І. ФОРМИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ УЧАСТІ ГРОМАДЯН У ЗДІЙСНЕННІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ПОЛІТИКО-ПРАВОВА ПРИРОДА, ПОНЯТТЯ, СИСТЕМА

У юридичній літературі немає єдності в тлумаченні поняття безпосередньої демократії. Науковці визначають її по-різному.

Найбільшого поширення у вітчизняній науці, мабуть, набуло визначення, дане В.Ф.

На думку Н.П. Фарберова, «пряме народовладдя означає пряме волевиявлення народних мас при виробленні і прийнятті державних рішень, а також їхня пряма участь у проведенні цих рішень у життя, у здійсненні народного контролю».

Існує ряд інших визначень безпосередньої демократії. Так, P.A. Сафаров розглядав безпосередню демократію як пряме здійснення народом функцій законодавства й управління. Г.Х. Шахназаров розумів під безпосередньою демократією порядок, при якому рішення приймаються на основі прямого і конкретного волевиявлення всіх громадян. В.Т. Кабишев вважав, що пряме народовладдя - це особиста участь громадян у здійсненні влади при виробленні, прийнятті і реалізації державних рішень.

Усі ці визначення певною мірою доповнюють одне одного, однак, поряд з позитивними рисами, мають і деякі недоліки. Так, визначення В.Ф. Котока і близькі до нього визначення В.Т. Кабишева і М.П. Фарберова мають занадто загальний характер, а визначення P.A. Сафарова і Г.Х. Шахназарова, навпаки, трохи обмежують сферу поширення безпосередньої демократії порівняно з дійсним положенням. Особливо це відчувається при спробі адаптувати ці визначення на форми безпосереднього народовладдя у місцевому самоврядуванні.

Так, М.М. Степанов відзначав вузькість рамок трактування розглянутого поняття P.A. Сафаровим, однак і представлене М.М. Степановим як панівне серед державознавців визначення не відрізняється чіткістю: «Безпосередня демократія в СРСР є не тільки пряме виконання народом функцій законодавства і управління, а й особиста участь мас у здійсненні державних функцій радянської представницької системи і всіма підзвітними Радам органами».

Методологічно вразливим із сучасних позицій вважається й твердження про те, що «безпосередня демократія - це суспільні відносини, у рамках яких здійснюється широкий комплекс засобів участі громадян в управлінні справами держави і суспільства, у результаті чого воля громадянина (колективу) безпосередньо, тобто без обов'язкової допомоги обраних (призначених) до державних органів представників впливає на формування державної політики і її здійснення, а також творить представницьку систему СРСР і впливає на її функціонування».

Народ, володіючи державною владою у всій її повноті, не відчужує її від себе, навпаки, він створює надійні механізми, за допомогою яких може висловити, виходячи з власного розуміння своїх інтересів, думки щодо доцільності і результативності здійснення державної влади її інститутами: народ завжди вільний внести корективи в систему влади, у її функціонування і спрямованість. Подібний акцент може викликати заперечення, оскільки пряме правління прийнято розглядати як самостійний спосіб здійснення державної влади. У літературі відзначалося, що з погляду змісту будь-яка демократія безпосередня, тому що суверенітет народу належить йому. А про представницьку і безпосередню демократію йшлося з погляду політичної форми демократії, а не її сутності.

Характерними рисами безпосередньої демократії, як свідчить аналіз наукової літератури, є: пряме волевиявлення громадян; єдність волі і суб'єкта її вираження; особливе коло суб'єктів політичних відносин, суб'єктів права її вираження; участь громадян у прийнятті рішень, у здійсненні влади від свого імені.

На думку В.В. Комарової, безпосередня демократія - це «суспільні відносини, які виникають у процесі рішення певних питань державного і суспільного життя суб'єктами державної влади, шляхом безпосередньо владного волевиявлення, які підлягають загальному виконанню (у масштабах розв'язуваного питання) і не потребують будь-якого затвердження». Однак навряд чи можна погодитися і з тим, що головна ознака безпосередньої демократії - це «певний результат, певний вплив на державно-правову сферу, що є результатом діяльності громадян, які не є професійними державними чи службовцями, не обраними для виконання державних функцій, тобто не є депутатами». Час визначив нову ознаку безпосередньої демократії, надзвичайно актуальну нині, - співвідношення волі народу і сформованого їм органу влади, а також регулятивну функцію в системі соціального управління, сконструйовану на принципах представницького правління і народного суверенітету.

Означені підходи, незважаючи на їх іноді протилежний характер, або архаїчність деяких ознак чи атрибутів, на яких акцентує увагу той чи інший дослідник, мають велике значення у ході дослідження політико-правової природи безпосереднього народовладдя в сучасній Україні та таких його форм, як види (форми) діяльності територіальних громад.

Слід зазначити, Конституція України традиційно поділяє демократію (народовладдя) на безпосередню і представницьку. Але на відміну від попередніх конституцій чинна Конституція, по-перше, пріоритетною формою (видом) демократії визнає безпосередню, що є цілком логічно, закономірно, реально.

По-друге, чинна Конституція України визначає не лише місце безпосередньої демократії в системі демократії, тобто в системі політичної влади народу, а й її суть, зміст і форми. Так, за своєю суттю безпосереднє народовладдя відповідно до положень Конституції (ст.ст. 5, 36, 69 та ін.) є, насамперед, прямим волевиявленням народу (народним волевиявленням), зокрема шляхом таємного голосування, або волевиявленням, вираженням волі через політичні партії, засоби масової інформації та інші складові механізму безпосередньої демократії, які сприяють формуванню та вираженню політичної волі громадян. Тобто безпосереднє народовладдя - це самостійна реалізація народом власної волі щодо власних інтересів, власної долі (в цілому чи щодо частини суспільства або окремих осіб) або щодо інших народів і держав за їхньою згодою при сприянні політичних партій, їхніх блоків, інших складових механізму безпосередньої демократії або без них.

По-третє, надзвичайно важливим для розуміння суті безпосереднього народовладдя є врахування того, що відповідно до змісту Конституції безпосереднє народовладдя як волевиявлення народу може здійснюватися як народом у цілому, так і його певними частинами або спільнотами. Насамперед і головним чином безпосереднє народовладдя здійснюється шляхом волевиявлення Українського народу в цілому, зокрема в разі проведення парламентських і президентських виборів, всеукраїнських референдумів тощо. Але офіційним волевиявленням народу, водночас, вважається: волевиявлення окремих спільностей (територіальних громад, трудових колективів тощо), зокрема, місцеві вибори і референдуми є волевиявленням територіальних громад і нерідко називаються проявами локальної, місцевої демократії, є формами діяльності цих громад та інструментом реалізації муніципальної влади.

Наведене свідчить, що за своєю суттю безпосередня демократія є безпосереднє (абсолютно чи відносно) волевиявлення всього народу або його частини.

По-п'яте, за своїм змістом безпосереднє народовладдя відповідно до Конституції України - це формування органів державної влади та місцевого самоврядування (ст. 71), прийняття законів та інших рішень загальнонаціонального (загальнодержавного) або місцевого значення (ст.ст. 72­74), гарантування (охорона) конституційного ладу (ст. 5), захист суверенітету та територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки (ст. 17) тощо. Тобто практично змістом безпосереднього народовладдя є всі загальносуспільні функції та функції окремих спільностей, які входять до політичної системи суспільства та системи конституційного ладу в цілому, питання внутрішньої і зовнішньої політики, економічні, соціальні, культурні, екологічні та інші питання.

Отже, безпосередню демократію можна визначити як безпосереднє волевиявлення всього народу або його частини з метою здійснення суспільних функцій шляхом виборів, референдумів або іншими, не забороненими Конституцією і законами формами.

По-шосте, засади безпосередньої демократії, як правило, визначаються Конституцією, оскільки вони є пріоритетною складовою частиною конституційного ладу України (зокрема її суспільного ладу), насамперед його політичної системи.

Суть безпосередньої демократії найбільш повно відбивається в її принципах як основних засадах її здійснення. Вони опосередковують різні властивості, аспекти волевиявлення народу, закономірності його функціонування (дії) та розвитку. Так, як правило загальними принципами безпосередньої демократії вважаються такі принципи, принцип суверенності народу; принцип єдиновладдя народу; принцип повновладдя народу; принцип безпосереднього волевиявлення народу; принцип поєднання безпосередньої і представницької демократії; принцип пріоритетності безпосереднього народовладдя в системі демократії; принцип політичного плюралізму; принцип конституційності та законності; принцип загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя; принцип рівності у здійсненні безпосереднього народовладдя; принцип реальності безпосереднього народовладдя; принцип гарантованості безпосереднього народовладдя.

Слід зазначити, що на рівні територіальних громад, тобто територіальних спільностей, ці принципи певною мірою збагачуються, видозмінюються. Зокрема, за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 4) основними принципами місцевого самоврядування є: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.

У вітчизняній та зарубіжній літературі немає єдності думки щодо оптимального визначення системи форм безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні або щодо визначення переліку форм діяльності територіальних громад. Так, О.В. Батанов як інститут безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні розглядає муніципальні вибори, місцеві референдуми, плебісцити, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування та анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громадські роботи з благоустрою території та надання послуг соціально незахищеним жителям населеного пункту, участь мешканців у роботі органів місцевого самоврядування, громадські обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування, участь у масових акціях, самооподаткування.

На думку О.О. Кутафіна та В.І. Фадеева до форм безпосередньої демократії належать місцевий референдум, муніципальні вибори, накази виборців, звітування депутатів перед виборцями, інститут відкликання в системі народного представництва, збори громадян, народну правотворчу ініціативу, звернення громадян до органів місцевого самоврядування, обговорення населення питань місцевого значення і проектів рішень органів місцевого самоврядування, територіальне громадське самоврядування. Як форми безпосередньої демократії народну правотворчу ініціативу та звернення громадян в органи місцевого самоврядування також розглядають Ю.Д. Казанчев та A.M. Писарєв.

Дещо іншу позицію має В.В. Комарова, яка, навпаки, вважає, що такі форми здійснення населення місцевого самоврядування, як народна правотворча ініціатива, накази виборців, звіти депутатів та посадових осіб перед виборцями, звернення громадян в органи місцевого самоврядування, обговорення населенням питань місцевого значення, опитування громадської думки, реалізація права на свободу зібрань необхідно віднести до представницьких форм демократії. Така думка обґрунтовується тим, що їх природа та суть свідчить про те, що громадяни реалізують право на участь у місцевому самоврядуванні через своїх представників, тобто через органи та посадові особи місцевого самоврядування.

На наш погляд, формами прямої демократії є тільки ті її прояви, що інституціоналізують безпосереднє владне волевиявлення джерела влади - народу. Ні листи, ні звернення громадян, ні діяльність громадських організацій, ні тим більше подання раціоналізаторських пропозицій і участь у суботниках, не виражають суверенітету народу, не інституціонализують його безпосереднє публічно-владне волевиявлення. Водночас, ці форми волевиявлення можна з певними застереженнями розглядати як форми діяльності територіальних громад.

Безумовно, якщо виходити з тези про винятковий зв'язок прямого правління зі здійсненням державної влади, з імперативної функції безпосередньої демократії, до форм прямого правління варто відносити референдум, вибори, загальні збори населення. Але з огляду на нову ознаку безпосередньої демократії - співвідношення волі народу і сформованого ним органу влади, а також виходячи з регулятивної функції в системі соціального управління та такої його форми, як місцеве самоврядування, до форм безпосередньої демократії можна відносити й мітинги, походи, демонстрації, пікетування. До комплексних форм, що включають у себе і першу, і другу функції, віднесемо народну ініціативу, діяльність політичних партій, відкликання виборного народного представника. Усі вони інституціоналізують безпосереднє владне волевиявлення джерела влади, виражають його суверенітет.

Конституцією України передбачені такі форми безпосереднього волевиявлення народу, як вибори, референдуми, мирні збори, мітинги, походи і демонстрації, референдні ініціативи, звернення. Відповідно до ст. 69 Конституція України передбачає й інші форми безпосередньої демократії. Причому пріоритетними серед конституційно-правових форм безпосередньої демократії є вибори до органів державної влади й органів місцевого самоврядування та всеукраїнський і місцеві референдуми. Інші конституційно- правові форми безпосередньої демократії не мають більшості рис, властивих виборам і референдумам (визначеність, державне і громадське забезпечення, сприяння, гарантування тощо). Значна кількість цих форм передбачена Конституцією України або окремими законами, але порядок реалізації, проведення цих форм законодавчо, як правило, не визначено, хоча це визначення об'єктивно необхідне.

ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО ПИТАННЯ

Отже, концептуальне осмислення політико-правової природи основних форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування в Україні через призму категорій «влада», «демократія», «безпосереднє народовладдя» та тісно пов'язаними з ними поняттями, а також фактичне існування і законодавче закріплення різноманітних форм діяльності територіальних громад є свідченням поступового, хоча й вкрай суперечливого, становлення муніципальної влади як самостійного виду публічної влади, широкої локальної децентралізації влади у державі, доповненням її внутрішньомуніципальною децентралізацією, що виявляється розвитком і вдосконалюванням громадських засад у діяльності територіальних громад і розкріпаченням самодіяльної активності членів таких співтовариств - жителів певних територій, об'єднаних у територіальну громаду.

Також становлення і розвиток форм діяльності територіальних громад в Україні є дуже актуальними проблемами у становленні демократії в цілому, безпосередньої демократії зокрема та насамперед, та функціонуванні самого інституту місцевого самоврядування, тому що ці форми засновані на розкріпаченні громадянської ініціативи місцевих співтовариств, зростанні соціальної активності кожного жителя, залученні населення в самоврядний процес.