І. ПОНЯТТЯ ТА ВИДИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ НОРМ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА. ПІДСТАВИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

Поняття та ознаки муніципально-правової відповідальності. З курсу теорії держави і права відомо, що структура відповідальності як соціологічної категорії включає:

1) свободу вибору варіантів поведінки самим суб'єктом відповідальності, який має свободу волі;

2) встановлення моделі очікуваної поведінки;

3) причинний зв'язок між поведінкою та її наслідками;

4) інстанцію відповідальності;

5) контроль і оцінку поведінки;

6) можливість несприятливих наслідків для відповідального суб'єкта визнаного винним.

Дані системні ознаки дозволяють сформулювати відповідальність як зв'язок між двома суб'єктами за якого одна сторона (суб'єкт відповідальності), що має свободу волі й вибору, зобов'язується в силу свого статусу будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю, а інша сторона (інстанція відповідальності) контролює, оцінює таку поведінку та її результати, а в разі негативної оцінки і наявності вини має право певним чином реагувати.

У місцевому самоврядуванні означені риси відносин відповідальності набувають особливого характеру, оскільки в ньому багато вчинків і дій породжують глибоко соціальні наслідки як для окремої особи, територіальної громади, так і для суспільства й держави в цілому. Саме цим зумовлена актуальність забезпечення відносин відповідальності в місцевому самоврядуванні. Причому йдеться про розвиток усіх видів та елементів відповідальності. Відомо, що відповідальність буває матеріальною і моральною, політичною і юридичною, особистою і колективною тощо. Саме тому найбільш повно з'ясувати суть і зміст відповідальності у місцевому самоврядуванні можна через аналіз притаманних їй ознак. Проведення комплексного системного аналізу відповідальності в місцевому самоврядуванні дозволяє визначити її ознаки та умовно класифікувати на дві групи:

1) загальні ознаки, що характеризують відповідальність як соціально- політичний феномен, її місце і значення в суспільстві, співвідношення та взаємозв'язки з іншими видами відповідальності, тобто такі ознаки, що характеризують явище в цілому, його основне призначення, не вдаючись до детальної характеристики;

2) ознаки, що вказують на специфічні риси, притаманні відповідальності у місцевому самоврядуванні, визначають її зміст, сутність і форми.

До першої групи належать такі ознаки:

а) відповідальність у місцевому самоврядуванні має комплексний характер і є особливою формою соціально-політичної та конституційної відповідальності;

б) відповідальність в місцевому самоврядуванні є одним з елементів конституційного (не державного) механізму, виступає особливим феноменом у системі соціальних зв'язків;

в) відповідальність у місцевому самоврядуванні має соціально- політичний характер, що зумовлюється специфікою муніципальних відносин;

г) відповідальність у місцевому самоврядуванні є однією із специфічних системоутворюючих, кваліфікуючих ознак муніципального права;

ґ) відповідальність у місцевому самоврядуванні входить до методу муніципального права, вказує на комплексний характер цієї галузі права й виокремлює цю галузь з-поміж інших;

д) відповідальність у місцевому самоврядуванні має важливе значення для легалізації та легітимації муніципальної влади територіальних громад.

До другої групи ознак відповідальності в місцевому самоврядуванні можна віднести такі:

а) комплексний характер інституту відповідальності в місцевому самоврядуванні;

б) множинність напрямів і видів впливу суб'єктів відповідальності у сфері муніципально-правових відносин на об'єкти місцевого самоврядування;

в) програмне уявлення про бажані результати діяльності цих суб'єктів, а також про потенційні негативні наслідки їхньої незадовільної поведінки;

г) причинний зв'язок між реальною діяльністю суб'єктів муніципально- правових відносин та її наслідками;

ґ) інстанція відповідальності. Тут варто зазначити, що всередині системи місцевого самоврядування, враховуючи єдність жителів-членів територіальних громад як суб'єкта і об'єкта управління, як інстанція відповідальності виступають самі мешканці;

д) наявність законодавчо оформлених механізмів контролю за місцевим самоврядуванням з боку держави, а також реальна спроможність територіальної громади до самоконтролю та самооцінки результатів власної діяльності (дієздатність і деліктоздатність територіальної громади);

є) розбіжність первинного уявлення суб'єкта муніципальних правовідносин про бажані результати власної діяльності при вирішенні проблем життєзабезпечення муніципального організму з реальними результатами муніципальної діяльності, яке має прояв у наслідках негативного характеру;

є) близькість (але не збіг!) складів муніципальних правопорушень зі складами інших галузевих видів відповідальності.

На підставі цього можна визначити муніципально-правову відповідальність як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, передбачений нормами муніципального законодавства, що являє собою зв'язок між суб'єктами муніципально-правових відносин, коли одна сторона (суб'єкт відповідальності), володіючи комплексом прав у сфері місцевого самоврядування, зобов'язується в силу свого статусу будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю, а інша (інстанція відповідальності) безпосередньо або через представників контролює, оцінює таку поведінку та (або) її результати, а у разі негативної оцінки або наявності вини вправі (може або зобов'язана) певним чином відреагувати.

Для того щоб існував ефективний механізм відносин відповідальності, необхідно створити та розумно виконувати певні умови:

1) постійно і активно вдосконалювати організацію і функціонування системи місцевого самоврядування, особливо форми, методи, способи реалізації форм безпосередньої діяльності територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

2) покращити нормативне регулювання різноманітних управлінських взаємозв'язків усередині місцевої спільноти. У певному сенсі це і умова, і фактор відповідальності. Умова - тому, що значною мірою тільки нормативне закріплення відносин відповідальності слугуватиме підставою і орієнтиром оцінки, шкалою реакції і процедурою виміру дій органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших учасників муніципального процесу;

3) використовувати у відповідних відносинах таких громадських інститутів впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей як моральні норми, традиції та звичаї, громадську думку, засоби масової інформації тощо.

Лише поєднання правових вимог з вимогами моралі, традиції та звичаїв, підтримка цих вимог в їх реалізації з боку громадської думки, широке висвітлення даних вимог і практики їх реалізації у засобах масової інформації, на радіо та телебаченні - усе це сприяє розвитку мотивів і установок відповідальності, дозволяє комплексно реагувати на відхилення;

4) використовувати систему стимулювання, яка традиційно недооцінюється як умова формування відносин відповідальності.

5) мати у наявності ефективний механізм державної підтримки та гарантування місцевого самоврядування тощо.

Підстави муніципально-правової відповідальності

Стратегічним питанням у теорії відповідальності є питання про її підстави, під якими слід розуміти те, за що згідно з муніципально-правовими нормами відповідають належні суб'єкти. У даному разі виникає непроста проблема, яка потребує теоретичного вирішення. Традиційно вважається, що відповідальність наступає за правопорушення. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала фактично загальновизнаною в літературі. Так, наприклад, російський дослідник М.Д. Шиндяпіна вважає, що «підставою юридичної відповідальності визнається єдність фактичної та юридичної підстав відповідальності. Під фактичною підставою слід розуміти здійснення правопорушення, а в деяких випадках - об'єктивно протиправне діяння. Юридичною підставою є наявність правової норми, яка встановлює юридичну відповідальність за здійснене діяння». Даної точки зору дотримується велика група вчених-теоретиків.

В. О. Лучин, розглядаючи проблеми конституційної відповідальності, вважає, що підставою ретроспективної конституційної відповідальності виступає конституційний делікт. Причому цей автор категорично не погоджується з висловленим Н. А. Бобровою та Т.Д. Зражевською твердженням, що «на конституційному рівні термін «правопорушення» є занадто вузьким, неточним, а говорити про правопорушення тут немає сенсу». В. О. Лучин прямо заявляє: якщо немає правопорушення, немає і ретроспективної конституційної відповідальності. К. С Шугрина пише, що підставою будь-якого виду відповідальності є правопорушення, але підставою кримінальної відповідальності є такий його різновид, як злочин, цивільно- правової - цивільно-правовий делікт, дисциплінарної - дисциплінарний проступок, а муніципально-правової - втрата довіри.

Аналогічної думки дотримуються і деякі вітчизняні автори, які зазначають, що фактичною підставою в муніципальному праві є конкретне муніципальне правопорушення, склад якого передбачає наявність чотирьох елементів: об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта та суб'єктивної сторони. Нормативною ж підставою може бути визнане порушення муніципально- правової норми. При цьому, зазначають дані вчені, слід пам'ятати, що норми муніципального права мають полівалентний характер, одночасно вони належать до інших (основних) галузей національного права України. Тому порушення норми муніципального права виступає водночас і як порушення норми відповідної основної галузі права - конституційного, адміністративного, земельного тощо.

Протилежні позиції займають інші вчені, які вважають, що відповідальність (зокрема, конституційна) наступає як у результаті здійснення правопорушення, так й за його відсутності (затримка у прийнятті рішень, прийняття неефективного рішення). Так, наприклад, С.А. Авак'ян визнає, що конституційна відповідальність специфічна у зв'язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою «правопорушення - відповідальність», оскільки іноді немає правопорушення, а відповідальність вже наступає. В.М. Баранов відмічає, що підставою конституційної відповідальності можуть бути аморальні вчинки.

М.В. Вітрук, аналізуючи підстави конституційно-правової відповідальності, виходячи з надгалузевого характеру конституційно-правової відповідальності, виділяє два її види: поновлювальну (захисну), властиву приватному праву, та каральну (репресивну), характерну для публічного права. При цьому він підкреслює, що конституційно-правова відповідальність навіть у більшій мірі виступає як поновлювальна (наприклад, визнання нормативного правового акта неконституційним). Така класифікація, вважає вій, має значення у зв'язку з тим, що принаймні для поновлювальної відповідальності наявність вини не повинна мати значення.

На позиціях прихильників тієї точки зору, згідно з якою підставою конституційно-правової відповідальності є не тільки конституційні правопорушення (хоча, переважно, вони) стоїть Г.А.

Розглядаючи питання про підстави конституційно-правової відповідальності з урахуванням її поділу на негативну та позитивну, Ж.І. Овсепян підкреслює, що позитивна конституційно-правова відповідальність в будь-якому випадку передбачає як підстави певний юридичний факт. Це не негативний юридичний факт, це не конституційне правопорушення, але це юридичний факт, на основі якого будується вся процедура відповідальності. Ж.І. Овсепян називає його «юридичним фактом про конституційну неадекватність державного органу, посадової особи». Негативна ж конституційно-правова відповідальність, на її думку, пов'язана з конституційним правопорушенням, яке має свій склад: суб'єкт, об'єкт, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона.

Вважаємо, що відповідальність у місцевому самоврядуванні наступає не лише за правопорушення. В муніципально-правовій відповідальності, тобто, по суті, відповідальності за неналежне здійснення місцевої публічно-самоврядної влади, вимога обов'язкової наявності вини у здійсненні конкретного правопорушення надмірно би звужувала діапазон її застосування і знецінювала б соціальне призначення цього виду відповідальності.

Особливість відповідальності в місцевому самоврядуванні полягає в тому, що наявність, на перший погляд, конкретних правових підстав (а саме - незадовільне становище місцевого господарства, падіння виробництва, невиконання місцевого бюджету тощо) не повинно означати обов'язку територіальної громади достроково відкликати депутата ради, припинити повноваження ради чи відповідного сільського, селищного або міського голови.

Безумовно, в даному аспекті, з теоретичної і нормативної точок зору найбільш відпрацьованою та практично діючою є юридична відповідальність, тобто відповідальність за порушення конкретних норм закону, яка застосовується в певних процесуальних формах уповноваженими суб'єктами. Не випадково цитовані вище визначення відповідальності в місцевому самоврядуванні мають юридичний характер. Юридична відповідальність безпосередньо пов'язана з неправомірними рішеннями, вчинками, діями, правопорушеннями з боку органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Так, наприклад, згідно зі ст. 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р. із змінами, внесеними згідно із Законом від 20.11.2003), серед підстав відкликання виборцями депутата представницького органу місцевого самоврядування виділяють такі:

• порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;

• пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії,

• невиконання депутатом без поважних причин рішень і доручень ради та її органів;

• невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми.

У той самий час, не менш гострим є питання про моральну відповідальність, її підстави. Дуже часто самі посадові особи місцевого самоврядування, маючи можливості владного впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, ігнорують норми моралі, а іноді, прикриваючись імунітетом влади, уникають будь-якої відповідальності. Здійснення аморального проступку депутатом або посадовою особою місцевого самоврядування може слугувати підставою звільнення його з посади або позбавлення депутатського мандата. Від імені територіальної громади ці особи здійснюють важливі владні повноваження, їх поведінка контролюється громадськістю, їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої муніципальної влади. Цим пояснюється той факт, що в ряді країн біографія кандидата в депутати, навіть у місцевому самоврядуванні, привертає велику увагу виборців. Жорсткість політичної боротьби полягає в тому, що здійснення кандидатом аморального проступку навіть у далекому минулому стає бар'єром на шляху як до влади в муніципальних, так і в державних структурах.

ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО ПИТАННЯ

Таким чином, підставою відповідальності в місцевому самоврядуванні можуть бути і аморальні проступки. Це правило закріплене в законодавстві деяких країн. Загальне формулювання «не виправдав довіри» або «здійснив дії, недостойні звання» - це, можливо, і здійснення саме аморального проступку. Так, наприклад, за згаданою раніше ст. 37 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» у редакції 2002 p., однією з підстав для відкликання депутата було «систематичне порушення депутатом місцевої ради норм депутатської етики». Хоча слід зазначити, що не завжди в законі чітко зафіксовані моральні підстави відповідальності. У більшості випадків це правило лише визнається практикою, є конституційним звичаєм. Можливо цим і керувався законодавець, коли виключив з числа підстав відкликання депутата місцевої ради «етичні» моменти.