли виборець не має права впливати на черговість розташування кандидатів у списку, що визначається відповідно політичною партією (блоком), місцевою організацією політичної партії, блоком місцевих організацій партій. На думку О. Ф. Фрицького, пропорційна система, яка грунтується на голосуванні за списки депутатів із преференціями, є найбільш ефективною, оскільки це дозволить громадянам обирати не лише партії, а й надавати перевагу тим чи іншим кандидатам безпосередньо.

Раціональність виборчої системи визначається особливостями конкретного етапу політичного розвитку певного суспільства. Можна повністю поголитись із твердженням І. Еллінека, що тільки досвід, а не теорія є пробним каменем для визначення придатності або непридатності виборчої системи, але неможливо на підставі навіть широкого досвіду встановити загальновизнані правила щодо виборчої системи. Якщо певна система «прижилась» в одній державі, то цим не виключається можливість, що в іншій державі вона не матиме негативні результати.

Так, вже тепер набутий досвід застосування пропорційної виборчої системи на вітчизняних теренах дозволяє зробити ряд ґрунтовних висновків. Зокрема, звернемося до найбільш очевидних слабких місць цієї системи в розрізі українських реалій.

1. «Закритий», або «жорсткий» список, що надає виборцям можливість голосувати виключно за партію, а не за окремих кандидатів. Така формула пропорційного голосування мала б прагматичний сенс, якби виборці у своїй масі обирали партійну ідеологію або як мінімум об’єктивно мотивувалися б до ідеологічно зумовленого вибору. Але цього у нас не спостерігається: у своєму виборі електорат орієнтується виключно на лідерів, а не на партії й партійні програми. У результаті «закритий» список «забезпечує» такий антидемократичний та функціональний негатив:

а) депрофесіоналізація кадрового складу парламенту та партійних організацій, що випливає з монополії партійного керівництва щодо визначення персонального складу списку, незважаючи на його якісні характеристики;

б) дискредитація представницьких органів та партій (з відповідним «обвалом» суспільної довіри до них) через «протягання» до їхнього складу очевидних спонсорів та лобістів, що не стали б прийнятним та прохідним для виборців варіантом при прозорому характері обрання;

в) олігархізація партійного керівництва та консервація кланово- корпоративних складових організаційної структури партій, остаточне набуття ними рис партій «лідерського типу»;

г) відсутність прямого і зворотного зв’язку між громадянами та їхніми представниками, відірваність парламентарів від виборців та їхніх інтересів внаслідок фактичного «стиснення» виборчого корпусу для кожного здепутатів докола партійних керівників.

2. Загальнонаціональний виборчий округ, який не дозволяє враховувати та забезпечувати ті самі інтереси громадян, лише скореговані вже регіональною специфікою та особливостями тих територій держави, які є місцем проживання конкретних громадян. Відсутність принципу представництва територій руйнує представницьку функцію центральної влади, адже виборці в Україні ідентифікують себе передусім з регіоном власного проживання, а вже потім (і до того ж дуже слабко) — з певною політичною партією.

3. Єдина електоральна формула формування парламенту та місцевих органів влади, що ігнорує принципову різницю спеціалізації функцій кожного з них. В цілому електоральна система в такій конфігурації («закритий» партійний список + загальнодержавний виборчий округ), крім України, існує лише в Ізраїлі та Намібії. Враховуючи, що у світі нараховується більше 70 країн із різними формулами пропорційного голосування, приєднання до такої мікроскопічної групи вже є свідченням неоп- тимальності інституціонального вибору, зробленого Україною.

Конструктивні можливості такої пропорційної схеми найкраще ві- зуалізовані довгостроковою практикою Ізраїлю, де вона піддається нищівній критиці. Як безпосередні її похідні розглядаються такі системні наслідки:

а) налаштованість партій на розколювання населення та «втравлю- вання» різних його груп з метою здобуття додаткових голосів;

б) фактична безвладність законодавчої влади внаслідок її злиття з урядом (через міністрів, що є одночасно лідерами партій), втрата контролю парламенту над діяльністю Кабміну і перетворення першого на орган, що в автоматичному режимі схвалює будь-які рішення уряду;

в) рекрутування уряду не з професіоналів, а переважно з партійних функціонерів, розбухання кількісного складу Кабміну як ресурсу, що слугує для задоволення посадових апетитів парламентських партій;

г) внутрішньопарламентський політичний «туризм», міграції депутатів від однієї фракції до іншої, часто із зміною ідеологічної платформи на протилежну;

ґ) високий рівень електоральної та урядової корупції внаслідок надзвичайної централізації та монополізації партійного управління;

д) надзвичайно низький рівень довіри населення до партій, парламенту та депутатів.

Всі ці системні вади характерні і для України й чітко кореспондуються з діючою пропорційною схемою. Перервати тенденцію їхньої еволюції до стану національних загроз можливо лише через проведення системної електоральної реформи.

Провівши комплексне дослідження пропорційних виборчих систем, опрацювавши європейський шлях виборчого правотворення, та з огляду на істотність та системність конституційних поправок, котрих потребує українське законодавство, вважаємо за доцільне поетапне введення запропонованих нижче змін.

1. Синхронізація президентського та парламентського електоральних циклів. З огляду на те, що український політичний простір характеризується так званим розділеним правлінням між президентською та парламентсько-прем’єрською вертикалями, вважаємо за доцільне звести у часі вибори до Верховної Ради України та вибори Президента України. Результативність даного кроку вимірюється необхідністю партійно-політичної консолідації виконавчої та законодавчої влади.

2. Запровадження практики постійної ротації парламенту. Практика перманентної ротації законодавчого органу довела свою ефективність у багатьох країнах (США, Індія, Франція та ін.). Головна мета цієї процедури — створення у політичній свідомості партійних функціонерів та інших політичних гравців відчуття «стану постійних виборів». Ситуація, коли повний загальнонаціональний електоральний парламентський цикл вимірюється 4 роками, існує можливість секторальної ротації половини парламенту (225 місць) кожні 2 роки. Таке збільшення динаміки виборчого циклу здатне певною мірою вирішити питання партійно-політичної відповідальності перед виборцями.

3. З огляду на недостатню зрілість та несталість української партійної та політичної систем, законодавче врегулювання та реформування виборчого законодавства потребує подальшого процедурного розвитку. Задля цього, незважаючи на загальну інертність виборчого законодавства, необхідно винести положення виборчих законів у окремий Кодекс виборчого права України. Створення даного кодексу є одним із запобіжників, по-перше, щодо мінімізації подальшого втручання в Конституцію України, а по-друге, щодо запобігання постійним перманентним змінам законодавства, тим паче напередодні чи навіть під час виборів.

4. Встановлення відкритого партійного списку з преференціями.

Враховуючи великий рівень політичної корупції та її системну сталість, що часто-густо призводить до торгівлі «прохідними місцями» та появи т.зв. «квот партійних донорів», необхідно зробити виборчі списки максимально прозорими. Одним з ефективних інструментів вирішення даного питання є відкриття» виборчого списку, коли виборець бачить весь список та має право віддавати перевагу конкретному кандидатові без огляду на його порядковий номер у списку.

У такому разі кандидат, який мав із самого початку непрохідне місце у партійному виборчому списку, але користується значною повагою виборців, має можливість потрапити до Верховної Ради; натомість кандидат, щонекористується суспільною повагою, але потрапив на прохідне місце, залишиться поза стінами законодавчого або представницького органу влади.

5. Зміни до системи розподілу невикористаних голосів при пропорційному голосуванні. Постійною проблемою виборів за пропорційною системою є застосування математичних формул для розподілу місць між партіями у відповідності до кількості отриманих ними голосів. В українському випадку, коли магнітуда виборчого округу дорівнює кількості місць в парламенті (N = 450) варіація результатів застосування тих чи інших формул доволі незначна. Разом з цим у випадках, коли магнітуда округу є багатомандатною, але не перевищує (N = 7—8) існують методи розподілу місць, що є сприятливими для найбільшої партії (наприклад, метод д’Ондта та метод Імперіалі) та такі, що скорочують переваги найбільшої, але допомагають середнім партіям (модифікований метод Сент-Лаге) та малим партіям (наприклад, метод Сент-Лаге). У разі переходу в Україні від єдиного національного багатомандатного округу до системи менших багатомандатних округів, пропонуємо перейти з методу простого пропорційного розподілу на метод Сент-Лаге, або модифікований метод Сен-Лаге, що призведе до збільшення ролі малих та середніх парламентських партій, зніме проблему «перепредставництва» великими партіями та оздоровить процес творення парламентської коаліції.

6. Задля стимулювання партійного будівництва та набуття партійною системою України більшої сталості впровадити диференційований виборчий бар’єр для політичних партій та виборчих блоків. Вважаємо за доцільне залишити 3 %-ий бар’єр для політичних партій та підняти до 7 % бар’єр для виборчих блоків, що складаються не більш ніж з трьох партій, з підняттям на 1 % за кожну додаткову партію у виборчому блоці.

Тож з огляду на визначений комплекс пропозицій та беручи до уваги непросту політичну ситуацію в Україні оптимальною виборчою моделлю може стати пропорційна схема загальнонаціональних виборів у регіональних округах із регіональними відкритими списками та персональною преференцією з наявністю диференційованого загороджувального бар’єру на загальнонаціональному рівні. Ця модель має істотний позитивний досвід використання і може бути легко модифікована до умов України.

Як один із технологічно зручних варіантів її деталізації щодо української ситуації, можна запропонувати наступний:

1. Відповідно до адміністративно-територіального поділу країни формуються виборчі округи, що переважно співпадають із межами областей та мають магнітуду (величину), прив’язану до чисельності населення областей. Тобто, це приблизно 25—27 округів з орієнтовною кількістю мандатів від 4 до 12 кожний (області що є найбільшими за кількістю населення — Дніпропетровська, Донецька, Луганська, Львівська, Одеська, Харківська, м. Київділятьсянаокруги, котрі непе- ревищують 12 мандатів).

2. Кожна партія висуває «відкриті» регіональні списки, що підлягають преференційному голосуванню з наданням кожному виборцю однієї персоніфікованої преференції.

3. Мандати розподіляються пропорційно до кількості отриманих голосів виборців, а дробові залишки розподіляються за допомогою модифікованого методу Сент-Лаге з використанням диференційованого прохідного бар’єру: 3 % для політичний партій та 7 % для виборчих блоків, що складаються не більш ніж з трьох партій, з підняттям на 1 % за кожну додаткову партію у виборчому блоці.

Підводячи підсумок, відзначимо, що як уже неодноразово говорилося, при виборі оптимальної виборчої ситеми жодну з них не можна вважати завершеною і досконалою, кожна має свої позитивні і негативні елементи, однак вони можуть братися до уваги лише у зв’язку з особливостями державного устрою та політичного режиму країни. Як відзначає професор В. М. Шаповал, «значення виборчих систем не треба абсолютизувати, і вони мають сприйматися як способи визначення представництва, котре не може бути ідеальним хоча б з огляду на відмінності у голосуванні різних виборців».

Виборча система має бути бездоганною з юридичної точки зору, стабільною і відповідати інтересам усього суспільства. Однак, як свідчить практика прийняття виборчого законодавства у багатьох країнах, політичні партії, які мають більшість мандатів у представницькому органі, намагаються зберегти або створити таку виборчу систему, яка надавала б їм найбільші переваги. Для них найкращою є та система, яка гарантує їм максимум парламентських місць. Тому для того, щоб уникнути безпідставних або суб’єктивних змін до існуючої в країні виборчої системи, бажано основні положення про неї закріпити на конституційному рівні чи принаймні помістити у Виборчий кодекс, який буде піддаватися значно меншому редагуванню.

Виборча система може вдосконалюватися лише за певними високими критеріями. Професор Страсбурзького університету Ж.-П. Жакке вважає, що такими критеріями є категорії «справедливість» і «ефективність», які виходять за рамки правових наук. Свою позицію він обстоює так. Пропорційна система дає змогу найточніше репрезентувати громадську думку. Тому можна говорити, що вона справедливіша порівняно з іншими ситемами. Однак її застосування пов’язане з труднощами у формуванні уряду, яке відбувається в пошуках постійних компромісів і внутрішніх дискусіях. У цьому полягає недостатня ефективність цієї системи. Натомість мажоритарна система дає можливість утворювати стабільну і згуртовану урядову більшість. Вона сприяє ефективній діяльності уряду і дає змогу виборцям в кінці терміну повноважень виборчого органу визначатися з оцінкою урядової політики. Однак занижене представництво, а в окремих випадках і відсутність представництва, породжує серйозні проблеми, зокрема усуває від участі у виробленні національної політики численних виборців, інтереси яких не представлені. Не інтегровані в систему нові політичні партії починають діяти поза даною системою і дотримуються лінії безвідповідальної поведінки, оскільки знають, що не будуть піддані випробуванню владою.

Отже, оптимальною, на думку Ж.-П. Жакке, є така виборча система, яка забезпечувала б ефективність діяльності уряду, пропонуючи новим течіям громадської думки долучатися до сфери політики. Саме такий результат прагнуть одержати у Франції, коли закликають включити обмежену «дозу» пропорційного представництва у мажоритарну виборчу систему.

У цьому зв’язку доречно відзначити, що вимоги стосовно ефективності урядової діяльності досягаються також іншими, ніж виборча система, засобами, зокрема встановленням правил, які визначають відносини між виконавчою та законодавчою гілками влади. Отже, у вирішенні цієї проблеми не можна ігнорувати інституціональний підхід. «Сила державних інститутів, — пише американський політолог і філософ Ф. Фукуяма, — загалом відіграє важливішу роль, ніж діапазон функцій держави». Ефективну керованість державою в сучасний період, на його думку, визначають: організаційна структура, характер політичної системи, легітимність і політична культура.

Висновки

Вибори — це один з найважливіших інструментів легітимації влади. Вони забезпечують відбір політичної еліти, обумовлюють курс суспільно-політичного життя країни. В абсолютній більшості держав виборчий процес розглядається як одна із найвагоміших ознак демократії. Крім того, вибори можна назвати своєрідним барометром політичного життя, оскільки вони дозволяють об’єктивно оцінити вплив різних політичних сил у суспільстві.

Загалом вибори в їх ідеальному прояві являють собою найефективніший інструмент впливу народу на державу та її службовців. З певних причин в Україні вибори не реалізовують цієї своєї ролі в повному обсязі. Як зауважує Парламентська асамблея Ради Європи, українська влада має «передбачити зміну системи виборів до Верховної Ради, наприклад, шляхом введення відкритих партійних списків, у яких виборці зможуть вказувати свої уподобання щодо конкретних кандидатів, включених до партійних списків, запропонованих політичними партіями (блоками), та шляхом поділу країни на різні виборчі округи». На цьому наголошує і Венеціанська Комісія ПАРЄ, місія якої в Україні полягає у сприянні модернізації національного законодавства та адаптації його до європейських стандартів. Комісія визнала виборче законодавство України суперечливим, зауваживши, що різні закони регулюють одні й ті ж самі питання і часто дублюють один одного.

Виборча система України за сімнадцять років незалежності пройшла значний шлях трансформації. Перші вибори парламенту в незалежній Україні проводилися за мажоритарною системою, наступні — вже за змішаною (мажоритарно-пропорційною), діючим нині Законом «Про вибори народних депутатів України» вперше закріплено пропорційну виборчу систему. Але яка б система не була обрана, абсолютно очевидно, потрібен час, аби така система довела своє право на існування, вкоренилася у політичну систему та менталітет українського виборця й стала одним з рушійних інструментів у побудові демократії.

При обранні найбільш оптимальної для України виборчої системи потрібно враховувати той факт, що тип виборчої системи серйозно впливає на еволюцію партійної системи. Згідно із так званим Законом Дюверже, мажоритарна система веде до формування двопартійної системи, пропорційна — до багатопартійної, а змішана стимулює встановлення багатопартійної системи коаліційного типу. В цьому контексті робимо такі висновки: навряд чи наша країна готова до двопартійної системи, а отже і до мажоритарної; діюча пропорційна, як ми виявили, має багато недоліків; отже найбільш вдалою видається змішана система виборів.

Але не можна скидати з терезів і пропорційну виборчу систему в її новій можливій модифікації («з відкритими списками»). Європейський досвід функціонування пропорційних виборчих систем надає досить широкий вибір різних підходів до вирішення означеної проблеми. В будь-якому разі найбільш ефективною для нинішніх умов України буде така модель, що дозволить, з одного боку, сприяти політичній стру- ктуризації суспільства, а з іншого — зберегти можливості виборців голосувати не лише за знеособлений партійний список, а й за конкретні політичні особистості. Які методи при цьому обирати, залежить від волі політикуму і народу.

Головне при цьому — виважений підхід, адже, як зазначають німецькі вчені, «вибори — у загальнонаціональному масштабі — це найбільш масовий процес, який знає право».

<< | >>
Источник: Теліпко В.Е.. Юридичний путівник виборця. Навч. практ. посіб. — К.,2010. — 336 с.. 2010

Еще по теме § 6. Оптимальна виборча система для національних виборів:

  1. 4. Поняття, система та види органів державної влади
  2. Стаття 17. Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ
  3. ЗМІСТ
  4. § 4. Еволюція виборчого законодавства України
  5. § 1. Загальне уявлення про виборчу систему
  6. § 3. Пропорційні виборчі системи. іх види і типи
  7. § 6. Оптимальна виборча система для національних виборів
  8. § 7. Виборча система для місцевих виборів
  9. ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА
  10. Французька революція та її вплив на становлення держави нового типу
  11. Становлення республіканських форм правління та їх розвиток
  12. Розділ 10. Державотворчий процес вУНР доби Директорії (кінець 1918-1920 pp.)
  13. Структура органів партійно- радянської влади
  14. Тема 14. Утворення радянської держави і права в Україні Становлення радянської влади в Україні
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -